秸稈禁燒是當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)熱門話題，存在著諸多爭(zhēng)議。支持禁燒的大多數(shù)都是不種地的農(nóng)民，禁止農(nóng)民做什么或要求農(nóng)民做什么。而反對(duì)的大多是種地的農(nóng)民，因?yàn)榻麩黾恿松a(chǎn)成本和勞動(dòng)強(qiáng)度，使得原本效益就不高的農(nóng)業(yè)雪上加霜，農(nóng)民生活變得愈發(fā)艱難，進(jìn)而影響了種地的積極性。湖南省人大通過(guò)了秸稈焚燒“禁改限”的新政策，即《湖南省秸稈綜合利用若干規(guī)定》，突破“一刀切”禁燒的鐵律，以創(chuàng)新的管理思路和務(wù)實(shí)的舉措，在應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物處理難題時(shí)，探索出符合地方實(shí)際的管理路徑，在多個(gè)層面上為解決秸稈焚燒難題和農(nóng)業(yè)政策制定提供了新的思路。
一、農(nóng)村秸稈全域“一刀切”禁燒的困境
秸稈禁燒政策在實(shí)施過(guò)程中面臨兩難困境，基層干部在執(zhí)行政策時(shí)既要執(zhí)行上級(jí)的禁燒命令，又要考慮到村民的實(shí)際需求和情緒，嚴(yán)重消耗了基層政府的行政資源，加劇了農(nóng)村干群矛盾，執(zhí)行效果偏離了政策的預(yù)期，給農(nóng)村基層治理帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)，甚至危及國(guó)家糧食安全。
（一）“一刀切”禁燒模式引發(fā)農(nóng)民普遍不滿
作為中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)耕文明，焚燒秸稈深植于農(nóng)民代代傳承的生產(chǎn)方式中，被認(rèn)為不僅可以產(chǎn)生草木灰這種有機(jī)物質(zhì)，有助于減少病蟲(chóng)害，增加土壤肥力，還能夠省時(shí)省力省錢多打糧食。在世界上，焚燒秸稈為很多發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)所采用，如日本燒荒的傳統(tǒng)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中依然保持。
而國(guó)內(nèi)這么多年“一刀切”的全面禁燒，讓農(nóng)民叫苦不迭。因?yàn)槿娼麩斩挸嗽黾愚r(nóng)民種地成本讓農(nóng)民賠錢外，并沒(méi)有解決禁燒之后的秸稈如何處理問(wèn)題，這是農(nóng)民普遍不滿的根本原因。而中國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)的土壤和氣候、地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式等存在巨大差異性，不同地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著不同要求。?對(duì)秸稈焚燒采取“一刀切”的禁止措施，很難適應(yīng)如此復(fù)雜的國(guó)情現(xiàn)實(shí)。如北方平原的秸稈產(chǎn)量巨大，而南方水田較多，且大多是山區(qū)丘陵，秸稈處理方式就必然有所不同。
禁燒政策實(shí)施后，農(nóng)民需要額外的投入，包括時(shí)間、勞動(dòng)力和財(cái)力，還延誤下季種植。秸稈還田需要使用機(jī)械進(jìn)行操作，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；秸稈離田則需要收集、運(yùn)輸和再利用的整個(gè)過(guò)程，增加了資金和勞動(dòng)力的投入。在一些山區(qū)和丘陵地帶，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械難以進(jìn)入，秸稈收集和運(yùn)輸不便，農(nóng)民缺乏有效的秸稈處理手段，“一刀切”的禁燒政策讓農(nóng)民陷入兩難。特別是，還田的秸稈腐爛是需要時(shí)間的，一年只種一季農(nóng)作物的地區(qū)還好，在種植雙季乃至三季的南方地區(qū)則會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。因?yàn)楦癄€不完全導(dǎo)致土壤過(guò)于疏松，就會(huì)產(chǎn)生燒苗、死苗現(xiàn)象。南方的暖冬氣候會(huì)讓秸稈中的病蟲(chóng)害在土壤中越冬，到次年春季病蟲(chóng)害會(huì)大量繁殖，導(dǎo)致農(nóng)作物病蟲(chóng)害加重，農(nóng)民不得不增加農(nóng)藥的使用，這不僅增加了成本，還可能對(duì)環(huán)境造成二次污染，使土地質(zhì)量惡化，這對(duì)于種地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)是最大的危害。
（二）污染環(huán)境的理由過(guò)于片面
科學(xué)研究表明，秸稈焚燒會(huì)在短時(shí)間內(nèi)造成局部空氣質(zhì)量下降，產(chǎn)生煙霧和灰塵等污染物，但從對(duì)大氣環(huán)境的整體影響上看，相比于其他污染源，焚燒秸稈對(duì)空氣的污染遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于汽車尾氣、工業(yè)排放的污染。而且秸稈焚燒產(chǎn)生的煙霧和污染物在大氣中的停留時(shí)間相對(duì)較短，擴(kuò)散范圍有限。相比之下，汽車尾氣和工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中持續(xù)、大量排放的各類污染物，對(duì)環(huán)境的長(zhǎng)期影響更為嚴(yán)重。過(guò)度強(qiáng)調(diào)秸稈焚燒對(duì)環(huán)境的危害，忽視了其他更主要的污染源，將秸稈焚燒視為大氣污染的罪魁禍?zhǔn)走^(guò)于片面。
雖然禁燒秸稈可以減少污染，但產(chǎn)生大量有毒有害物質(zhì)的汽車尾氣、工業(yè)排放等污染源依舊存在，并不能從根本上改變空氣污染問(wèn)題。可以因?yàn)槠囄矚馕廴径蛊囆旭倖幔靠梢砸驗(yàn)楣I(yè)排放而禁止工廠生產(chǎn)嗎？汽車尾氣、工業(yè)排放可以容許存在是基于日常生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要，而農(nóng)業(yè)是社會(huì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是一切社會(huì)的基礎(chǔ)。如果影響到農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，危及大國(guó)糧食安全，那么就是一個(gè)事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的一個(gè)全局性的戰(zhàn)略問(wèn)題。
（三）秸稈禁燒政策陷入兩難境地
在秸稈禁燒過(guò)程中，政府主要是使用行政手段，忽視了愿望與現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝，農(nóng)民成為了利益受損的主體。一方面，由于秸稈體積龐大、重量輕，且熱值低、含雜質(zhì)等因素，一直沒(méi)有找到最優(yōu)的利用方式，沒(méi)有出現(xiàn)真正規(guī)模化、經(jīng)濟(jì)化的秸稈綜合利用技術(shù)。如鼓勵(lì)秸稈的綜合利用，包括制作生物質(zhì)能源、飼料等，往往因?yàn)榧夹g(shù)、市場(chǎng)、成本等問(wèn)題而難以實(shí)施。由于產(chǎn)業(yè)鏈條缺失，回收成本較高，農(nóng)民缺乏將秸稈轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的途徑。因此，禁燒很難得以落實(shí)到位。
另一方面，政府在禁燒政策實(shí)施過(guò)程中，中央強(qiáng)調(diào)要保護(hù)農(nóng)民利益，但在實(shí)際操作中往往難以對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)貼。因?yàn)檎峁┑难a(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)農(nóng)民因秸稈處理而增加的成本，禁燒秸稈產(chǎn)生的收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、利用等公共成本卻由農(nóng)民承擔(dān)，這使得農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的投入增加，收益減少，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的積極性。一些地方政府為了完成禁燒任務(wù)，就不得不采取高壓手段，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，這不僅未能解決根本問(wèn)題，反而激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾，加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定性。
二、湖南秸稈焚燒管理立法的創(chuàng)新舉措
為了應(yīng)對(duì)秸稈焚燒管理的多重困境，湖南省通過(guò)人大立法的方式，改變“堵”而不“疏”的做法，實(shí)現(xiàn)由“禁”到“限”的管理模式轉(zhuǎn)變，既體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，又兼顧了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，有效解決了秸稈禁燒政策存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
（一）從“禁”到“限”的管理模式轉(zhuǎn)變
湖南秸稈焚燒管理立法最顯著的創(chuàng)新在于，突破了秸稈“一刀切”禁燒的鐵律，將“禁止焚燒”簡(jiǎn)單地的“堵”轉(zhuǎn)變?yōu)閯澏ń麩齾^(qū)和限燒區(qū)進(jìn)行分類管理的“疏”。在人口密集區(qū)、機(jī)場(chǎng)周邊、交通干線附近等環(huán)境敏感區(qū)域劃定為禁燒區(qū)，嚴(yán)格禁止秸稈焚燒；而在其他適宜區(qū)域和禁燒區(qū)帶有經(jīng)檢疫確需焚燒的病蟲(chóng)害的秸稈，在符合規(guī)定的程序和條件下，允許有序焚燒秸稈。這種“疏堵結(jié)合”管理模式，既有效保護(hù)了重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，又充分考慮了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需求，為農(nóng)民提供了合理的秸稈處理途徑，充分體現(xiàn)了政策的靈活性和科學(xué)性。
（二）立法保障與政策支持
湖南秸稈焚燒管理以立法的形式為秸稈管理提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。通過(guò)立法明確了秸稈焚燒和綜合利用的相關(guān)規(guī)定，使秸稈管理工作有法可依，提高了政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時(shí)，還配套出臺(tái)了一系列政策支持措施，如在稅收、用電等方面給予從事秸稈綜合利用企業(yè)優(yōu)惠政策并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)給予信貸支持，設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與秸稈綜合利用。這些政策的出臺(tái)，為秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了有力的政策支持和資金保障。
（三）注重農(nóng)民利益與農(nóng)業(yè)成本控制
湖南秸稈焚燒管理立法堅(jiān)持以農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，在多個(gè)方面保障農(nóng)民權(quán)益，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。一方面，對(duì)于限燒區(qū)的秸稈焚燒，簡(jiǎn)化了審批程序，農(nóng)民只需向村委會(huì)報(bào)備，由上級(jí)統(tǒng)一安排焚燒時(shí)間和地點(diǎn)，減少了農(nóng)民的手續(xù)負(fù)擔(dān)。另一方面，通過(guò)加大對(duì)秸稈綜合利用的扶持力度，鼓勵(lì)發(fā)展秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化利用產(chǎn)業(yè)，使秸稈變廢為寶，提高秸稈的利用價(jià)值，為農(nóng)民開(kāi)辟了新的增收渠道，增加農(nóng)民的收入。同時(shí)，政府加強(qiáng)對(duì)秸稈處理的公共服務(wù)投入，支持開(kāi)展秸稈收儲(chǔ)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，推動(dòng)建設(shè)以企業(yè)為引領(lǐng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)戶參與、市場(chǎng)化推進(jìn)的秸稈處理體系，降低農(nóng)民在秸稈處理過(guò)程中的成本支出。
三、湖南秸稈焚燒管理新政的多維度啟示
湖南秸稈焚燒管理立法堅(jiān)持因地制宜、分類管理，堅(jiān)守農(nóng)民利益和降低農(nóng)業(yè)成本等方面的成功實(shí)踐，為農(nóng)業(yè)政策制定提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示。作為國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，在處理三農(nóng)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)遵循地域分異規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，以農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理、精準(zhǔn)有效的農(nóng)業(yè)政策體系，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)助力。
（一）堅(jiān)持因地制宜：政策制定契合地方實(shí)際
我國(guó)地形地貌復(fù)雜多樣，既有廣闊的平原，也有連綿的山區(qū)和丘陵。在平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較大，便于機(jī)械化作業(yè)；而山區(qū)和丘陵地帶，耕地分散，地塊狹小，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械難以施展。傳統(tǒng)的秸稈禁燒政策未充分考慮這種地域差異，統(tǒng)一的禁令在山區(qū)實(shí)施時(shí)，農(nóng)民面臨秸稈運(yùn)輸困難、處理成本高昂等問(wèn)題，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，農(nóng)民抵觸情緒較大。湖南秸稈焚燒管理立法根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)，制定差異化的秸稈處理策略。在平原地區(qū)，憑借良好的基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)模化生產(chǎn)條件，大力推廣秸稈機(jī)械化還田技術(shù)，提高土壤肥力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展；在山區(qū)和丘陵地區(qū)，考慮到實(shí)際操作的困難，在嚴(yán)格監(jiān)管下，允許在特定時(shí)段、特定區(qū)域進(jìn)行適量焚燒，同時(shí)探索適合小規(guī)模處理的秸稈利用方式，如發(fā)展小型的秸稈飼料化、基料化產(chǎn)業(yè)。既尊重地域差異，避免“一刀切”的政策制定方式，又滿足農(nóng)民的實(shí)際需求，制定具有針對(duì)性的政策措施，提高政策的可行性和有效性。
（二）堅(jiān)持分類管理：探索精細(xì)化治理模式
以往對(duì)秸稈焚燒的管理較為粗放，缺乏科學(xué)的分類和精細(xì)化的管控。這種管理模式無(wú)法有效平衡環(huán)境保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，既難以從根本上杜絕秸稈焚燒帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題，也未能充分挖掘秸稈的潛在價(jià)值。同時(shí)，單一的管理手段還增加了政府的監(jiān)管成本，降低了管理效率。湖南秸稈焚燒管理立法對(duì)秸稈焚燒區(qū)域進(jìn)行科學(xué)劃分，設(shè)立禁燒區(qū)和限燒區(qū)，并且對(duì)秸稈進(jìn)行分類，根據(jù)不同種類秸稈的特性，制定相應(yīng)的焚燒方案，實(shí)現(xiàn)了對(duì)秸稈焚燒的精準(zhǔn)管控和資源的高效利用。在農(nóng)業(yè)政策制定過(guò)程中，也應(yīng)引入分類管理的理念，根據(jù)不同的管理對(duì)象、管理目標(biāo)和管理場(chǎng)景，制定差異化的管理策略。通過(guò)分層分類的政策設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的精細(xì)化治理，提高政策的針對(duì)性和可操作性。
（三）堅(jiān)守農(nóng)民利益：以農(nóng)為本的政策導(dǎo)向
農(nóng)業(yè)政策的制定應(yīng)以農(nóng)民利益為核心，充分聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)和建議。當(dāng)前不少地方的秸稈禁燒政策在制定和實(shí)施過(guò)程中，較少考慮農(nóng)民的實(shí)際利益，忽視農(nóng)民在秸稈處理過(guò)程中面臨的如秸稈收集成本高、利用途徑有限，而政府又缺乏相應(yīng)的補(bǔ)貼和支持等諸多困難。同時(shí)，禁燒政策的執(zhí)行也會(huì)增加農(nóng)民的勞動(dòng)負(fù)擔(dān)和時(shí)間成本，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政策的滿意度較低，影響政策的實(shí)施效果。而湖南秸稈焚燒管理立法充分體現(xiàn)了保障農(nóng)民利益的出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)多種方式減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入。應(yīng)建立健全農(nóng)民利益反饋機(jī)制，及時(shí)調(diào)整和完善政策，確保政策真正惠及廣大農(nóng)民，堅(jiān)決防止農(nóng)民利益受損。
（四）降低農(nóng)業(yè)成本：提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵
隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，尤其是在土地資源稀缺和勞動(dòng)力成本增加。在農(nóng)業(yè)效益不斷遞減的現(xiàn)代化背景下，傳統(tǒng)的“一刀切”秸稈回收的要求大大增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的隱性成本，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一方面，需要不斷降低農(nóng)業(yè)成本以不斷減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民的收入水平，增強(qiáng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，減少“拋荒”現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一方面，需要不斷降低農(nóng)業(yè)成本以不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。
（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生）
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