發展促進、規則制定與福利生產
——現代化愿景下的涉農公共管理放管服改革
2015年，中國政府開始提出提出“放管服”改革方案，要求簡政放權、放管結合、優化服務協調推進。聚焦治理體系和治理能力現代化的現實問題，“放管服”是中國政府在公共管理轉型過程中通過頂層設計和基層探索相結合的實踐探索方式逐步走出了一條適應性變革之道。但“放管服”在農業管理領域的探討相對較少，而從各地基層實踐來看，“管什么”“怎么管”仍然讓大多數基層農口干部存在困惑——過去常常什么都管，卻容易管錯，或是曾被鼓勵之事過幾年卻又不可為，致使政府陷入尷尬境地。因此，在推動國家現代化建設的進程中，鄉村治理作為國家治理現代化的基礎被賦予了更高的使命，更需要進行自我反思。
大多數農村問題并非“農村管理”的問題，還可能涉及農民、農業的問題，因而“涉農公共管理”概念更為廣泛。涉農公共部門管理的任務在有的方面要“放”，有的要“強管”，有的則要轉變為“服務”，即形成了涉農公共管理的三大領域——發展促進、規則制定與福利生產。
一、“涉農”公共管理改革問題的緣起
對于“涉農”的含義，傳統上提及“三農”，而學界也有了“四農”的拓展——包括了農地、農政等方面，表明了涉農問題不僅局限于產業領域，還涉及農村自然環境、文化傳承以及政治功能等多個層面。涉農人口的情況也存在復雜性。在一個家庭中，成員的身份也可能存在差異，比如有的成員擁有經濟組織成員權而有的則沒有或有的具備選舉權有的則無選舉權。在湖北省的調研發現，在同一個村調研的4戶家庭中，家庭成員在成員權、是否具備村民身份以及選舉權方面都存在差別。
對于管理的主體，則呈現出多元化，對應的是“農業農村部+”的多元管理格局，如環境污染、大工坊、非農化與非糧化等問題都與自然資源部門等機構密切相關，總體上呈現出多頭管理的態勢。例如，在成都市大邑縣，分管農業的副縣長不再負責防汛工作（已歸應急管理部）以及林業相關的森林防火工作（林業部門已歸自然資源部門管理）。管理主體的多元化也使得管理任務不再僅僅聚焦于農業生產，還可能涉及生態安全紅線、糧食安全紅線以及耕地紅線等多方面。而在此提及涉農公共管理相關問題時，延伸至“公共治理”更為準確。過去使用的“公共管理”主要是以政府為主體的管理形式，若當論及治理，其范圍更為廣泛，包括的對象涵蓋了其他相關主體，如社會組織、市場、農民個體等。各主體之間雖有共同目標，但在實際上并非全然一致，如因各方利益不同，有些事務涉及國家層面與農民沒有直接關聯，農民個體主要的考慮仍然是經濟收入相關的事宜。
因此，此處所指的涉農公共管理，其關鍵在于管理形式、載體、目標以及目的分別是什么，故將涉農公共管理表述為：政府主導的、鄉村社會組織以及農民個人等多元主體參與為促進經濟發展、增進農民福祉、實現鄉村公共場域“善治”而進行的互動和合作過程。
在涉農公共管理如此復雜的情況下，推進現代化面臨著諸多困境。如何在這種復雜的環境中協調各方管理主體、應對多元的管理任務、適應變化的場域以及處理復雜的涉農人口問題，實現涉農領域的現代化，是一個亟待思考與解決的問題。“放管服”則恰如其分地對應了涉農公共管理的三個主要方面：發展促進、規則制定與社會福利生產。發展促進對應著傳統發展問題，本質上是經濟問題，而經濟問題由來已久、難度較大且存在爭議——政府在市場中應該發揮多大的作用，如何更好地發揮政府這只“手”的作用成為關鍵問題。規則制定則強調需要強化。規則制定源于治理本質上是治理者與被治理者根據一定的規則在互動中對公共資源進行配置，對基本秩序進行構建。而福利生產在過去是被忽視的部分，過去主要由家庭和基層自行管理，而現在政府需要承擔起相應的責任。
二、基礎問題：涉農公共管理中的農業農民發展促進
“政府是否應該介入”“政府多一點還是市場多一點”這樣的命題是“三農”學者近年來爭論的焦點之一。在發展主義語境下，經濟發展是社會進步的先決條件，成為政府追求的主要目標。對于發展中國家來說，發展就是基礎任務，改革開放以來我國的發展主義意識形態和發展型政府迅速形成，“發展”成為當時中國的時代主題。政府在經濟發展中扮演著積極主動的角色，試圖采用產業政策、扶植特定產業等行政主導的方式確保經濟社會發展形勢符合政府的發展規劃。在這種意識形態的作用下，政府專注于回答如何實現發展的問題，并堅信“發展中遇到的問題，要靠進一步的發展來解決”。
中國的實踐經驗表明，遵循發展主義邏輯產生的產業政策、強激勵的官僚體制與緊密的政企關系在“發展階段”對于經濟的快速增長具有積極的推動作用，但是由此也衍生出了尋租腐敗現象嚴重、貧富差距拉大以及生態環境遭到破壞等一系列社會問題。如果在新一輪鄉村建設運動中完全沿用發展主義邏輯來進行鄉村治理，那么上述社會問題非但難以避免，而且容易造成中國鄉村的邊緣處境進一步固化。
而根據中國的國情來看，“如何發展”并非一成不變的，需要政府在不同發展階段適應性地塑造自身的功能，使之與市場和社會相契合。立足當下，政府通過自上而下的方式向鄉村輸入社會經濟資源成為一種必然選擇。鄉村治理新常態下的大部分中國鄉村尚處于“落后階段”，市場環境有待成熟，產業基礎薄弱且自我發展能力較弱，政府瞄準時機通過配置關鍵性資源和扶持關鍵性產業發展的方式能有效驅動鄉村經濟發展。在過去政府直接組織生產，但展望未來，“組織”應變為“促進”，隨著市場經濟不斷成熟，產業結構趨于完善，政府應該從“主導發展”中脫離出來轉而為市場提供公平競爭和法治的環境。
三、核心問題：涉農公共管理中的規則制定
當前，涉農公共管理在規則方面存在突出問題，表現為規則的不可預期性。在農村地區，往往很難判斷某個行為的正確與否，一方面，在不同農村同一行為可能得到截然不同的評價，例如產業革命在一個地區受到鼓勵與表揚但在另一個地區可能被視為非農化治理問題；另一方面，同一行為在不同的階段也可能有不同的待遇，例如農民倒土、清麥現象等，從微觀上看農民擁有經營自主權，但從宏觀上看法律又未對這些具體事項作出明確規定，致使不同階段涉農公共管理可能出現矛盾。此外，近期出臺的糧食安全法列出了適用本法的糧食品種清單，將綠豆納入糧食范疇，而在南方種植面積較大的蠶豆、豌豆等卻未被列入，這無疑引發了對規則制定合理性的質疑。
在規則制定層面，國家面臨復雜局面。一方面，中央需要統一制定規則以保障國家整體利益，另一方面則要適當賦予地方一定的自主權。而具體的規則制定也要遵循一定的規則，并非僅指禁止性規則，還應該包括階段性規則和鼓勵性規則及它們之間的相互協調，這才是規則制定的核心問題。十八屆三中全會指出：“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”建設監管型政府、推行依法行政應是政府生命力和價值所在。由準正式規范和非正式規范為主的治理模式逐漸式微，取而代之的是政府在鄉村治理規則中的功能得到強化。這主要體現在：一是實現政府規則秩序對鄉村社會自然秩序的替代，使鄉村經濟發展和民眾社會行為都符合政府規則的要求；二是強調以政府監管為中心的社會共治，在充分發揮政府監管作用的同時，厘清正式規則與準正式規則、非正式規則之間相互配合、相互補充的關系，注重正式規則與鄉村社會的匹配程度，以此形成一個多層次的現代監管體系；三是激勵性規則與約束性規則相互協調，通過資源激勵或者合法性激勵等方式引導合作組織朝著地方政府所期望的方向發展。
四、前瞻問題：涉農公共管理的福利生產
農村社會福利，即農村社會保障，是指為了滿足人們的基本生活需要，改善和提高農民物質生活和精神生活而提供的一系列公共產品的集合。它的目標是促進社會的穩定、公平和再生產，為社會經濟的正常運轉創造良好的環境，從而使國民經濟得以持續、穩定、均衡和協調地發展。近期，集體經濟組織法出臺后，經濟并未如眾人所期望的那樣實現大幅發展。從本質上看，這是一個管理問題。在鄉村領域，最為迫切的是解決農民福利問題，而發展問題應交由市場來處理。在過去我們沿用生產力共通的體制，農村福利和生產力問題均由農民自行解決，但如今這一情況造成了很大的不公平，或者說是一個巨大的缺口，需要更多的投入去解決填補。當市場在資源配置中發揮決定性作用時，由于市場風險的存在和個體能力的差異，部分農業經營主體可能會遭遇挫敗，這是市場經濟體制下的優勝劣汰，政府不宜通過“產業政策”等手段過度干預，此時，通過社會福利生產的方式給予一定幫扶更能促進市場和社會的良性發展。
建設福利社會，是鄉村治理新常態的現實要求，是鄉村經濟發展模式升級的關鍵，也是完善社會主義市場經濟體制、實現“共享發展”的重要途徑。當前，迫切需要形成福利社會建設的共識，突出政府在福利社會建設中的主體作用，實現政府在社會福利生產中的功能升級。首先要推進農村社會福利制度從消極福利向積極福利轉型升級，一方面規范、引導、協調包括市場、家庭、集體組織和社會網絡在內的多元主體在福利社會建設中發揮作用，另一方面強調政府自身的主體責任，增加民生建設方面的財政投入；其次要倡導“弱者優先”的原則，在福利資源有限的情況下，優先滿足老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的福利需要；再次要重視對人力資本的投資，實現國民經濟和社會福利的同步發展。
五、三大功能的比較與關系調適
中國農村發展的經驗表明，鄉村振興需要國家、市場和農民的協同努力。在中國農村發展中，政府、市場和農民之間并不存在此消彼長的關系，而是需要同時加強。首先，需要強有力的頂層設計才能推動中國探索出城鄉共同發展的一條新的道路；其次，鄉村振興意味著鄉村經濟與市場的更好融合，有更多樣化的市場；第三，鄉村振興需要農民的積極參與，充分發揮農民的主體性，由此解決鄉村振興需要解決在村莊層面國家的弱化、市場的單一和農民缺少參與的問題。實現鄉村振興需要頂層設計順暢地變成鄉村層面的行動，這需要行政系統向村莊層面的延伸。
據此，對發展促進、規則制定與福利生產三大功能進行具體比較，可以發現它們對應著不同的價值觀、價值取向以及不同的管理措施。其中，發展促進方面重點關注市場效率；規則制定更加側重于法律問題以及依法行政；而福利生產主要是從農民（民生）需求的角度來進行考量。
表1 鄉村治理中規則、福利與發展三項功能性治理任務比較
六、小結
對于促進未來涉農公共管理改革，三中全會相關內容仍然是重要的做法與方向指導。在此強調的是理念的轉變，核心在于妥善處理好政府、社會、市場以及各個農民家庭之間的關系。而在實踐中容易出現越位的情況，如機構合并問題，山西省對十萬人以下的縣進行了機構整合——人社局與民政局進行了合并，科技部與農業部進行了合并；但在其他一些地區，一個鄉鎮就已達到較大規模，在廣西南寧的四個縣調研發現不同縣下的村小組稱呼各有不同：除了“村”“組”之外，有的稱“坡”，還有的稱“屯”，因此作為基本單元的小組不論是機構合并還是關系協調，都存在一定困難。
隨著全面深化改革的深入推進，經濟發展、福利生產和規則治理成為了政府在鄉村治理中必須牢牢把握的三大功能定位，調試并平衡好三者之間的關系是鄉村治理體系現代化與治理能力現代化的必然要求，也是實現政府有為、市場有效、社會有序的必要條件。政府作為鄉村治理的核心行動者，理應把握好鄉村社會的時代特征，明確并鞏固自身的功能定位。在鄉村治理現代化進程中，轉變發展理念、完善制度安排、細化政策法規、優化績效考核，構建以規則治理統攬鄉村治理全局的治理模式，從而解決鄉村發展中的基礎性和根本性問題，實現政府有為、市場有效、社會有序的鄉村治理現代化愿景。
作者簡介：左停，中國農業大學國家鄉村振興研究院副院長、人文與發展學院教授，杜嵐，中國農業大學人文與發展學院公共管理專業博士研究生；來源:《中國鄉村發現》2024年第3期
(掃一掃，更多精彩內容！)
