黨的二十大報(bào)告指出，“完善社會(huì)治理體系。健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。”作為國家治理的基本單元，縣域居于工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、國家與社會(huì)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，成為推進(jìn)基層治理有效的重要載體與實(shí)踐場域。我國城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合的演進(jìn)過程，新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展與縣域城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景為縣域內(nèi)打破城鄉(xiāng)二元壁壘、真正實(shí)現(xiàn)基層治理有效提供了條件。因此，以縣域?yàn)榛締卧诔青l(xiāng)互動(dòng)背景下探討基層治理的實(shí)踐脈絡(luò)與發(fā)展路向，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。
一、融合型治理：一個(gè)分析框架
作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，縣域城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、市場化和信息化的綜合體，促進(jìn)了一定區(qū)域內(nèi)資金、人口、信息等要素的快速流動(dòng)，能夠?yàn)榛鶎又卫韼盹@著的資本和人才聚集效應(yīng)，為破解新形勢下基層治理難題、推進(jìn)治理有效提供了新的思路。
其一，基于供需關(guān)系的基層治理。治理是在一定社會(huì)范疇內(nèi)進(jìn)行的，社會(huì)并不只由個(gè)人所組成，它還體現(xiàn)著個(gè)人在其中發(fā)現(xiàn)自己的各種聯(lián)結(jié)和關(guān)系的總和，以維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)治理實(shí)際上是處理社會(huì)關(guān)系的過程。社會(huì)治理協(xié)調(diào)不同主體間的社會(huì)關(guān)系，提升治理主體、治理過程、治理資源等要素的公共性，促進(jìn)社會(huì)關(guān)系向治理關(guān)系轉(zhuǎn)化。就此而言，基層治理是以治理關(guān)系的聯(lián)結(jié)為基礎(chǔ)和核心的，構(gòu)建公共性治理關(guān)系是推進(jìn)基層治理有效的基本問題。根據(jù)羅西瑙等學(xué)者的觀點(diǎn)，治理是指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。基層治理的根本問題是社會(huì)需求與社會(huì)供給的關(guān)系問題，基層治理有效的實(shí)現(xiàn)依賴于供需關(guān)系的平衡。
其二，基于要素整合的縣域城鎮(zhèn)化。縣域城鎮(zhèn)化注重內(nèi)涵式發(fā)展，致力于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在中國式現(xiàn)代化的價(jià)值導(dǎo)向下，縣域城鎮(zhèn)化朝著高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。高質(zhì)量的縣域建設(shè)強(qiáng)調(diào)縣域發(fā)展的集約化，具體表現(xiàn)為縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等資源要素的合理轉(zhuǎn)移和高效集聚。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依舊存在，阻礙著城鄉(xiāng)資源要素平等交換和雙向流動(dòng)，影響新型城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建，而社會(huì)資源是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素，因此，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與整合成為中國式現(xiàn)代化背景下縣域城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)內(nèi)容。可以說，縣域城鎮(zhèn)化以城鄉(xiāng)要素整合為基礎(chǔ)，并呈現(xiàn)出公平性、自主性、整合性特征。
其三，融合型治理有效鏈接縣域城鎮(zhèn)化與基層治理。縣域城鎮(zhèn)化與基層治理在治理場域、治理過程、治理目標(biāo)上具有內(nèi)在耦合性，成為有效鏈接縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的基本前提，為融合型治理生成和運(yùn)轉(zhuǎn)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。縣域城鎮(zhèn)化的價(jià)值目標(biāo)與蘊(yùn)含理念決定了縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效，是以治理要素的深度融合為基礎(chǔ)的，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和過渡型社區(qū)的出現(xiàn)，“融合型治理”這一概念被引入基層治理，為應(yīng)對(duì)縣域城鎮(zhèn)化背景下基層治理結(jié)構(gòu)變遷、個(gè)體需求復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)多元共治、成果共享提供了新的思路。
與既有的“融合型治理”概念相比，縣域城鎮(zhèn)化背景下的融合型治理強(qiáng)調(diào)突破城鄉(xiāng)二元壁壘，通過城鄉(xiāng)之間治理主體、治理方式、治理資源、治理載體等維度的互融互嵌，達(dá)到一定范圍內(nèi)居民情感的高度認(rèn)同，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，蘊(yùn)含著多元、合作、共享等基本理念。本研究構(gòu)建的“融合型治理”分析框架的創(chuàng)新之處在于：一是運(yùn)用對(duì)象更為廣泛以拓展其包容性，將“融合型治理”由單一運(yùn)用在城中村、城郊村、過渡型社區(qū)、村轉(zhuǎn)居等某一治理單元，拓展到覆蓋城鄉(xiāng)的多類型治理單元；二是分析內(nèi)容更加豐富以強(qiáng)化其解釋力，在關(guān)注基層政府、社會(huì)、市場等多元主體融合的基礎(chǔ)上，引入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等不同維度，使“融合治理”概念更為立體。
基層治理的核心是滿足個(gè)體需求，其有效實(shí)現(xiàn)依賴供需關(guān)系的平衡。從這一角度而言，實(shí)現(xiàn)治理資源向治理效能的轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵在于鏈接資源供給與治理需求，即搭建基于要素整合的縣域城鎮(zhèn)化與基于供需關(guān)系的基層治理之間良性互動(dòng)的渠道，推動(dòng)縣域范圍內(nèi)治理資源供需平衡。融合型治理結(jié)合縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的價(jià)值目標(biāo)與發(fā)展特征，從供需關(guān)系視角出發(fā)，聚焦治理單元內(nèi)資源供給與治理需求的有效鏈接，關(guān)注治理資源向治理效能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在邏輯，以治理資源的融合推動(dòng)治理單元轉(zhuǎn)型、促進(jìn)治理要素融合、實(shí)現(xiàn)治理效能轉(zhuǎn)化，構(gòu)建“資源整合-供需平衡-治理有效”的分析進(jìn)路，為縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效提供了具體路徑。
二、供需關(guān)系：一個(gè)運(yùn)行邏輯
四川省邛崍市的實(shí)踐探索深刻詮釋了縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效的必要性與可行性，作為鏈接資源供給與治理需求的中介，融合型治理蘊(yùn)含著通過統(tǒng)籌要素整合、劃分治理單元、選擇多元路徑最終滿足治理需求的供需邏輯，貫穿了“供需對(duì)接-供需適配-供需調(diào)節(jié)-供需平衡”的整個(gè)過程，為城鄉(xiāng)資源要素轉(zhuǎn)化為基層治理效能提供了參照路徑。
一是供需對(duì)接，以要素融合統(tǒng)籌治理資源。縣域城鎮(zhèn)化背景下實(shí)現(xiàn)資源要素整合主要包括兩種途徑：一種是行政手段，即依托區(qū)域化大黨建、黨建聯(lián)合體等方式，有組織、有計(jì)劃地統(tǒng)籌某一地區(qū)或行業(yè)內(nèi)的黨員干部，通過基層黨建引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)多元主體參與基層治理；另一種是市場手段，主要依靠市場主體的趨利導(dǎo)向，采取資本下鄉(xiāng)、項(xiàng)目下鄉(xiāng)、人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方式推動(dòng)城市資源向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)資源要素的整合重組。基于城鄉(xiāng)一體的要素整合為統(tǒng)籌基層治理資源、明確資源供給范疇、實(shí)現(xiàn)供給需求對(duì)接提供了可能。
二是供需適配，以單元融合明確治理需求。當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化背景下的基層治理單元大致概括為自然村落、老舊院落、集鎮(zhèn)部落和城市聚落４種類型，不同類型治理單元的治理需求分別側(cè)重于要素統(tǒng)籌基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)村民自治、民主協(xié)商、互利共贏、共建共享等內(nèi)容，并最終指向構(gòu)建組織健全、生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的基層治理格局。基層治理單元的劃分與融合具有多重意義：第一，以縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程為依據(jù)的治理單元一定程度上縮短了縣鄉(xiāng)村的治理距離，促進(jìn)了縣鄉(xiāng)村功能的銜接互補(bǔ)，有助于推動(dòng)資源要素向基層下沉；第二，將基層治理的概念具體化，能夠進(jìn)一步明確基層治理需求；第三，推動(dòng)資源要素與治理需求在單元范圍內(nèi)聚集與適配，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。
三是供需調(diào)節(jié)，以路徑融合協(xié)調(diào)多方利益。需求狀況的不同決定了利益協(xié)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)與治理路徑的差異化，優(yōu)先滿足基層最為迫切的治理需求，實(shí)現(xiàn)了資源要素總量一定和治理水平受限情況下的供需調(diào)節(jié)。融合型治理強(qiáng)調(diào)治理路徑的互利互促，從而實(shí)現(xiàn)基層治理單元的全方位、多維度發(fā)展。對(duì)標(biāo)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等縣域城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要求，以基層治理單元的迫切需求為切入點(diǎn)，通過黨建引領(lǐng)、生態(tài)協(xié)同、文化融合、產(chǎn)業(yè)互促、服務(wù)聯(lián)動(dòng)等方式促進(jìn)多方利益協(xié)調(diào)，在滿足個(gè)體底層治理需求的同時(shí)，為更高層次治理需求的滿足提供了實(shí)現(xiàn)路徑。
四是供需平衡，以效能融合保障治理有效。構(gòu)建自治、法治與德治相結(jié)合的治理體系是適應(yīng)現(xiàn)代基層社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理有效的必然要求。由于自治、法治、德治的功能不同，三者之間兩兩組合或者三者組合能夠提高善治的水平和質(zhì)量。融合型治理以治理效能融合為目標(biāo)，通過治理路徑的融合互嵌實(shí)現(xiàn)場域范圍內(nèi)的供需平衡，以此推動(dòng)基層自治、法治、德治的均衡發(fā)展，彌補(bǔ)單一型治理的不足，發(fā)揮治理效能的組合效應(yīng)。基于供需平衡的基層治理有效主要體現(xiàn)在：一是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；二是探索多樣化治理路徑；三是實(shí)現(xiàn)均衡型善治模式。
三、結(jié)論與討論
基層社會(huì)治理是縣域內(nèi)多要素、多維度的治理過程，實(shí)現(xiàn)基層治理有效需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的多元主體、多種資源、多維價(jià)值、多類單元，實(shí)現(xiàn)各類要素的和諧協(xié)同，形成治理合力。本研究以四川省邛崍市基層治理實(shí)踐為研究對(duì)象，深入分析了縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效的路徑與邏輯，進(jìn)而得出以下結(jié)論：第一，基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是國家意志向基層延伸的實(shí)踐表達(dá)。縣域城鎮(zhèn)化與基層治理在場域、過程和目標(biāo)上具有耦合性，基于要素整合的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠?yàn)榛鶎又卫砭奂?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各類資源要素，為縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效提供了可能。第二，基層治理實(shí)際上是滿足基層治理需求的過程。縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)資源供給與治理需求有效對(duì)接，達(dá)到一定治理場域內(nèi)的供需平衡，將既有資源效能發(fā)揮最大化，以實(shí)現(xiàn)治理資源向治理效能的轉(zhuǎn)化。第三，縣域城鎮(zhèn)化情景下的基層社會(huì)形成了自然村落、老舊院落、集鎮(zhèn)部落和城市聚落等不同治理單元，治理單元的異質(zhì)性決定了治理需求的差異性，實(shí)現(xiàn)基層治理有效需要分類考察、辨識(shí)、滿足不同單元的治理需求。第四，融合型治理以合作、共享為基本理念，不斷突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，通過治理要素、治理單元、治理路徑和治理效能的融合發(fā)展，初步實(shí)現(xiàn)了基層均衡型善治，為縣域范圍內(nèi)撬動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展資源、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合提供了新路徑。
盡管融合型治理模式初步實(shí)現(xiàn)了治理資源向治理效能的轉(zhuǎn)化，為縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效提供了現(xiàn)實(shí)路徑，但無論是縣域城鎮(zhèn)化還是基層社會(huì)治理，依舊處于起步階段，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展和基層治理有效的目標(biāo)存在一定的差距或張力，以縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理還需要在實(shí)踐、政策與學(xué)理等層面進(jìn)一步拓展和深化：一是進(jìn)一步細(xì)化縣域城鎮(zhèn)化影響下基層單元的類型，尤其是處于城鎮(zhèn)化過渡形態(tài)或脫貧攻堅(jiān)過渡期的村莊或單元，需要依據(jù)區(qū)位條件、歷史演進(jìn)、發(fā)展定位等因素，厘清單元的類型特征和治理需求。二是進(jìn)一步挖掘縣域城鎮(zhèn)化背景下的治理資源要素，基于更大范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)、統(tǒng)籌、分類資源要素，規(guī)范場域內(nèi)的配置性資源與權(quán)威性資源。三是進(jìn)一步拓展縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的鏈接方式，除基于供需視角鏈接資源要素與治理需求的融合型治理，從關(guān)系視角、權(quán)責(zé)視角、結(jié)構(gòu)視角等多維度尋求縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的契合與互促。
作者系中國農(nóng)村發(fā)展學(xué)會(huì)鄉(xiāng)村治理專委會(huì)委員、中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院副院長、教授；來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年4期
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