十八屆三中全會決議所提出的“探索農村承包經營權、農民住房財產權可抵押”的改革方向，正在金融機構一線悄然推進。有些縣相關貸款發放余額已經超過5000萬元。這是《第一財經日報》記者近期在廣東、湖南、甘肅、重慶等多個貧困縣調研時發現的。
貸款規模尚小
去年以來，相關政策細則密集出臺。先是8月國務院下發的關于開展農村“兩權”(農村承包土地經營權抵押貸款和農民住房財產權)抵押貸款試點的指導意見，今年3月，人民銀行會同相關部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。
“兩個辦法”從貸款對象、貸款管理、風險補償、配套支持措施、試點監測評估等多方面，對金融機構、試點地區和相關部門推進落實“兩權”抵押貸款試點明確了政策要求。近期，銀監會與國土資源部又聯合印發《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》，對開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款業務進行了詳細的規定。
此前，國務院確定在北京大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域試點“兩權”抵押貸款。
目前在全國許多試點地區，金融機構對“兩權”抵押貸款已經展開探索。
此前有機構估算，目前中國農村估算可流轉的土地價值約100萬億元，其中耕地約40萬億元、林地20萬億元、宅基地40萬億元。在國家脫貧攻堅的大戰略背景下，用金融撬動部分土地資源做抵押貸款，既利于脫貧攻堅，也能為金融機構拓展巨大市場。
在國家扶貧改革試驗區廣東省清遠市，農業銀行清遠分行推動的“土地流轉貸”截至目前已向農戶發放了50萬元“土地流轉貸款”，并啟動向12戶專業大戶投放450萬“農地流轉”貸款的預案。在清遠市陽山縣，土地承包經營權流轉作為抵押擔保的貸款產品——“流轉易”貸款，截止2016年4月末已累計發放金額5285萬元。
除了土地承包使用權的抵押貸款外，金融機構還在積極結合當地特色試點房權抵押貸款。在旅游業發達的重慶武隆縣，當地農業銀行推動的房權抵押貸款一共抵押33戶、余額218萬。此外，該行發放農村土地承包經營權抵押貸款459戶，貸款余額為2195萬。
在這些地區，前期土地確權頒證工作都比較深入。
土地的確權是金融化的前提，但相關工作并非易事。金融機構缺乏推動土地確權工作的意愿和能動性，而地方政府在土地確權中也會遇到諸多難題。其中之一，便是零碎化土地整合與糾紛。
以清遠市陽山縣政府為例，該縣土地承包經營權流轉作為抵押擔保的貸款產品——“流轉易”貸款，截至2016年4月末已累計發放金額5285萬元。該縣副縣長唐存偉告訴本報記者，陽山作為廣東省的貧困縣，特點之一便是石灰巖土地零碎化問題嚴重。這其實在中國廣大農村偏遠貧困地區廣泛存在。
“1981年土地第一輪承包時，農戶土地曾按照好、中、差和遠、近等較為籠統的標準進行了分配。到1999年個人承包土地時，農戶零碎化的土地并沒有進行整合，每家每戶平均擁有十多塊細碎土地。這給縣政府土地確權工作帶來了極大困難，在整合與確權的過程中也引發了許多糾紛。”唐存偉說。
“目前金融機構試點‘兩權’抵押貸款較多的地區都是土地承包經營權確權登記情況較好的地區。而一些確權登記不完善的地區則使得金融機構試點‘兩權’抵押貸款無從下手。”農業銀行廣東省分行副行長黃騰江對本報記者表示。
不良處置各有探索
按照本次銀監會下發的暫行辦法中指出，抵押財產價值減少時，銀行業金融機構有權要求恢復抵押財產的價值，或者要求借款人提供與減少的價值相應的擔保。借款人不恢復財產的價值也不提供其他擔保的，銀行業金融機構有權要求借款人提前清償債務。
此外，借款人未清償債務或出現當事人約定的實現抵押權的情形，銀行業金融機構可以通過折價、拍賣、變賣抵押財產等合法途徑處置已抵押的農村集體經營性建設用地使用權，所得價款由銀行業金融機構優先受償。
同時，國家法律法規、城鄉建設規劃及土地市場供求等因素發生重大變化，對抵押財產價值穩定性產生不利影響或導致其流轉權能受限的，需上報地方銀監局。
一旦“兩權”抵押貸款事后真正出現風險，如何變現經營權?李亮說，這就需要一個“兩權”交易平臺。記者在采訪中有多家金融機構反映，由于“兩權”在抵押時缺乏完善的市場價格，前期銀行在貸款時不好定價，后期一旦貸款人違約，銀行手里的抵押物也無法按市場價處置，這就需要一個能夠為“兩權”變現的市場。
目前在清遠市，陽山縣土地經營權交易網站的電子化建設在全省最完善，使用率最高，金融機構可以在交易平臺上進行流轉。
在談到“兩權”抵押貸款價值如何評估時，李亮表示，該行目前采用農行內部內評的方式，按照實際的交易，采用成本法進行測算土地承包經營權的價值。
中國社科院農村發展所研究員杜曉山在接受本報記者采訪時指出，目前土地承包使用權流轉平臺普遍缺乏經驗，尚處于試驗階段。對于土地使用權是否能夠在縣域甚至更廣范圍內交易還沒有統一標準。如果擴大流轉范圍，會出現外來企業到試點縣內圈地的現象，其中一些企業可能會因為缺乏農業生產經驗而出現土地撂荒，甚至改變土地使用用途。
然而將土地承包使用權流轉范圍圈定在村內似乎也有問題。唐存偉對《第一財經日報》記者表示，在土地使用權實際交易過程中，如果債務人違約，土地承包經營權將被銀行收走，此時同村人會因為鄰里或親戚關系放不下面子，不好意思接手，而銀行似乎只能將土地使用權轉手給本村人。
農業銀行重慶市某農戶金融部負責人也贊同上述觀點。他說，在當地做宅基地流轉交易平臺并不靠譜。理由是同村之間，如果一戶的宅基地由于貸款還不上被銀行處置，同村的人很難抹開面子接手。
在重慶，中國農業銀行武隆支行試點“兩權”抵押貸款是在2011年7月重慶市農行出臺《中國農業銀行重慶分行農戶貸款“三權”抵押貸款管理辦法》之后，截至目前，該行不良貸款余額378萬，不良率占比為0.10%。該支行相關負責人向記者表示，試點“兩權”抵押貸款并沒有使得該行不良率有明顯上升。
此外，地方政府也在完善“兩權”抵押的風險分擔機制。以武隆縣為例，該縣政府建立500萬元風險補償金，農行將放大10倍提供5000萬農業信貸。如果這類貸款出現風險，農行和武隆縣的政府補償基金按照50%對50%進行分擔。
農行重慶巫溪支行副行長告訴記者，正是有了政府的風險補償基金，在農民住房抵押權真正出現不良的時候，銀行并不會強行處置農民的住房抵押權，而是試圖借助政府的力量收回貸款，必要的時候還會啟動風險補償基金。“截至目前，我們只發生過兩起不良。”
截止今年3月，全縣農村產權交易項目共有293宗從農村集體資產資源成功交易，總交易額為5817.54萬元。
中國鄉村發現網轉自：第一財經2016-06-14
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