《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第三條規定：農村集體經濟組織是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉村治理體系、實現鄉村善治的重要力量，是提升中國共產黨農村基層組織凝聚力、鞏固黨在農村執政根基的重要保障。法律確立農村集體經濟組織在健全鄉村治理體系、實現鄉村善治中的地位和作用，將推動農村集體經濟組織發揮其應有的治理功能，為新時代加強鄉村治理提供強大支持。此項重要規定，值得深入學習并全面貫徹。
一、農村集體經濟組織是農村四項基本制度中的重要制度
農村集體經濟組織法明確了農村集體經濟組織是“健全鄉村治理體系、實現鄉村善治的重要力量”，確立了其在鄉村治理體系中的基本地位和作用。鄉村治理是一個復雜和多維的實踐過程，其基本含義是國家或政府主導力量與農民群眾為主體力量相結合，保持農村社會的基本秩序，為農村發展創造基本的人心聚合、資源聚合和行動協調。鄉村治理體系涉及到了鄉村政治社會場域中諸多主體、力量和結構性因素，其中最為基本的是國家或政府主導力量以及農村社會的各類組織。
農村集體經濟組織作為以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的區域性經濟組織，是支撐中國農村基本秩序的基礎性組織。陳錫文曾說，中國農村有四種基本制度，農村集體土地制的基本產權制度，黨支部領導下的村社共同體制度，集體經濟組織為支撐的雙層經營的基本經營制度，村民自治的社會治理制度。農村四項基本制度是一個有機的整體，缺一不可。
這四項基本制度，既是農村發展的制度，也是農村治理的制度。四項基本制度聯合發揮作用，搭建了黨的農村基層組織領導下的鄉村治理多元共治制度，實現了鄉村善治的基本格局。對農村集體經濟組織發揮治理作用的理解，可以從其如何促進四項基本制度協同發揮效能入手。
二、推動農村集體經濟組織有效履行職責使其全面融入鄉村治理
農村集體經濟組織通過依法滿足其成員權利和需求奠定鄉村善治基礎。集體經濟組織作為區域性經濟組織，其成員為所在地域內居民的主體部分。農村集體經濟組織法規定了其成員的充分權利，成員享有包括選舉和被選舉權、參與成員大會和表決權、查閱組織資料權、監督生產經營和收益分配權、依法承包土地權、申請宅基地使用權、參與分配集體收益權、享受組織提供的服務和福利等。農村集體經濟組織成員相比農村集體經濟組織以外的其它社會成員，享有從集體經濟組織可以獲得的集體收益、公共服務、社區福利的經濟社會收益，也享有從農地承包、宅基地使用等帶來的基本生活保障。全面保障這些權利是確保農村集體經濟組織成員心向集體、安居樂業的基礎。法律通過推動農村集體經濟組織更好滿足其成員基本權利和需求，從而增進農村集體經濟組織自身凝聚力，進而改善整個鄉村社會的凝聚力，由此也給實現鄉村善治提供了基本的保障。
農村集體經濟組織通過依法提供農村公共服務改善鄉村治理。農村集體經濟組織存在的一個重要原因就是為其成員以及組織所在的鄉村社區提供及時和有針對性的公共服務。隨著城鎮化推進和農村發展進程，農民對公共服務和公益事業的需求只會不斷增加。而這種需求不可能完全通過國家財政注入和社會組織介入來解決。發揮農村集體經濟組織的作用是滿足這種需求的基本方式。在2020年，全國村集體經濟組織用于公益性基礎設施建設和公共服務投入約1200億元，這些支出在改善農村人居環境、扶貧濟困、提升村民福祉等方面起到了顯著作用。這表明農村集體經濟組織在改善農村生活條件和促進社會和諧方面具有重要意義。貫徹農村集體經濟組織法，將顯著增強農村集體經濟實力，提升其提供公共服務的能力，從而增強其服務善治的功能。
三、農村集體經濟組織通過完善其內部治理機制改善鄉村治理制度基礎
《民法典》第九十六條、第九十九條首次在《憲法》規定農村集體經濟組織主體地位的基礎上，確認了農村集體經濟組織的法人地位，明確其法人類型為特別法人。農村集體經濟組織法對農村集體經濟組織的特別法人制度又做了進一步規范，尤其是通過給出系統的內部治理制度安排，確保其能夠實現特別法人的職責。
法律對農村集體經濟組織設置了成員（代表）大會、理事會、監事會的內部治理結構。通過加強農村集體經濟組織的內部治理制度，可以增強實現農村善治的制度支撐。現代法人的治理結構一般建立在“決策機關—執行機關—監督機關”的架構之上，農村集體經濟組織法人遵循了這一基本原則，同時通過具體的規定明確了權力機構、執行機構和監督機構之間的權責關系。農村集體經濟組織的法人化，就是要實現農村集體產權明晰，實現農村財產的自治管理，保障農民集體成員的權益。根據法律，農村集體經濟組織有了自己的決策決議機制。集體成員通過成員（代表）大會，民主決策參與集體所有權的行使，參與集體重大事務決策。農民集體成員的表決權，形成的決議可以拘束理事會和監事會，實現集體經濟組織對重大事項的決策。集體經濟組織成員通過參與決策，實際上是參與了鄉村范圍的重大經濟社會事務的管理，是農民民主管理、民主決策權利的最為切實的體現。法律對理事會和監事會關系也作出明確的規定。這確立了農村集體經濟組織的內部監督機制，通過它來實際確保集體的財產由成員共享農村集體經濟組織最重要的是不能將集體經濟組織的實際控制權力、財產利益集中在少數人手中，因此這個監督機制要比公眾公司更為嚴格。
完善農村集體經濟組織的內部治理機制還可以為其它組織的治理機制完善提供示范。長期以來，黨和政府致力于推動農村社會在遵守國家憲法、法律的基礎上，最大限度地發揮農民主體力量，在農村經濟社會文化事務上實現最充分的村民自治，即實現自我管理、自我教育和自我服務。但是，村民自治事務需要非常健全的治理機制才能實現。在村民自治制度框架內，村民民主參與、大事民主決策、決議自主施行的機制得到相當程度的完善，但是，當村民自治事務需要得到村內資源和資金的支持時，當公共服務事項需要對不同人群區分服務獲取先后、繳費數量多少時，人群內部的直接民主參與和決策程序的完善不能完全解決問題。這就需要聯系村內公共資源的調取，此時農村集體經濟組織即可發揮其支持、補缺和保障功能。
在農村集體經濟組織發揮對村民自治的支持、補缺和保障功能時，集體資源資產的主體是集體經濟組織成員，其形成渠道、貢獻主體和享受范圍在不同的集體經濟組織成員那里還有區別。當村民自治事務還涉及到集體經濟組織之外的其它村莊居民，當公共服務的覆蓋不僅僅涉及集體經濟組織成員之時，當在集體經濟組織成員之間還要區分先后和緩急時，這就需要集體經濟組織表現出其自身的集體意志，調用其集體資源資產，這就要求集體經濟組織的治理機制要確實發揮作用。這就牽涉到如何科學處理農村集體經濟組織的外部治理關系，即農村集體集體經濟組織與鄉鎮黨委政府、村黨支部、村民委員會、其它農村組織等外部組織之間的關系。
四、農村集體經濟組織通過完善其外部治理，促進鄉村治理多元共治有效運行
鄉村治理本身就是農村社會各類組織共同參與、協同共治的過程，而通過完善農村集體經濟組織治理可以增強鄉村治理體系中多元主體共治的能力。完善農村集體經濟組織的治理機制使其能很好地協調農村集體經濟組織成員之間、成員與農村集體經濟組織之間的利益，從而整合絕大部分農村居民的利益，使其能夠形成整體意志參與鄉村治理，減少了鄉村社會內部利益松散和分化導致的分歧，有利于各類主體之間的利益聚合和決策協商。
農村集體經濟組織通過在上級黨委和村黨組織領導下參與村民自治，從而助力改善鄉村治理。發展農村集體經濟是持續推進鄉村全面振興的關鍵動能，也是集體經濟組織發揮治理功能的基礎。《鄉村振興促進法》規定：村民委員會、農村集體經濟組織等應當在鄉鎮黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發展集體所有制經濟，維護農民合法權益，并應當接受村民監督。這里隱含著，農村集體經濟組織也負有支持村民自治組織開展村民自治的職責，其本身也應當在鄉鎮黨委和村黨組織的領導下實行村民自治，維護農民權益。此外，《中華人民共和國農村集體經濟組織法》進一步明確了農村集體經濟組織的功能和職責。這表明農村集體經濟組織可以通過在落實上級黨委政府的決策中發揮主動精神，充分履行其職責，助力改善鄉村治理。法律還規定了農村集體經濟組織可以行使發包農村土地、組織開展集體財產經營管理等職責，確保其在法治框架內開展工作。這都為其在健全鄉村治理體系、實現鄉村善治中作用提供了作用途徑。
農村集體經濟組織中堅持黨的領導為農村集體經濟組織確定與其它組織的關系奠定了基本前提。農村集體經濟組織法第四條規定，農村集體經濟組織應當堅持中國共產黨的領導，在鄉鎮黨委、街道黨工委和村黨組織的領導下依法履職。法律還規定農村集體經濟組織需由成員大會審議決定的重要事項，應當先經鄉鎮黨委、街道黨工委或者村黨組織研究討論。這為其內部治理機制與外部治理機制的銜接確立了黨組織領導的基本原則。在農村集體經濟組織領導人的確定上，法律還規定鄉鎮黨委、街道黨工委或者村黨組織可以提名推薦農村集體經濟組織理事會成員候選人，黨組織負責人可以通過法定程序擔任農村集體經濟組織理事長。
也正是在上述規定基礎上，該法三十四條規定的“農村集體經濟組織理事會成員、監事會成員或者監事與村黨組織領導班子成員、村民委員會成員可以根據情況交叉任職”，才可以保證各類組織之間，雖然交叉任職，但能各司其職，從而最大限度地發揮各類組織的功能。而該法第五條第十款規定的“農村集體經濟組織支持和配合村民委員會在村黨組織領導下開展村民自治”，才可以得到有效落實。
農村集體經濟組織通過支持和配合村民自治參與鄉村治理。該法第五條第十款規定的“農村集體經濟組織支持和配合村民委員會在村黨組織領導下開展村民自治”。這一規定明確農村集體經濟組織與村民委員會之間的關系，并強調在村黨組織的領導下，兩者相互支持、相互配合，共同推進村民自治的實現。這是對農村集體經濟組織作為治理主體功能的明確說明。農村集體經濟組織不僅是經濟發展的主體，也是鄉村治理的重要力量。通過支持和配合村民委員會的工作，農村集體經濟組織有助于實現鄉村善治，提升基層黨組織的凝聚力，鞏固黨在農村的執政根基。這一條款的實施，要求農村集體經濟組織在村黨組織的領導下，積極參與到村民自治活動中，包括但不限于提供必要的資源支持、參與決策過程、協助實施村民自治相關的項目和活動等。這樣的合作機制有助于確保村民自治的有效性，同時也能夠促進農村集體經濟組織與村民委員會之間的協調和合作，共同推動鄉村的發展和進步。
通過改善內部治理和外部治理，農村集體經濟組織在推動和完善農村四項基本制度充分發揮作用上可以成為一個積極行動主體，從而實現其健全鄉村治理體系、實現農村善治的作用。
作者單位：中國人民大學鄉村治理研究中心、國家發展與戰略研究院社會轉型與法治研究中心；來源：《中國鄉村發現》2024年4期
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