摘要：新型城鎮化和鄉村全面振興都是推進中國式現代化必須高度重視的重大戰略，是影響構建新發展格局、推進高質量發展和增進民生福祉的重大現實問題。推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合不是可以自動實現的，要高度重視統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的重要性和緊迫性。但就當前而言，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興仍然面臨一系列困難和問題。要注意廓清統籌新型城鎮化和鄉村全面振興面臨的主要任務，推進農業轉移人口市民化提質擴面，推進城鄉產業梯度化、差異化、協同化發展，建設宜居宜業和美鄉村，以縣城為樞紐打造縣域城鄉融合發展的戰略支點，推進城鄉基礎設施互聯互通和城鄉基本公共服務均等化，健全城鄉低收入人口、欠發達地區和問題地區常態化幫扶機制。
2023年12月召開的中央經濟工作會議堅持穩中求進工作總基調，就做好2024年經濟工作進行了重大部署，明確提出了“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”的要求，并將“堅持不懈抓好‘三農’工作”和“推動城鄉融合、區域協調發展”各作為專門一項，列入2024年推動高質量發展九項重點工作中，強調“要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局”[1]。2023年12月召開的中央農村工作會議進一步強調，“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進縣域城鄉融合發展”[2]。這是以習近平同志為核心的黨中央統籌把握中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，聚焦經濟建設這一中心工作和高質量發展這一首要任務，立足當前、著眼長遠，面向“鞏固和增強經濟回升向好態勢”和“以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業”等需求，就新時代新征程構建新型工農城鄉關系作出的重大戰略決策和現實選擇。那么，如何認識統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的重要性與緊迫性，當前統籌新型城鎮化和鄉村全面振興面臨哪些嚴重困難和問題，推動新型城鎮化和鄉村全面振興應該將哪些方面作為中心任務，本文試就這些問題進行探討和分析。
一、高度重視統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的重要性與緊迫性
(一)工農關系、城鄉關系一直是我國經濟發展和現代化建設中的重大關系，新型城鎮化和鄉村全面振興都是推進中國式現代化必須高度重視的重大戰略
城鎮化是隨著經濟社會發展，特別是工業化的推進，非農產業向城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是經濟社會發展和推進現代化進程的必然趨勢。2014年，中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》強調，城鎮化是現代化的必由之路，是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是加快產業結構轉型升級的重要抓手，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求；“隨著內外部環境和條件的深刻變化，城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段”,要“緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化；以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平；以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，促進經濟轉型升級和社會和諧進步”[3]。《國務院關于“十四五”新型城鎮化實施方案的批復》(國函[2022]52號)強調：“以推動城鎮化高質量發展為主題，以轉變城市發展方式為主線，以體制機制改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統籌發展和安全，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，持續促進農業轉移人口市民化，完善以城市群為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局，推動城市健康宜居安全發展，推進城市治理體系和治理能力現代化，促進城鄉融合發展，為全面建設社會主義現代化國家提供強勁動力和堅實支撐?！盵4]黨的二十大報告進一步強調：“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設?！盵5]
習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出要實施鄉村振興戰略，明確指出“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”[6]此后，習近平總書記反復強調，“實施鄉村振興戰略是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務”[7]274,“鄉村振興是包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的全面振興”[7]293。在2020年12月召開的中央農村工作會議上，習近平總書記強調，“脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉村振興，這是‘三農’工作重心的歷史性轉移”,“逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡”[8]。2023年12月召開的中央農村工作會議和2024年中央“一號文件”進一步強調，“把推進鄉村全面振興作為新時代新征程‘三農’工作的總抓手”[9]。
我國幅員遼闊、人口眾多，長期以來我們黨高度重視工農關系、城鄉關系。以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，深化對新時代處理工農城鄉關系的規律性認識。2013年11月中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”,要“健全城鄉發展一體化體制機制”[10]?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確指出，“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”[11]。習近平總書記在黨的二十大報告中明確提出了“全面建成社會主義現代化強國”和“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的使命任務[5]。2023年12月召開的中央經濟工作會議強調，“必須把推進中國式現代化作為最大的政治”[12]。2024年4月30日，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，決定召開二十屆三中全會，重點研究進一步全面深化改革、推進中國式現代化問題[13]。實現新型城鎮化和鄉村全面振興的水平與質量，都是檢驗推進中國式現代化成色和質量的重要標尺。推進新型城鎮化和推進鄉村全面振興都是推進中國式現代化過程中必須長期堅持的重大戰略問題，關系強國建設、民族復興偉業，不可顧此失彼，有所偏廢。
(二)推進新型城鎮化和鄉村全面振興都與城鄉經濟社會結構轉型密切相關，是影響構建新發展格局、推進高質量發展和增進民生福祉的重大現實問題
在當前乃至今后相當長的時期內，我國都處于城鄉經濟社會結構快速轉型期。我國城鎮人口占總人口的比重1995年僅為29.0%,2023年已達66.2%,28年間年均遞增1.33個百分點。在鄉村人口占全國人口比重不斷降低的同時，鄉村人口總量自1996年開始呈現不斷減少的趨勢。2023年，全國鄉村人口47 700萬人，1996—2023年28年間年均減少1 365.96萬人(見圖1)。我國從2000年開始進入老齡化社會，65周歲及以上人口占總人口的比重達到7%。從2021年開始，進入中度老齡化社會，65周歲及以上人口占總人口的比重超過14%,2023年達到15.4%。與此同時，我國0～14周歲人口占總人口的比重，自2006年開始一直低于20%,雖然“十三五”期間有所回升，但自2006年以來在總體上呈現下降趨勢，2023年僅為16.4%①。與此同時，農村人口和勞動力的老齡化特別是高齡化發展更快。以2022年為例，65周歲及以上人口占總人口的比重，在全國城市人口、鎮人口和鄉村人口中分別是12.0%、13.3%和19.3%;鄉村人口中65周歲及以上人口占比高出城市人口7.3個百分點；80周歲及以上人口占比，在全國城市人口、鎮人口和鄉村人口中分別是2.3%、2.4%和3.6%,在鄉村人口中高出城市人口1.3個百分點②。
圖1 20世紀80年代以來我國城鄉人口和城鎮化率的變化
改革開放以來，特別是進入21世紀以來，農民工一直是影響我國城鄉經濟社會結構轉型的重要積極力量，也對暢通城鄉循環和推動高質量發展產生深刻影響。國家統計局從2008年底開始建立農民工統計監測調查制度。根據這套數據，2008年全國農民工總量為22 542萬人，其中外出農民工14 041萬人，本地農民工8 501萬人，分別占62.3%和37.7%;到2023年，全國農民工總量增加到29 753萬人，其中外出農民工、本地農民工分別為17 658萬人和12 095萬人，分別占59.3%和40.7%;從2008年到2023年15年間，全國農民工總量、外出農民工、本地農民工數量分別年均遞增1.9%、1.5%和2.4%,年均分別增加480.73萬人、241.13萬人和239.60萬人。近年來，在農民工總量增長放緩的同時，農民工結構也有較大變化。總體而言，在本地就業的農民工數量增長更快。當然，自2020年開始的連續3年新冠疫情及其防控，也導致農民工總量及其結構變化出現較大波動(見圖2)。到2023年末，在城鎮居住的農民工有12 816萬人，占農民工總數的43.1%③。
圖2 近年來農民工總量和外出農民工、本地農民工數量的變化
城鄉經濟社會結構轉型與城鄉居民的民生福祉息息相關，對許多農村居民、農業轉移人口就業增收乃至農村家庭教育、養老等民生福祉的影響更為深刻。構建新發展格局是新發展階段重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略選擇，也是基于當前復雜性、嚴峻性和不確定性明顯上升的外部環境，我國主動識變應變求變的現實需要。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，是把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的客觀要求。而構建新發展格局、推動高質量發展，也會影響到當前城鄉居民的民生福祉，推進新型城鎮化和鄉村全面振興與城鄉居民切身利益密切相關，甚至通過影響農村勞動力流動和“在干中學”的機會而影響其人力資本質量的提升。實現新型城鎮化和鄉村全面振興的水平與質量都影響著“不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”的成色和質量。堅持以人民為中心的發展思想，將人民群眾對美好生活的向往作為我們的奮斗目標，不斷提升城鄉居民的獲得感、幸福感、安全感，也要求我們高度重視統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的重大戰略意義。正如習近平總書記強調的，“現代化的最終目標是實現人自由而全面的發展?，F代化道路最終能否走得通、行得穩，關鍵要看是否堅持以人民為中心。現代化不僅要看紙面上的指標數據，更要看人民的幸福安康”[14]。
推進新型城鎮化和鄉村全面振興，立足城鄉經濟社會結構轉型的現實基礎，又會對城鄉經濟社會結構轉型的方向、重點和路徑選擇產生深刻影響，進而影響構建新發展格局、推進高質量發展和增進民生福祉的成色與質量，影響國民經濟循環特別是城鄉循環的暢通性。如推進新型城鎮化，強化城鎮化對經濟社會發展的“火車頭”作用，促進鄉村勞動力和資源、要素向城鎮自由流動，不僅有利于提升勞動力等生產要素素質，還會推動資源配置由邊際生產率較低的鄉村部門轉向邊際生產率較高的城鎮部門，促進整個社會生產率和產業體系質量、效益、競爭力的提升。推進鄉村全面振興，促進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興相互成就，不僅可以為推進新型城鎮化提供雄厚底蘊，夯實其可持續發展基礎，有利于提升新型城鎮化水平，提高經濟社會結構轉型的韌性和安全水平，還有利于守牢確保國家糧食安全、有效防范規模性返貧等底線，并通過推進鄉村經濟、社會、文化、生態等各領域高質量，促進鄉村生產能力、生活水平、生態環境治理能力、文化水平和安全水平的提高甚至鄉村美學價值的提升，有利于防范經濟社會結構轉型風險，化解農業和鄉村發展滯后給國民經濟和社會發展帶來的制約與挑戰。
(三)推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合不是可以自動實現的，二者很容易形成矛盾和制約關系并加劇經濟社會運行風險
2023年12月召開的中央經濟工作會議強調，“要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來”[12]。這說明，推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合本身存在較大難度。實際上，二者本是一個矛盾統一體，既有相依相促的一面，也有對立掣肘的一面。前者如隨著新型城鎮化的推進，農業勞動力向城鎮轉移，為發展農業規模經營創造了條件，有利于提高農業質量效益和競爭力，進而有利于推進鄉村全面振興。后者如隨著農村青壯年勞動力大量進城，農村勞動力老弱化問題凸顯，不利于提高農業質量效益和競爭力，導致農村自我發展自我保護能力下降，降低鄉村發展韌性，并削弱其抗風險能力。我們經常說的資源要素從農村向城市單向流動，就在很大程度上反映了推進新型城鎮化和推進鄉村全面振興的矛盾。
當前，城鄉發展不平衡、“三農”發展不充分仍是我國發展不平衡不充分問題的突出表現，由此，推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合的重要性和緊迫性更加凸顯。以2023年為例，城鎮居民人均可支配收入為51 821元，農村居民人均可支配收入為21 691元，城鎮居民人均可支配收入相當于農村居民人均可支配收入的2.39倍，二者絕對差距為30 130元。相比之下，2010年，城鎮居民人均可支配收入相當于農村居民人均可支配收入的2.99倍，前者高出后者12 506.7元。近年來， 我國城鄉收入相對差距雖然有所縮小，但絕對差距仍呈明顯的擴大態勢。根據前文數據，由于鄉村人口老齡化特別是高齡化程度明顯高于城鎮，加強農村養老等公共服務、促進城鄉養老服務均等化，是一項更為艱巨而復雜的任務?？紤]到鄉村在養老基礎設施、養老服務可得性和養老服務支付能力上與城鎮的巨大反差，情況更是如此。推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合的重要性緊迫性和實施難度可見一斑。
2012年12月召開的中央經濟工作會議就提出要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”[15],2013年12月召開的中央城鎮化工作會議提出要“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路”“把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”[16],但在2017年黨的十九大報告中，習近平總書記仍然提出要“實施鄉村振興戰略”[6],這在很大程度上正是為了從全局和整體上更好地矯正城鎮化過程中已經存在或可能出現的偏差。何況，隨著工農之間、城鄉之間相互聯系、相互影響、相互作用的增強，城鄉之間的人口、勞動力和資源、要素流動日益頻繁，城鄉之間日益呈現“你中有我，我中有你”的融合發展關系，越來越多的問題“表現在‘三農’,但根子在城市”,抑或“表現在城市，但根子在‘三農’”,需要跳出“三農”看“三農”、跳出城市看城市[17]。因此，城鄉融合發展的實踐也對“把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動”日益提出強烈需求，稍有大意，很容易導致城鄉之間不是相輔相成、相得益彰，而是相互制約、相互拖累。況且，當今世界，突發事件多發頻發重發，且往往具有緊急性、不確定性、公共威脅性、嚴重破壞性、廣擴散性和強疊加性等特點[18]。特別是世界百年變局加速演進，外部環境的復雜性、嚴峻性和不確定性明顯上升，加之國內發展的周期性、結構性、體制性矛盾交織，重點領域風險隱患增多，推動經濟回升向好仍面臨諸多挑戰。這些問題很容易導致對“三農”發展在政策和資源配置上的支持出現暫時性、階段性的虛化、弱化，使得“三農”領域的短板弱項和困難問題轉化為經濟社會發展和運行過程中的風險。在此背景下，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興更加重要和緊迫，必須久久為功、持續發力，力求善作善成!
二、當前統籌新型城鎮化和鄉村全面振興面臨的困難和主要問題
(一)區域中心城市能級和引領帶動作用亟待提升，城市群、都市圈內部城鎮間的分工協作、優勢互補和網絡發展格局亟待強化
近年來，我國完善城鎮化空間布局，發展壯大城市群、都市圈，優化提升區域中心城市功能等，在總體上取得較大進展。但就總體而言，仍有許多區域中心城市特別是其中的大城市、特大城市片面追求外延增長，對內涵提升和發展方式轉變重視不足，導致城市承載功能過多，產業發展過度集中集聚，甚至城市發展過度依靠政策優惠和公共資源傾斜配置，導致中心城市對周邊地區的資源、要素抽吸過度，自身人口膨脹、規劃滯后、交通擁堵、房價過高、環境污染、就業困難、公共服務布局不合理等“城市病”問題凸顯。加之，新型城市建設滯后，城市治理科學化精細化智能化水平有待提升，許多中心城市空間結構和品質與發揮中心城市作用的要求相比仍有很大差距，影響中心城市發展特色和能級的提升，導致其對周邊區域的創新引領和輻射帶動作用不強。特別是，許多地方宏觀政策導向和資源配置過度向大城市、特大城市或區域中心城市傾斜，容易導致大城市、特大城市對資源和要素的抽吸過度，極化效應顯著，但發揮輻射帶動效應面臨的約束加重，制約了區域中心城市對鄉村振興和“三農”發展引領帶動作用的提升。
當前，城市群、都市圈日益成為影響新型城鎮化和鄉村振興的重要平臺，受到各級政府的重視。但由于推進城市群、都市圈建設的時間短，在現有的許多城市群、都市圈內部，中心城市與不同類型、不同層次城鎮之間，特別是與不同層次的節點城市之間同質性強，產業和城鎮特色不鮮明，中心城市的引領輻射帶動功能難以通過梯級節點城市形成有效的中轉放大效應，更難以形成分工協作、優勢互補和網絡聯動關系。有些城市甚至過度追求產業發展和基礎設施、公共服務自成體系，走全面、綜合型城市發展道路，導致許多地方普遍存在“大城市是小城市的放大版，小城市是大城市的縮小版”的現象。在城市群、都市圈內部，不同類型、不同層次城鎮之間跨區域協調機制建設滯后，合作共贏、風險共擔意識培育不足，往往導致城市群、都市圈的內部治理難以有效加強，區域市場分割問題難以有效化解，規劃對接和空間管制、基礎設施聯通、公共服務甚至重大項目布局的統籌協調在總體上多屬初級階段。這在相當程度上制約了區域或城市協作，以及區域或城鄉融合、產業融合取得實質性進展，甚至容易導致在城市群、都市圈內部不同城市之間、城鄉之間的協作和融合出現“臺上手拉手，臺下腳踢腳”的現象。在此背景下，城市群、都市圈內部中心城市與不同層次的節點城市之間，不同類型、不同層次城市之間開放包容不足，容易出現競爭有余、合作滯后甚至內卷嚴重的現象，影響城市群、都市圈的高質量發展，更影響城鎮化對鄉村振興輻射帶動作用的發揮，不利于增強城市、城市群和都市圈對農業轉移人口市民化的承載能力。
(二)以縣城為重要載體的城鎮化建設滯后，影響推進新型城鎮化和鄉村全面振興的可持續發展
縣城作為我國城鎮體系的重要一環，是協調城鄉、銜接工農的重要節點，也是城鄉融合發展的底座和支撐。以縣城為重要載體的城鎮化建設，是統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的重要抓手，也是統籌新型城鎮化和鄉村全面振興落地見效的關鍵領域，對于促進農民就地就近轉移就業和城鎮化，對于擴大內需、促進農民農村共同富裕都具有重要的戰略意義。近年來，黨中央、國務院和有關部委對于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設高度重視，推進縣城補短板強弱項不斷走深走實。但就總體而言，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設仍然任重道遠、道阻且長。許多縣城產業發展和就業吸納能力不強，缺乏富有競爭力和輻射力的特色優勢產業作為支撐；產業配套設施、市政公用設施、公共服務設施、環境基礎設施等短板弱項顯著，城市發展的歷史傳承和地域文化彰顯不足，個性特色和魅力也不鮮明，影響其功能品質的提升。至于將城鎮化簡單等同于城市建設，片面追求城市外延擴張，導致產業發展、生態涵養、基礎設施、公共服務與城市建設脫節，功能品質短板弱項加劇，宜居宜業宜游宜創性不足，綠色、智慧、人文、韌性城市建設滯后，更是一個普遍問題。以縣城為代表的中小城市發展及其綜合承載能力不足，不僅導致新型城鎮化的推進容易面臨底蘊不足、支撐不力的困擾，妨礙大中城市資源、要素向農業農村的流動，影響農村居民到中小城市的就業質量和在縣城落戶的生活品質；還容易因縣城對鄉村輻射帶動力不強而影響縣域城鄉融合發展和鄉村振興的質量，最終會影響新型城鎮化和鄉村全面振興的可持續發展。
此外，對縣城發展的分類引導和特色培育不足，往往導致縣城功能定位不清、發展方向不明，也在相當程度上加劇了其短板弱項。中共中央辦公廳 國務院辦公廳2022年5月印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》要求加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理發展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展[19]。但就總體而言，由于文件落地見效在客觀上需要經歷一個漸進的過程，對這些縣城分類引導和特色培育不足仍是普遍問題。加之，隨著城市群、都市圈建設的推進和交通路網格局的變化，有些縣城或重點鎮處于城市群、都市圈重要節點位置，發展潛力較大，按照高質量發展要求可望作為新生型城市培育；而有些縣城由于諸多原因發展勢頭弱化甚至出現衰退現象，作為區域經濟中心的作用也容易被其他城鎮替代。還有部分縣城實際上處于二者之間，但發展難度和出現衰退的可能性在不斷增加，影響其發展質量的提升，也難以對統籌新型城鎮化和鄉村全面振興發揮重要的橋梁紐帶作用。
(三)鄉村人口老弱化和村莊分化問題凸顯，縣域城鎮體系和縣鄉村規劃體系調整滯后問題加重
前文數據已經顯示，近年來隨著城鄉經濟社會結構轉型的深入推進和農村青壯年勞動力大量進城，農村人口和勞動力總量減少、老齡化加重問題凸顯，村莊空心化日趨普遍化與少數村莊實心化并存現象不斷加重。到許多地方調研可見，從事農業生產的勞動力大多數年齡在60歲甚至70歲以上，存在“50后”“60后”勞動力種地“干不動”(體力、技術和經營管理能力都跟不上)、“70后”“80后”勞動力不愿種地(種地一年不如打工一月)、“90后”“00后”勞動力既不愿種地也不會種地的現象。許多鄉村地區，除逢年過節外，居民主要是老人、兒童和婦女，外加少數智力較差或因家有老弱病殘離不開者，有的地方婦女和兒童也隨父母大量進城了。在越來越多的鄉村地區，70歲以上的老人和正在讀書的少年兒童成為鄉村主流人群，年青人只是把鄉村作為老家的“過客”,甚至過年回鄉往往也是住在鎮上。在許多鄉村特別是自然村大量撤并的同時，越來越多的鄉村地區出現“人去村空”、常住人口遠遠少于戶籍人口的現象。根據張云華的資料，從2000年到2021年，我國村莊(自然村)數從353.6萬個減少到236.1萬個，減少了33.2%,平均每個自然村常住人口僅211人；我國行政村數從2004年的64.4萬個減少到2021年的49萬個，減少了23.9%,平均每個行政村常住人口僅1 018人[20]。與此同時，在少數城郊鄉村或產業強村強鎮，由外來人口形成的“新村民”迅速增加，甚至遠遠超出本村戶籍人口，導致鄉村生活空間面臨較大壓力，對鄉村基礎設施和公共服務需求迅速膨脹的趨勢日益顯著。
但就總體而言，縣域城鎮體系和縣鄉村規劃體系調整滯后，影響構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，也不利于提升縣域城鎮體系的綜合功能和網絡效應。這不僅導致縣城作為推進新型城鎮化與鄉村全面振興橋梁紐帶、作為推進鄉村振興龍頭等作用難以得到有效發揮，還導致區域中心城市、城市群、都市圈對推進鄉村振興的引領帶動作用難以通過縣域城鎮體系布局和縣鄉村空間布局的優化而得到有效傳遞和釋放，進而導致推進新型城鎮化與推進鄉村全面振興在資源、要素方面競爭有余，合作、協調不足，妨礙二者的統籌推進和協調發展。縣域城鎮體系和縣鄉村規劃體系調整滯后還給統籌城鄉國土空間開發格局、優化鄉村生產生活生態空間、分類推進鄉村振興增加了障礙，影響對鄉村土地的集約節約利用和鄉村振興的高質量發展，不利于鄉村在對城市的“借勢發展”中培育“造勢發展”能力。2009—2022年，全國鄉村人口總量從6.89億人減少到4.91億人，下降了28.7%;但村莊用地面積卻由1 847.28萬公頃增加到2 136.98萬公頃，增加了15.7%;人均村莊用地面積增加了62.4%[21]。此外，縣域城鎮體系和縣鄉村規劃體系調整滯后，往往還導致加強農村基礎設施和公共服務能力建設，容易因鄉村人口老齡化和村莊空心化造成長期戰略性浪費。對少數城郊鄉村和強村強鎮實心化重視不足，也導致此類鄉村更容易面臨基礎設施和公共服務能力建設嚴重滯后的困擾。
(四)城鄉、區域、人群之間的收入差距較大，城鄉基礎設施和公共服務能力的差距更大
當前，不僅城鄉之間收入差距較大，不同鄉村區域之間的收入差距更大。如2022年全國農村居民人均可支配收入為20 132.8元，仍有23個省份農村居民人均可支配收入低于全國平均水平，這些省份多屬于中西部地區和東北地區；全國13個糧食主產區中，僅江蘇、山東兩省農村居民人均可支配收入高于全國平均水平；在全國31個省、自治區、直轄市中，農村居民人均可支配收入最高者為上海市(39 729.4元),最低者為甘肅省(12 165.2元),前者相當于后者的3.27倍。同年，中西部22個省(區、直轄市)脫貧縣農村居民人均可支配收入為15 111.2元，僅及全國農村居民人均可支配收入的75.1%。按五等份分組，2022年在城鎮居民中，低收入戶居民人均可支配收入相當于高收入戶的15.8%;而在農村居民中，低收入戶居民人均可支配收入僅相當于高收入戶的10.9%;且2021、2022年連續兩年，在農村居民中，低收入戶人均可支配收入的增速均為各收入組中較低者。以2022年為例，在農村居民中，各占20%的低收入戶、中間偏下戶、中間收入戶、中間偏上戶、高收入戶人均可支配收入分別較上年增長3.5%、3.3%、5.5%、6.4%和7.0%。除收入差距外，當前城鄉差距大，最直觀、最現實并且農民反映最強烈的，是鄉村較城鎮在基礎設施和公共服務方面的落差。這是影響廣大農民獲得感、幸福感、安全感最突出的痛點，是農業農村發展最突出的短板，也是需要加強宜居宜業和美鄉村建設的重要原因所在。正如習近平總書記指出的，現階段“城鄉差距大最直觀的是基礎設施和公共服務差距大”[22]。
近年來，在鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止規模性返貧的同時，各級政府對農村基礎設施和公共服務能力建設的政策支持不斷加大。但是，在許多地方，農村基礎設施和公共服務能力建設還或多或少地存在著類似追求“村村通”的傾向，不注意分析鄉村人口、村莊形態和布局以及產業園區空間分布的分化演變趨勢，過度追求向行政村或農戶覆蓋，甚至搞行政區域全覆蓋，導致向常住人口服務覆蓋難以突出重點、聚焦發力，影響農村基礎設施和公共服務能力建設的質量及其可持續發展能力；甚至容易導致當前“加強”的基礎設施、公共服務能力建設看似有效實現了農村基礎設施和公共服務能力的“補短板”,卻容易在未來形成基礎設施和公共服務能力的大量閑置和浪費有些空心化嚴重或有農戶零星居住的村莊，片面追求基礎設施和公共服務到村到戶，還不如將其遷出更為劃算。至于許多地區，農村基礎設施和公共服務運營管護機制不健全，不僅拉大了城鄉基礎設施和公共服務的差距，還制約著農村基礎設施和公共服務補短板的成效及其可持續性。
(五)統籌城鄉、融合城鄉的改革和制度創新滯后，完善推進鄉村全面振興的體制機制和政策體系仍需不懈努力
近年來，統籌城鄉發展、推進城鄉融合發展日益受到各級政府的重視，相關改革和政策創新亮點頻現。但就總體而言，統籌城鄉、融合城鄉的制度創新滯后，仍是一個突出問題。如許多進入城市的農業轉移人口雖然成為城市常住人口，但在總體上仍然屬于半市民化人口，難以真正融入城市，難以像城市居民那樣享受全部城市基礎設施和公共服務。如根據國家統計局的監測數據，2023年進城農民工隨遷兒童入園率(含學前班)為90.9%,其中入園兒童在公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的分別占42.3%和30.6%;小學階段、初中階段的隨遷兒童分別有90.1%和91.0%在公辦學校就讀[23]。而且，這些數據還只是隨遷兒童情況，還有大量進城農民工子女沒有隨遷，成為生活在鄉村的留守兒童。至于農民工在城市就業競爭力弱，又難以獲得有效的就業支持和幫扶服務更是普遍問題。在城市高房價情況下，大多數農民工既無力購買商品房，又難以獲得旨在解決城市低收入家庭住房困難的廉租房制度等支持，嚴重影響了其居住生活的品質。許多城市進城農民工與城市居民在享受基本公共服務上的差距，在2020-2022年連續3年新冠疫情防控形勢較為嚴峻的時期表現得最為清晰。在義務教育發展上，城市擠、鄉村弱、以城帶鄉流于形式的問題在總體上仍然比較嚴重。至于農民工培訓不適應進城農民工就業需求，靶向性和動態適應性不足更是突出問題。有些地方鄉村小規模學校發展不足或教育質量跟不上，也在相當程度上影響農民的獲得感、幸福感和安全感。在農村老齡化程度明顯高于城鎮的背景下，面向高齡、失能老人的醫療和養老服務供給不足，城鄉養老服務共同體建設機制滯后，成為影響當前鄉村振興的重要難題，更是未來影響鄉村振興的突出隱憂。
近年來，我國推進鄉村全面振興蹄疾步穩，農業農村改革也在不斷深化，對于吸引城市資源、要素和人才下鄉發揮了重要作用。但就總體而言，由于發展環境和發展需求的變化，深化相關改革和政策、制度創新仍然迫在眉睫。如在構建鄉村振興多元化投入機制方面，2018年中央“一號文件”提出，“調整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高農業農村投入比例”[24]。2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》進一步強調提高土地出讓收入用于農業農村的比例，并明確了具體比例要求和支持重點。但是，全國國有土地使用權出讓收入在連續多年連年增長之后，從2022年開始已連續兩年出現下降局面，2022年和2023年分別較上年下降23.3%和13.2%。因此，依靠土地出讓收入支持鄉村振興的能力在總體上已呈減弱趨勢，在部分土地出讓收入減幅較大的地區問題更為突出。部分地區由于金融風險增加，吸引金融機構和民營企業支持鄉村振興仍需在創新體制機制和政策支持方面加大力度。農村宅基地等制度改革滯后，還在相當程度上加劇了吸引城市人才下鄉參與鄉村振興的難度。
三、統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的重點任務
前文分析了統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的重要性緊迫性，也揭示了當前統籌新型城鎮化和鄉村全面振興面臨的主要問題。新時代新征程，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興關鍵是要以中國式現代化為指導，加快構建有利于新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合的體制機制和政策體系，推動城鄉要素雙向流動、平等交換，引導公共資源優化配置，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，培育城鄉融合、互補協同發展新格局。為此，廓清統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的主要任務至關重要。
(一)推進農業轉移人口市民化提質擴面
推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，也是統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的重要著力點。要統籌加強農村勞動力培訓和農業轉移人口就業創業能力培訓，鼓勵通過政府采購公共服務或引導企業、市場化培訓機構增強培訓服務能力等方式，帶動農業轉移人口增強市民化能力和就業創業競爭力。要推動構建以城市群、都市圈為依托，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局，提升城鎮對農業轉移人口進入城鎮就業創業落戶的吸納承載能力。要結合實施城市更新行動，提升大中城市和區域中心城市精細化管理水平，建設宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性城市，嚴格新城新區設立條件并控制其建設規模，提升大城市和區域中心城市功能品質和發展能級，實現集聚產業和吸納人口就業并重，防止城市空心化對居民生活品質和承載農業轉移人口市民化的負面影響。要注意推動縣城、小城市強化特色，提升其綜合服務功能和基礎設施、公共服務軟實力，增強其對農業轉移人口的吸納承載能力，優先支持其吸納農業轉移人口就地就近就業創業和落戶。在具備條件的地區，要鼓勵部分縣城或重點鎮向小城市轉型，增強其對農業轉移人口承載能力和區域經濟、綜合服務中心功能。鼓勵發展一批特色鮮明、要素集聚、產城融合、綠色發展、宜居宜業的特色小鎮和小城鎮，夯實縣域城鄉融合發展的戰略支點，增強其對鄉村全面振興的帶動能力。要前瞻研判城市人口變化趨勢，結合深化戶籍制度改革，加快推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。要健全城市基本公共服務體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，暢通常住農業轉移人口普惠共享城市基本公共服務渠道，增強其對農業轉移人口的吸引力，提高城市居民的生活品質。推進包容性城市建設，促進農業轉移人口及其家庭更好地融入城市并在城市落戶定居。這也是增強城市韌性和可持續發展能力的需求。
(二)推進城鄉產業梯度化、差異化、協同化發展
要引導大城市、特大城市和城市群、都市圈中心城市在建設現代化產業體系中增強領航功能，在構建優質高效服務業新體系和推動現代服務業同先進制造業、現代農業深度融合中發揮引擎作用，成為推動產業鏈創新鏈資金鏈人才鏈深度融合的先鋒，增強其對區域現代產業體系建設和傳統產業轉型升級的引領帶動功能。要鼓勵城市群、都市圈節點城市或區域中心城市在推動產業提質增效升級中發揮骨干作用，促進產業集聚集群集約發展。要加強區域產業發展載體和服務平臺建設，健全城鄉區域產業梯度化、差異化、特色化發展引導機制，推動共建高端產業集聚、特色優勢互補、配套協作緊密、創新創業活躍的現代產業體系，培育城鄉產業融合帶動城鄉融合發展新格局。鼓勵打造城市群、都市圈產業協同創新共同體，帶動縣域鄉村產業體系發展壯大和提質增效升級。要注意培育縣城對縣域經濟發展的龍頭帶動功能，將縣城、中心鎮打造成縣域產業發展的綜合服務中心，引導中心鎮強化對縣域經濟提質增效升級的戰略節點功能。完善縣鄉村產業空間布局，鼓勵大中城市在周邊縣域布局關聯、配套或衍生產業，增強對農民就地就近就業創業的帶動功能。推進農業鄉村特色資源開發和可持續利用，發展“土特產”經濟和鄉村庭院經濟，培育特色鮮明、豐富多樣、競爭力強的現代富民鄉村產業體系，增強其本土根植性和抗風險能力。鼓勵城市農產品加工、流通業和服務業向農村延伸配套服務能力，鼓勵優勢特色農產品主產區推進農產品就地就近加工轉化，或通過農業與農村二、三產業融合，增強農業和鄉村產業集聚人才、凝聚人氣和提供本地化服務的功能，并將更多的就業增收機會留在縣域甚至鄉村，培育鄉村產業對城市“借勢發展”能力和在農村的“造勢發展”能力。
(三)建設宜居宜業和美鄉村
建設宜居宜業和美鄉村，是把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來的“定海神針”。促進各類要素在城鄉之間雙向流動、平等交換，吸引城市人口、人才和要素下鄉，如果沒有宜居宜業和美鄉村建設都是奢談。要學習運用“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制，推進宜居宜業和美鄉村建設落實落地，努力把鄉村建成廣大農民的美好幸福家園；也要通過激發鄉村多重功能價值，把鄉村建成城市居民感知鄉野生活、田園樂趣、民俗風情的魅力體驗樂園。這樣，城市居民和人才下鄉才有動力，才能激發在城市難以喚醒的潛能和創造力。人口和人才下鄉會帶動其消費需求和社會關系網絡下鄉，進而有利于暢通城鄉經濟社會循環，帶動城市要素下鄉，豐富農業農村發展內涵。要統籌推進鄉村產業發展、鄉村建設、鄉村治理，促進鄉村產業、生態、文化、組織、人才振興，帶動鄉村生產、生活、生態、科教、文化、休閑娛樂甚至美學等多重功能價值開發，增強本地農業鄉村難以替代的本地化服務功能[25]和“玩樂場景”營造功能，吸引城市居民更好地體驗鄉野之美和田園生活的詩畫樂趣[26]。有些地方利用柳編、草編、藤編等傳統技藝和鄉村特色文化資源賦能鄉村產業發展，讓非物質文化遺產激活鄉村產業發展的蓬勃生機和獨特魅力，將增強鄉村產業發展的本土根植性與提升其質量效益競爭力結合起來。要前瞻研判區域城鎮、交通體系演變的影響，順應鄉村人口、經濟和村莊布局的演變趨勢，努力增強基礎設施和公共服務的普惠性、可及性，優先加強普惠性、基礎性、兜底性公共基礎設施和公共服務能力建設，引導縣域基礎設施和公共服務能力建設的重點向縣城、中心鎮、中心村適度傾斜，并留足應對未來發展不確定性的選擇空間，避免過度沿襲“村村通”思路推進農村基礎設施和公共服務能力建設形成的戰略性浪費。要推動鄉村治理重心下沉，促進抓黨建促鄉村振興走深走實，支持形成充滿活力、和諧有序、開放包容的善治鄉村。在堅持農民主體地位前提下，鼓勵創新鄉村治理，推動形成有利于不同利益相關者共商共建共享的發展環境，增強鄉村治理凝聚力和對城市人口、人才下鄉吸引力。
(四)以縣城為樞紐打造縣域城鄉融合發展的戰略支點
推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合，促進城鄉要素雙向流動、平等交換，要把縣城、中心鎮、中心村(或重點鎮、重點村)作為戰略支點，推動形成以縣城為區域發展樞紐，中心鎮為引領，縣鄉村銜接有序的發展格局。強化縣域國土空間規劃對縣域城鎮、村莊、產業園區、重大公共服務等空間布局的統籌作用。增強縣城、中心鎮、特色小鎮、中心村對鄉村人口、產業的凝聚力及其對推進鄉村全面振興的輻射帶動力。要推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，強化縣城作為區域經濟中心或綜合服務中心功能，增強其綜合承載能力和治理能力，努力培育縣城在區域④城鄉融合發展中的樞紐或戰略節點功能，強化縣鄉村功能銜接互補能力。要結合推進縣城城鎮化補短板強弱項，鼓勵縣城在產業發展和基礎設施、公共服務等方面，增強對區域中心城市或城市群、都市圈城鎮網絡的對接能力以及對推進區域鄉村全面振興的引領功能。要支持有區域優勢和產業基礎好、資源環境承載力強、集聚人口和經濟條件好的縣城或中心鎮設市，配套創新相關體制機制和政策支持。要順應鄉村人口和經濟布局的演變趨勢，高度重視收縮型縣城或收縮型小城鎮的“瘦身強體”問題。對于收縮型縣城或小城鎮，要堅持精明收縮理念，摒棄傳統的增量規劃思維和粗放型土地利用方式，推進城市空間集約型、緊湊式利用和可持續利用，嚴控增量、挖掘存量，引導收縮型縣城的產業、人口和公共服務適當向縣城中心區集中，提升城市空間品質和居民生活質量。
(五)推進城鄉基礎設施互聯互通和城鄉基本公共服務均等化
要統籌城鄉國土空間開發格局，把城市群、都市圈作為統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的戰略平臺。注意規避區域城鎮體系單中心過度集中、片面追求外延擴張的傳統發展模式，推動鄉村發展布局有效融入城市群、都市圈區域城鎮網絡，形成城鎮與鄉村相融相長、縱橫交錯、網絡連接的發展格局，為發揮區域中心城市和梯級節點城市乃至縣城、中心鎮、特色小鎮對鄉村全面振興的輻射帶動作用創造條件。推動城鄉基礎設施優化布局、結構和功能，加強系統集成，推動城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，統籌提升城鄉交通、信息、能源基礎設施的聯通性，構建區域或城市群、都市圈一體化的現代化綜合交通網、智慧信息網、能源電力網，協同提升水利和防洪減災能力。推動市政公用設施向郊區和中心鎮、中心村延伸。要加快推進“平急兩用”公共基礎設施建設，增強應急保障能力，增強城市韌性。按照因地制宜原則，推進具備條件的地區實施城鄉供水一體化、集中供水規?；こ?，暫不具備條件的地區小型供水工程規范化改造提升行動。要堅持盡力而為、量力而行原則，以普惠性、基礎性、兜底性民生服務為重點，推進城鄉基本公共服務均等化，加快建設全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城市基本公共服務向農村延伸服務能力，推進教育、醫療、養老等公共服務資源向農村下沉。
(六)健全城鄉低收入人口、欠發達地區和問題地區常態化幫扶機制
共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征[27]。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，要把推動共同富裕作為重要導向，將健全城鄉低收入人口和欠發達地區動態幫扶機制作為重要任務，甚至底線要求。習近平總書記強調，“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”[27]。要繼續做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的大文章，確保不發生規模性返貧。為此，要注意落實防止返貧監測幫扶機制、持續加強產業和就業幫扶、加大對重點地區幫扶支持力度。隨著城鄉融合發展的深化，城鄉之間的人口和勞動力流動日趨頻繁。要完善低收入人口常態化幫扶機制，防止農村脫貧人口通過向城鎮流動轉化為城市低收入人口；防止進城農民工因就業空間收縮和有效工作時間縮短，影響就業質量和收入水平，甚至出現收入滑坡，成為低收入人口；更要防止大齡農民工因城鎮就業限制和就業競爭力減弱，而淪為城鄉低收入人口。完善城鄉低收入人口常態化幫扶機制，還要以城鄉低保對象、特殊困難人員、低收入家庭為重點，注意分層分類健全社會救助體系。確保不發生規模性返貧，是從防止絕對貧困角度考慮的。經過21世紀前20年的努力，我國已打贏脫貧攻堅戰、完成了消除絕對貧困的艱巨任務，今后，建立健全低收入人口常態化幫扶機制，還要注意同解決相對貧困問題逐步對接起來。相對貧困不僅體現在收入水平低于社會人均可支配收入平均數或中位數的一定比例，還表現在就業質量和精神生活、權利獲得、政策支持甚至生態環境維度遭遇相對困境。當前，脫貧過渡期⑤即將結束，推動脫貧地區幫扶政策向欠發達地區幫扶政策轉型，也是至關重要的。脫貧地區是農村典型的欠發達地區。還有一些城鄉地區之前經濟發展水平較高，但因發展環境變化或產業結構轉型困境導致區域主導產業發展面臨嚴重危機，甚至居民收入大幅滑坡，成為所謂的“問題”地區。建立欠發達地區常態化幫扶機制，也要注意引導這些地區增強內生發展動力，加快轉型并擺脫危機。
基金： 農業農村部政策與改革司委托課題“健全鄉村振興推進機制研究”(05210100)
作者系中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所二級研究員，博士，博士生導師。中國鄉村發現網轉自:《安徽農業大學學報(社會科學版) 》期刊
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