【摘要】針對(duì)當(dāng)前村民自治困境，多個(gè)地方政府探索通過(guò)重構(gòu)“村民自治單元”推進(jìn)自治有效運(yùn)轉(zhuǎn)。本文從國(guó)家權(quán)力（他治）和社會(huì)自治權(quán)（自治）關(guān)系出發(fā)，考察我國(guó)不同歷史時(shí)期自治單元變化及其與國(guó)家權(quán)力介入的關(guān)系。國(guó)家官僚體系管理能力和國(guó)家治理的目標(biāo)取向共同決定了基層自治空間和自治單元的形成。取消農(nóng)業(yè)稅后，基層治理出現(xiàn)國(guó)家官僚體系管理能力充分發(fā)展、國(guó)家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)為內(nèi)向型的新條件，村民自治單元的新探索是他治與自治有效互動(dòng)的良好開(kāi)端。
【關(guān)鍵詞】村民自治；他治；國(guó)家權(quán)力；治理目標(biāo)取向；官僚體系管理能力
20世紀(jì)80年代，我國(guó)拉開(kāi)了農(nóng)村改革的序幕。緊隨以聯(lián)產(chǎn)承包為先導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革，以村民自治為標(biāo)志的農(nóng)村政治改革逐步展開(kāi)，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共生活領(lǐng)域的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治實(shí)施三十多年來(lái)，其價(jià)值和成效得到了廣泛認(rèn)可。在80年代初，為了應(yīng)對(duì)人民公社退場(chǎng)造成的鄉(xiāng)村社會(huì)失序，部分地區(qū)農(nóng)民自發(fā)建立了村民委員會(huì)。這些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)迅速得到國(guó)家的認(rèn)可和支持，1982年憲法確立了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1985年全國(guó)共設(shè)立940617個(gè)村委會(huì)，以村民委員會(huì)為載體的村民自治制度初步形成。1998年《村委會(huì)組織法》正式頒布和實(shí)施標(biāo)志著村民自治進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。由此可見(jiàn)，國(guó)家介入是村民自治得以迅速全面實(shí)施的重要?jiǎng)恿Α５钦诖迕褡灾沃械闹鲗?dǎo)地位也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，其中一個(gè)重要問(wèn)題是村民委員會(huì)承擔(dān)的國(guó)家行政功能和村民自治功能相沖突，基層政府在實(shí)質(zhì)上參與鄉(xiāng)村公共生活，村民委員會(huì)承擔(dān)了大量的政府行政工作，擠壓了村委會(huì)作為自治組織的功能空間，影響了村民參與鄉(xiāng)村公共生活的積極性。
面對(duì)村民自治的實(shí)踐困境，多個(gè)地方政府都將尋找適當(dāng)?shù)摹按迕褡灾螁卧弊鳛閱?wèn)題的突破口。河南、山東、湖北、廣東等地都開(kāi)展了村民自治改革的試點(diǎn)工作，將農(nóng)村社區(qū)或村民小組（自然村）作為村民自治的實(shí)施單元，將村民委員會(huì)的行政職能剝離開(kāi)來(lái)，強(qiáng)化自治單元的自治功能。在地方改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2014年中央1號(hào)文件正式提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。為了更好地從理論上解讀村民自治實(shí)踐困境和改革創(chuàng)新舉措的有效性，本文將從國(guó)家權(quán)力和社會(huì)自治權(quán)的關(guān)系出發(fā)，考察我國(guó)不同歷史時(shí)期自治單元變化及其與國(guó)家權(quán)力介入的關(guān)系，進(jìn)而分析當(dāng)前探索適當(dāng)“村民自治單元”的意義和價(jià)值。
一、自治單元與自治/他治
（一）自治與自治單元
自治是指某一共同體的公共事務(wù)由共同體內(nèi)成員進(jìn)行自主管理，根據(jù)本地的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、生態(tài)等條件決定公共事務(wù)的治理之道。科恩認(rèn)為在特定社會(huì)內(nèi)，自治參與的廣泛度、深度和有效性是有差別的，當(dāng)在一定地域范圍內(nèi)在以上三個(gè)方面都得到實(shí)現(xiàn)就是自治的有效范圍。托克維爾指出治理的有效范圍是與具體的治理事物相關(guān)聯(lián)的，“某地區(qū)特有的地方建設(shè)事業(yè)”交由地方自治是政治體系活力的重要體現(xiàn)。
根據(jù)對(duì)自治定義和特點(diǎn)的討論，自治單元應(yīng)具有以下特征：一是自治單元內(nèi)共同體成員公共需求重疊性較高。這一重疊性一方面體現(xiàn)為共同體內(nèi)部的同質(zhì)性，成員由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等維度上的共同需求而產(chǎn)生合作動(dòng)力；另一方面體現(xiàn)為共同體之間的異質(zhì)性，共同體在自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等維度的公共事務(wù)上能夠形成較為清晰的邊界，有利于形成穩(wěn)定的內(nèi)部秩序。在內(nèi)部同質(zhì)性、外部異質(zhì)性基礎(chǔ)上才能形成“地方特有的地方建設(shè)事業(yè)”。二是自治單元內(nèi)治理參與的直接性與廣泛性。民主治理的實(shí)現(xiàn)形式是多樣的，地方自治中成員參與形式的多樣化、參與的廣泛性、參與程度高是提高公民政治參與效能的重要因素，也是培養(yǎng)公民民主素養(yǎng)的重要途徑。
（二）他治與自治單元
他治概念的建立是基于治理主體視角，相對(duì)于自治概念而存在，它體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力在社會(huì)公共生活中的在場(chǎng)。國(guó)家權(quán)力進(jìn)入社會(huì)公共生活需要通過(guò)具體的組織形式和工具——國(guó)家權(quán)力建立和維持的“官僚體系”。從“官僚制”的實(shí)踐看，它是“一個(gè)國(guó)家中的官僚組織和行為體系，是國(guó)家政治體系中的一個(gè)組成部分，是國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)行統(tǒng)治和管理的工具，是在社會(huì)統(tǒng)治和支配行為發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的制度化的社會(huì)組織現(xiàn)象”。在馬克斯·韋伯提出官僚制這一概念時(shí)，它包括傳統(tǒng)國(guó)家的官僚體系和經(jīng)過(guò)“合理化”發(fā)展的“理性官僚制度”。因此從歷史和現(xiàn)實(shí)貫通的視角，他治實(shí)踐可理解為國(guó)家官僚體制的運(yùn)作。他治的治理范圍就是國(guó)家官僚體制在實(shí)踐運(yùn)作中地域覆蓋的廣度、接近基層社會(huì)的距離。官僚體系覆蓋地域越廣、與基層社會(huì)的距離越近，我們認(rèn)為他治的治理范圍越大；反之我們認(rèn)為他治的治理范圍越小。本文討論的他治范圍主要是官僚體系與基層社會(huì)的距離。
在中央集權(quán)體制下，中央政府力量是強(qiáng)大的，對(duì)地方自治的實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的影響力和決定性作用。在中央權(quán)力主導(dǎo)下建立的全國(guó)性官僚體制是中央對(duì)地方實(shí)施統(tǒng)治和管理的主要工具，官僚體系的產(chǎn)生和管理能力取決于以下因素：（1）貨幣化經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。穩(wěn)定的稅收體系是官僚行政體系長(zhǎng)期存在的先決條件，只有充分發(fā)展的貨幣經(jīng)濟(jì)，才能為稅收體系提供可靠的基礎(chǔ)；（2）現(xiàn)代交通和技術(shù)手段，其發(fā)展為官僚制行政提供了技術(shù)上的便利；（3）資源集中程度，資源集中把物質(zhì)運(yùn)作手段集中到主宰者手中；（4）官僚體制的權(quán)力技術(shù)的運(yùn)用與發(fā)展。隨著國(guó)家貨幣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、現(xiàn)代技術(shù)增強(qiáng)、資源不斷集中、權(quán)力技術(shù)發(fā)展，他治官僚體系越成熟、完備，對(duì)基層的控制能力相應(yīng)越強(qiáng)，其能力可及的范圍也越大。
另一個(gè)影響基層自治空間和自治單元的因素是國(guó)家官僚體系的目標(biāo)取向。從農(nóng)村基層治理的視角看，治理的目標(biāo)取向可以分為外向型的治理目標(biāo)和內(nèi)向型的治理目標(biāo)。外向型他治是指官僚體系對(duì)基層共同體進(jìn)行統(tǒng)治和管理的主要目的是汲取基層共同體資源，用于實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)國(guó)家統(tǒng)治者階層需求，或用于實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體目標(biāo)而忽視基層共同體的現(xiàn)實(shí)需求。在外向型他治目標(biāo)下，官僚體系會(huì)盡力深入基層社會(huì)，將治理范圍擴(kuò)展到其能力所及的范圍，實(shí)現(xiàn)其對(duì)基層社會(huì)的資源控制與汲取。在這一情況下基層自治空間是由官僚體系被動(dòng)讓渡的，官僚體系由于管理能力所限難以深入和擴(kuò)展到的領(lǐng)域成為基層自治可活動(dòng)的范圍。內(nèi)向型他治是指官僚體系對(duì)基層共同體進(jìn)行管理的目的是制定政策、目標(biāo)，指導(dǎo)基層社會(huì)采取共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)滿足共同需求的目標(biāo)。在內(nèi)向型他治目標(biāo)下，體現(xiàn)國(guó)家意志的官僚體系治理范圍是平衡地方需求和國(guó)家總體需求的結(jié)果。在官僚體系內(nèi)向型目標(biāo)取向下，基層自治空間是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)基層人民特有的公共需求而給予基層自我治理的空間，是官僚體系主動(dòng)讓渡的自治空間。
在具體實(shí)踐中，自治空間大小和自治單元的確立是國(guó)家官僚體系管理能力和治理目標(biāo)取向共同作用的結(jié)果（圖1）。在國(guó)家官僚體系管理能力較弱的時(shí)候，不論其治理目標(biāo)取向，基層獲得的自治空間都較大（C1、C2）。在國(guó)家官僚體系管理能力較強(qiáng)的時(shí)候，基層自治空間大小與自治單元確立與官僚體系治理目標(biāo)取向密切相關(guān)。當(dāng)國(guó)家官僚體系的治理目標(biāo)取向是外向的時(shí)候，基層自治空間會(huì)被官僚體系極度壓縮，其生存或互動(dòng)空間很小，難以建立有效自治（A）；當(dāng)國(guó)家官僚體系的治理目標(biāo)取向是內(nèi)向的時(shí)候，基層自治得到官僚體系的認(rèn)可，并在地方與國(guó)家互動(dòng)中生成，自治單元的建立與互動(dòng)關(guān)系密切相關(guān)（B）。
二、傳統(tǒng)國(guó)家：宗族為單元的鄉(xiāng)土自治
在鄉(xiāng)村治理研究中，國(guó)家權(quán)力和社會(huì)自治權(quán)的相互關(guān)系是考察治理方式和治理結(jié)構(gòu)的基本要素。國(guó)家權(quán)力代表了鄉(xiāng)村治理中的他治因素，社會(huì)自治權(quán)代表了鄉(xiāng)村治理的自治因素。一般認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)的中央集權(quán)國(guó)家實(shí)行的是他治與自治二元平行的鄉(xiāng)村治理模式，代表國(guó)家權(quán)力的最基層行政區(qū)劃為縣，縣以下的鄉(xiāng)村治理由地方各類社會(huì)自治組織承擔(dān)，具有社會(huì)威望、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)紳階層扮演了鄉(xiāng)村自治組織的核心角色，從而形成了“國(guó)權(quán)不下縣”和“鄉(xiāng)紳自治”的治理結(jié)構(gòu)。這種傳統(tǒng)的地方自治組織主要是依靠血緣和地緣結(jié)合，形成聚族而居的宗族社會(huì)。其自治功能體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活的方方面面，包括族田支持下的濟(jì)貧恤老、農(nóng)忙時(shí)的換工互助、共同抵御外族侵害、通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)家訓(xùn)規(guī)范社會(huì)秩序等。
秦暉反駁了“溫情脈脈的自然村落”的小共同體本位的觀點(diǎn)，認(rèn)為強(qiáng)調(diào)村落、家族、宗族等小共同體的自治是以晚清、民國(guó)這一特殊歷史時(shí)期的考察為基礎(chǔ)，不足為據(jù)。他認(rèn)為中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是大共同體制，在漫長(zhǎng)的中央集權(quán)制度歷史中，編戶齊民的基層制度構(gòu)建了以地緣為基礎(chǔ)的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)，包括秦漢的鄉(xiāng)亭里制、北朝的鄰里黨制和民國(guó)的保甲制，有利于傳統(tǒng)帝國(guó)對(duì)基層實(shí)施嚴(yán)密的控制。
他提出的這一爭(zhēng)論為我們的分析提供了切入點(diǎn)。首先，傳統(tǒng)國(guó)家是以王朝統(tǒng)治者的需求為出發(fā)點(diǎn)，國(guó)家官僚體制的治理目標(biāo)是外向型的。所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，國(guó)家官僚體制存在的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方資源的不斷汲取。因此秦朝作為第一個(gè)中央集權(quán)傳統(tǒng)國(guó)家，建立了鄉(xiāng)亭里制，鄉(xiāng)官由郡縣鄉(xiāng)任命，并以財(cái)政供養(yǎng)，建立了嚴(yán)格的編戶齊民制度，賦稅徭役由鄉(xiāng)官直接負(fù)責(zé)，將國(guó)家管理的觸角延伸到社會(huì)的最基本單位——家庭。
其次，我們不能否認(rèn)明清以降農(nóng)村基層以宗族為代表的鄉(xiāng)土自治組織的發(fā)育和壯大，這需要引入國(guó)家官僚體制管理能力的維度進(jìn)行考察。從時(shí)間上看，秦暉提出宗族組織的興盛是“清盛于明、明又盛于宋元”，這與王朝中央對(duì)地方的控制力度是有密切聯(lián)系的。在以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)業(yè)是國(guó)家稅收的重要來(lái)源，能夠提供的稅收額度有限。在國(guó)家人口不斷增長(zhǎng)的歷史背景下，為了將國(guó)家官僚系統(tǒng)的規(guī)?？刂圃趪?guó)家稅收可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)設(shè)定為以“最小成本來(lái)控制基層、獲取賦稅”。宋朝經(jīng)歷了人口增長(zhǎng)、中央對(duì)地方控制力減弱的過(guò)程，加上科舉制度變革造就了大量社會(huì)基層士紳，中央越來(lái)越依靠和借助地方士紳來(lái)維護(hù)地方穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)其對(duì)地方資源汲取的目標(biāo)。隨著中央權(quán)力直接干預(yù)鄉(xiāng)村社會(huì)能力不斷弱化，自治組織逐步成為中央控制鄉(xiāng)村、穩(wěn)固統(tǒng)治的中介。
從地域上看，到明清及民國(guó)時(shí)期，宗族組織在“東南沿海勝于江南，江南勝于華北、內(nèi)地”，離王朝中央政府距離越遠(yuǎn)的地區(qū)宗族組織越發(fā)達(dá)。弗里德曼就提出地處邊陲是宗族組織存在和發(fā)展的重要因素。綜合國(guó)家官僚體系的治理目標(biāo)取向和管理能力兩個(gè)維度，我們可以看到傳統(tǒng)國(guó)家中基層自治空間是國(guó)家管理能力不足的產(chǎn)物，治理單元具有極強(qiáng)的內(nèi)生性，自然屬性極強(qiáng)的血緣和地緣因素疊加，催生出傳統(tǒng)色彩濃厚的宗族組織為代表的基層自治結(jié)構(gòu)（參見(jiàn)圖1，C1）。這一時(shí)期，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村生活具有高度的同質(zhì)性，形成了治理單元內(nèi)人們共同的生活需求；而具有排他性的血緣關(guān)系又為治理單元間的異質(zhì)性提供了基礎(chǔ)，因而形成了具有一定明確邊界的治理單元。
三、人民公社時(shí)期：政社一體弱自治
新中國(guó)建立后，共產(chǎn)黨通過(guò)“政黨下鄉(xiāng)”和自下而上的底層革命獲得政權(quán)，將傳統(tǒng)社會(huì)中封閉的農(nóng)村社會(huì)和獨(dú)立的農(nóng)民個(gè)體納入了國(guó)家的政權(quán)體系。經(jīng)過(guò)以集體化為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，農(nóng)村基層形成了政社合一的人民公社體制。人民公社通過(guò)集體所有制度將分散的生產(chǎn)資料集中在政權(quán)組織中，農(nóng)民們成為公社的社員，公社實(shí)行統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理，將農(nóng)村的生產(chǎn)功能、社會(huì)服務(wù)功能、宣傳教育功能都納入到其組織體系中，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力在管理領(lǐng)域的無(wú)所不包、管理地域的無(wú)所不在。這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理的基本單元是通過(guò)國(guó)家政權(quán)構(gòu)建的公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)的組織體系，國(guó)家通過(guò)層層官僚組織將每個(gè)農(nóng)民直接納入到國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行體系中。
人民公社制度以國(guó)家整體利益為導(dǎo)向，缺少對(duì)農(nóng)村內(nèi)生需求的關(guān)注，因而在治理目標(biāo)上是外向型的。當(dāng)前對(duì)于人民公社制度的價(jià)值評(píng)價(jià)形成了較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)：人民公社下的集體主義制度是中國(guó)在建國(guó)初期完成工業(yè)化建設(shè)的根本支撐，正是工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)、城市對(duì)農(nóng)村的資源汲取完成了工業(yè)發(fā)展的原始資本積累。作為經(jīng)濟(jì)政治一體化的制度設(shè)置，人民公社制度在經(jīng)濟(jì)上以土地集體所有、統(tǒng)一勞動(dòng)、統(tǒng)一分配為特征，其建立是基于農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，以通過(guò)合作化道路把農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主體的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造成為社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)，建立為工業(yè)化發(fā)展生產(chǎn)和輸送積累的源頭和渠道。政治上，人民公社標(biāo)準(zhǔn)化、科層化的組織體系打破了延續(xù)千年的農(nóng)村基層組織形態(tài)，將分散在小農(nóng)手中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中起來(lái)，是集體經(jīng)濟(jì)制度得以實(shí)施的制度支撐。
新中國(guó)的建立打破了長(zhǎng)久以來(lái)“皇權(quán)不到邊、皇權(quán)不下縣”的局面，將國(guó)家權(quán)力擴(kuò)展到疆域的每一個(gè)角落。人民公社制度進(jìn)一步強(qiáng)化和鞏固了國(guó)家官僚體系的治理范圍，將農(nóng)村社會(huì)的每一個(gè)體直接納入國(guó)家權(quán)力體系中。國(guó)家治理范圍的擴(kuò)張與國(guó)家官僚系統(tǒng)管理能力的提升密不可分。首先，新中國(guó)所擁有的交通條件和技術(shù)手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于傳統(tǒng)國(guó)家，為政令的上下傳達(dá)溝通、物資運(yùn)輸提供了基本的物質(zhì)保障。其次是在新的政治制度下，資源實(shí)現(xiàn)了高度集中，國(guó)家擁有了強(qiáng)大的物質(zhì)運(yùn)作手段來(lái)實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的管理和控制。更為重要的是，國(guó)家掌握了新的權(quán)力技術(shù)，通過(guò)土改、合作化、“四清”等一系列群眾性的政治運(yùn)動(dòng)，改變了農(nóng)民政治冷漠者的慣常形象，讓基層農(nóng)民直接參與到社會(huì)制度的深刻變革之中，真正實(shí)現(xiàn)了政黨下鄉(xiāng)、國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)。雖然農(nóng)民與政治活動(dòng)間的緊密聯(lián)系并非僅僅出于政治參與的熱情，而是建立在群體差異上的多元聯(lián)系機(jī)制，但是讓國(guó)家有效地將單個(gè)農(nóng)戶納入到國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中。在這一制度安排下，國(guó)家官僚體系的管理能力與國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了高度一致，其運(yùn)行主要是依據(jù)國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村基層的完全控制，鄉(xiāng)村自治的成分很少，也沒(méi)有真正的農(nóng)村基層的自治單元（參見(jiàn)圖1，A）。
四、農(nóng)村改革后：行政村為單元的村民自治
1978年十一屆三中全會(huì)以后，“分田到戶”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式迅速在全國(guó)各地農(nóng)村自發(fā)地推廣開(kāi)來(lái)，并在1982年得到了中央一號(hào)文件的確認(rèn)?！胺痔锏綉簟睒O大弱化了國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù)，同時(shí)也動(dòng)搖了國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共生活領(lǐng)域直接控制的制度基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社會(huì)公共生活陷入無(wú)序狀態(tài)。在此背景下，以村民委員會(huì)為組織載體的村民自治制度由農(nóng)民自發(fā)建立，并得到國(guó)家認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了制度化推廣。到1985年，全國(guó)初步完成了村委會(huì)建設(shè)，建立了村民自治制度。1987年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，明確規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”。人民公社時(shí)期“政社合一”的政治體制轉(zhuǎn)變?yōu)檎?jīng)分開(kāi)的“鄉(xiāng)政村治”格局。
這一時(shí)期建立的村民自治制度并沒(méi)有改變外向型的治理目標(biāo)，鄉(xiāng)村整合和資源汲取仍然是國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層進(jìn)行管理的基本目標(biāo)。在村民自治實(shí)施的過(guò)程中，國(guó)家政策傾向于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層的控制，通過(guò)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)等措施強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的管理。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)之間的支持與協(xié)助關(guān)系也難以得到落實(shí)。村委會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)了大量的政府行政工作，忙于“收糧、催款、刮宮、引產(chǎn)”等各項(xiàng)上級(jí)任務(wù)，實(shí)際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，成為了完成國(guó)家總體目標(biāo)的神經(jīng)末梢，極大地弱化了其自治功能。研究表明1980年代農(nóng)村改革到2000年，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不斷加重；特別是1994年實(shí)施分稅制之后，縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力通過(guò)“三提五統(tǒng)”等各種稅費(fèi)名目轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上。2001年農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)達(dá)到671元。
根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，“村”是村民委員會(huì)的管理范圍，也就是村民自治的自治單元。在村民自治的實(shí)踐中，這一單元又通常被稱為“行政村”，“行政”二字或多或少體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村自治單元構(gòu)建中的作用。首先，在村民自治制度建立初期，全國(guó)的行政村基本上都是由人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)化而來(lái)而生產(chǎn)大隊(duì)則是在經(jīng)過(guò)合作化運(yùn)動(dòng)逐步由國(guó)家權(quán)力推動(dòng)形成，通常包含多個(gè)以自然聚落為基礎(chǔ)形成的自然村。其次，村民自治制度建立后，村委會(huì)經(jīng)歷了多次合并，數(shù)量從1985年的94.9萬(wàn)個(gè)減少為2013年的58.9萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)所轄行政村的地域發(fā)展不斷擴(kuò)大、組成行政村的自然村個(gè)數(shù)不斷增多。村委會(huì)合并是在各級(jí)政府撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的行政改革總體安排下進(jìn)行，其中一個(gè)重要原因是村委會(huì)干部工資和村委會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)資金都是由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，合并村委會(huì)能夠減少村委會(huì)和村委會(huì)干部數(shù)量，有助于減輕地方財(cái)政壓力。
村委會(huì)建制的行政規(guī)定性為村委會(huì)執(zhí)行政府的行政職能提供了組織性支持。通過(guò)統(tǒng)一的行政村建制，所有的農(nóng)村區(qū)域都納入到村委會(huì)管理覆蓋范圍之內(nèi)，村委會(huì)成為農(nóng)民與國(guó)家之間最全面的連接紐帶。這一連接機(jī)制本身是雙向的，但是在國(guó)家外向型治理目標(biāo)下，村委會(huì)實(shí)際職能的行政化與行政村建制的國(guó)家規(guī)定性都體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)基層的有力控制。
在農(nóng)村改革啟動(dòng)初期，國(guó)家權(quán)力直接干預(yù)的撤出造成了農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部失序，但是并沒(méi)有削弱國(guó)家從鄉(xiāng)村汲取資源的能力。在農(nóng)村自治制度建立以后，村委會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用與村莊公共支出的來(lái)源仍然與政府稅費(fèi)捆綁在一起。村莊用于村級(jí)教育、計(jì)劃生育、道路修建、五保戶的公共和公益事業(yè)的費(fèi)用與鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌收費(fèi)一起簡(jiǎn)稱為“三提五統(tǒng)”，村委會(huì)有較強(qiáng)的動(dòng)力參與和完成國(guó)家要求的交糧納稅等行政任務(wù)。因此與人民公社時(shí)期相比，國(guó)家治理的目標(biāo)取向和國(guó)家官僚體制的管理能力并沒(méi)有發(fā)生根本性變化。鄉(xiāng)村基層自治空間的產(chǎn)生在于國(guó)家意識(shí)到政經(jīng)一體、一插到底的治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重束縛了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，不利于國(guó)家的整體發(fā)展。這一時(shí)期的自治空間來(lái)自于國(guó)家的主動(dòng)讓渡，在圖1所示，我們可以認(rèn)為這一階段的村民自治處在從A類型向B類型過(guò)渡的D點(diǎn)，但是由于國(guó)家對(duì)于自治單元的規(guī)定性設(shè)置極大地束縛了自治本身的靈活性和內(nèi)生性，讓部分學(xué)者發(fā)出“自治已死”的感慨。
五、取消農(nóng)業(yè)稅之后：村民自治單元新探索
2005年取消農(nóng)業(yè)稅之后，村民自治仍然在1985年設(shè)立的《村民委員會(huì)組織法》框架下運(yùn)行，但是國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理目標(biāo)取向發(fā)生了根本性變革，從資源汲取為目標(biāo)的外向型政策轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村發(fā)展為目標(biāo)的內(nèi)向型政策。從宏觀上看，國(guó)家不僅取消了農(nóng)村稅費(fèi)，還不斷加大“三農(nóng)”投入，2006年中央政府投入3397億元，2009年投入7161億元，2014年達(dá)到近1萬(wàn)億元。國(guó)家公共服務(wù)的范圍也不斷擴(kuò)大，稅費(fèi)改革后逐步在全國(guó)范圍內(nèi)建立了農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍和力度。這些公共服務(wù)都是通過(guò)自上而下的方式開(kāi)展實(shí)施，村委會(huì)仍然是執(zhí)行政府行政職能，進(jìn)行政策宣傳、登記造冊(cè)、經(jīng)費(fèi)收集等服務(wù)。村干部除了行政性事務(wù)外，與村民的接觸不斷減少，鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共設(shè)施、公共文化、公共環(huán)境的改善、建設(shè)與管理仍然進(jìn)展緩慢，出現(xiàn)了自治“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。
為了突破自治面臨的困境，很多地方政府采取多種措施促進(jìn)村民自治的有效開(kāi)展，探索新的自治單元是其中一項(xiàng)重要舉措。2012年湖北省秭歸縣開(kāi)始推進(jìn)“幸福村落”建設(shè)，將全縣185個(gè)行政村劃分為2055個(gè)自然村落，每個(gè)村落面積在1—2平方公里，有30—80戶農(nóng)戶。劃分標(biāo)準(zhǔn)以傳統(tǒng)的自然村落為基礎(chǔ)，以農(nóng)戶相同的利益訴求為導(dǎo)向：（1）將由于自然地形而形成的聚落劃分為村落，比如居住在同一個(gè)灣、一個(gè)坪、一個(gè)嶺的農(nóng)戶；（2）將具有相同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶劃分為一個(gè)村落，比如有的村落農(nóng)戶以種植烤煙為主、有的村落農(nóng)戶都大量種植核桃，這有助于開(kāi)展技術(shù)和產(chǎn)業(yè)扶持；（3）將利用相同公共設(shè)施的農(nóng)戶劃分為一個(gè)村落，包括同走一條路、同用一根電線、同用一個(gè)水池等各種情況。每個(gè)村落設(shè)立由“一長(zhǎng)八員”組成的理事會(huì)，包括理事長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護(hù)員、環(huán)保員、張羅員，由村民推選產(chǎn)生，都是義務(wù)為村落服務(wù)、政府不給予工作補(bǔ)貼。理事會(huì)的核心工作是組織村落村民開(kāi)展村落公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)展村落經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、開(kāi)展公共文化活動(dòng)。
在劃分村落的基礎(chǔ)上，秭歸縣形成了多層級(jí)的雙線鄉(xiāng)村治理架構(gòu)。在村務(wù)管理上，保留“村民委員會(huì)—村民小組—村民”架構(gòu)；在社會(huì)治理中，實(shí)行“村‘幸福村落’創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會(huì)—村落理事會(huì)—村民”的架構(gòu)，兩條組織架構(gòu)合理分工、相互配合。村委會(huì)將非行政性事務(wù)交給村落理事會(huì)，村落理事會(huì)承擔(dān)起自治職能，依靠發(fā)掘內(nèi)部資源、借助政府支持提供各類村落公共產(chǎn)品。當(dāng)村落理事會(huì)的工作需要村委會(huì)支持和協(xié)助時(shí)，理事會(huì)就具體問(wèn)題向村委提議，村委會(huì)經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)進(jìn)行討論決定，建立了良好的銜接機(jī)制。
2012年底廣東清遠(yuǎn)市開(kāi)始推進(jìn)“村民自治、基層黨建、政府服務(wù)”三個(gè)重心下移的農(nóng)村基層治理模式改革，將原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”治理架構(gòu)調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”。行政村變?yōu)辄h政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，承辦上級(jí)交辦的工作，開(kāi)展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項(xiàng)代辦服務(wù)。村委會(huì)設(shè)立在原來(lái)的村民小組和自然村，村委會(huì)成員由村民投票選出，都是義務(wù)為村民服務(wù)，政府不給予工資或補(bǔ)貼。由于清遠(yuǎn)的土地集體產(chǎn)權(quán)為村民小組一級(jí)所有，自治下移激活了農(nóng)戶的共同利益需求，通過(guò)土地整合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種途徑促進(jìn)了村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，共同的文化紐帶也有利于化解村民矛盾、實(shí)現(xiàn)村莊和諧。
實(shí)踐表明，面對(duì)農(nóng)村內(nèi)生的治理需求，利益相關(guān)的農(nóng)民會(huì)自發(fā)地根據(jù)自身需求建立適宜的治理單元，有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。2008年汶川地震后，四川省鹽亭縣民主村獲得災(zāi)后重建的“新農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)示范點(diǎn)”項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議討論和村民表達(dá)參與建設(shè)需求，示范點(diǎn)建設(shè)定在村里第三組范圍內(nèi)，涉及農(nóng)戶以第三組農(nóng)戶為主，也包括其他小隊(duì)愿意搬入居民點(diǎn)的農(nóng)戶。經(jīng)過(guò)項(xiàng)目涉及農(nóng)戶的討論，大部分人支持項(xiàng)目由涉及農(nóng)戶自己負(fù)責(zé)，只需要村委會(huì)在需要的時(shí)候支持。村委會(huì)也表示讓相關(guān)農(nóng)民自己負(fù)責(zé)更好，村里愿意提供支持。最后大家選舉了五個(gè)人組成了“建設(shè)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)內(nèi)部協(xié)調(diào)，以及與政府相關(guān)部門(mén)和項(xiàng)目施工公司的聯(lián)系。在整個(gè)居民點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中，委員會(huì)協(xié)調(diào)解決了建設(shè)占地補(bǔ)償、青苗費(fèi)補(bǔ)償問(wèn)題，征求大家意見(jiàn)在居民點(diǎn)引入了自來(lái)水、沼氣、建設(shè)了一個(gè)公共的水池，改善了村民的居住環(huán)境。政府直接將項(xiàng)目款項(xiàng)劃撥給村民建設(shè)委員會(huì)，由委員會(huì)管理發(fā)放。居民點(diǎn)建設(shè)完工入住后，經(jīng)過(guò)村民一致同意，“建設(shè)委員會(huì)”解散。
秭歸和清遠(yuǎn)案例表明，隨著國(guó)家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向改善農(nóng)村農(nóng)民生活，政府對(duì)村民自治有效性的關(guān)注度不斷提高，希望從調(diào)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化資源入手，滿足農(nóng)民日益提高和多樣化的發(fā)展需求。首先自治單元的設(shè)定突破了政府行政管理需求為上的導(dǎo)向，改為以文化、利益等紐帶作為劃分自治單元的基礎(chǔ)，突出了自治單元成員的同質(zhì)性，增強(qiáng)了內(nèi)部公共需求的重疊性。其次，政府有目的的將承當(dāng)政府行政功能的單元與自治單元?jiǎng)澐珠_(kāi)來(lái)，政府主動(dòng)向基層社會(huì)讓渡自治空間。在政府采取積極行動(dòng)的同時(shí)，“建設(shè)委員會(huì)”的成功建立、運(yùn)行和解散都充分體現(xiàn)了農(nóng)民自我管理的意識(shí)、意愿和能力的增強(qiáng)。在這一過(guò)程中村委會(huì)和政府對(duì)“建設(shè)委員會(huì)”的認(rèn)可也是其有效運(yùn)作不可缺少的支持和保障，從另一個(gè)側(cè)面反映了國(guó)家對(duì)基層自治運(yùn)作方式規(guī)定性的減弱。
農(nóng)業(yè)稅取消后，國(guó)家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向帶來(lái)了村民自治單元的調(diào)試，既有來(lái)自于政府全面推進(jìn)，也有農(nóng)民自發(fā)的內(nèi)部嘗試，一定程度上體現(xiàn)了圖1中B區(qū)域的特點(diǎn)，新劃定的治理單元不僅以農(nóng)民內(nèi)在連接為導(dǎo)向，并明確規(guī)定新的治理單元不再承擔(dān)行政性事務(wù)，真正建立了以村民自治為主導(dǎo)的治理空間。
六、總結(jié)與討論
在他治與自治互動(dòng)視角下，本文系統(tǒng)梳理了不同時(shí)期我國(guó)農(nóng)村基層治理的自治單元及其生成機(jī)理。作為一個(gè)有著悠久官僚體制歷史的國(guó)家，代表國(guó)家權(quán)力的官僚體系在基層治理結(jié)構(gòu)和自治單元的形成和演變中起到了關(guān)鍵性作用。本文將官僚系統(tǒng)的作用機(jī)制分為他治能力和他治目標(biāo)取向兩個(gè)維度。官僚系統(tǒng)管理能力轉(zhuǎn)折點(diǎn)為1949年新中國(guó)成立，國(guó)家將權(quán)力觸角深入到廣闊的基層農(nóng)村；官僚系統(tǒng)治理目標(biāo)取向的轉(zhuǎn)折點(diǎn)為2005年取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著國(guó)家從農(nóng)村、農(nóng)民汲取資源歷史的結(jié)束。在不同歷史時(shí)期，治理能力和治理目標(biāo)的不同步變化形成了不同組合，對(duì)農(nóng)村自治單元的產(chǎn)生和形成有不同作用機(jī)制。
當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)入了瓶頸期，村民自治有效運(yùn)行被認(rèn)為是解決三農(nóng)問(wèn)題，特別是農(nóng)村治理問(wèn)題的重要途徑。傳統(tǒng)時(shí)期農(nóng)村基層內(nèi)生的自治單元及其活力表明農(nóng)民有意識(shí)、有能力通過(guò)自我組織滿足一定地域范圍內(nèi)的共同需求。同時(shí)我們也應(yīng)該看到，這些自治單元或組織是在具有充足自治空間的條件下產(chǎn)生的，盡管自治空間是由于國(guó)家官僚體系管理能力不足而形成的。取消農(nóng)業(yè)稅標(biāo)志著國(guó)家農(nóng)村基層治理目標(biāo)轉(zhuǎn)為內(nèi)向型，政府開(kāi)始關(guān)注村民自治“有效性”，以農(nóng)戶的內(nèi)在需求和農(nóng)戶間內(nèi)在聯(lián)結(jié)機(jī)制劃分單元，也開(kāi)始有意識(shí)建立不受政府事務(wù)干擾的真正意思上的“自治單元”，將自治功能與行政功能進(jìn)行區(qū)分?？梢?jiàn)，村民自治單元的新探索是他治與自治有效互動(dòng)的良好開(kāi)端。
但是，這一新的制度探索也面臨著諸多需要解決的問(wèn)題。首先，在國(guó)家官僚系統(tǒng)管理能力充分發(fā)展的情況下，“他治”應(yīng)當(dāng)給“自治”創(chuàng)造或讓渡多大的自治空間，讓自治行為自我生成和發(fā)展。當(dāng)前的新探索是通過(guò)政府行政改革將自治單元細(xì)分和下移，這在目前農(nóng)村自治內(nèi)生動(dòng)力不足的情況下，政府有意識(shí)挖掘和塑造農(nóng)民共同的公共需求、促進(jìn)村民自治有效運(yùn)行具有極強(qiáng)的推動(dòng)意義。不過(guò)隨著村民自治內(nèi)生動(dòng)力和組織能力增強(qiáng)，農(nóng)民會(huì)在超越現(xiàn)有自治單元范圍內(nèi)形成共同行動(dòng)的動(dòng)力和意識(shí)，政府在多大程度上給予自治空間的讓渡是需要進(jìn)一步探索的問(wèn)題。其次，隨著農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部分化，農(nóng)民的利益需求也呈現(xiàn)多樣化。以地緣為基礎(chǔ)統(tǒng)一劃定的自治單元難以滿足農(nóng)民多樣化的發(fā)展需求。本文“建設(shè)委員會(huì)”案例，以及成都出現(xiàn)的以具體項(xiàng)目為內(nèi)容的“專項(xiàng)議事會(huì)”都體現(xiàn)了自治內(nèi)容涉及人群邊界的多變性，農(nóng)民對(duì)治理單元需求的靈活性。因此，政府在探索建立更為有效的統(tǒng)一的自治單元的同時(shí)，也應(yīng)該嘗試加強(qiáng)自治單元生成和發(fā)展的制度建設(shè)，以指導(dǎo)、規(guī)范多樣化內(nèi)生性的自治組織的建立和運(yùn)行為方向。
作者簡(jiǎn)介:楊嬛，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)農(nóng)村研究》2017年第1期
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