隨著鄉村振興的全面推進，提得比較多的是治理重心下沉的問題。關注農村、關心基層，治理重心就要下沉，以提升基層的治理能力，于是大量機構、編制、人員、資源、職數、政策等都下沉了。新一輪機構改革就在這個指導下進行的。下沉賦權能否簡約高效，我覺得從基層執法成效層面來看是沒有做到的，很多機構也沒有做到精簡高效，甚至比以前更加冗余膨脹了。
2021年中共中央國務院關于加強基層治理體系、治理能力現代化建設提出了新一輪機構改革的精神，除黨中央明確要求實體派駐的機構外，縣直部門設在鄉鎮的機構原則上實行屬地管理，即全部得下沉，從黨務、財務、人員管理都要下沉到鄉鎮去。
從調查來看，新一輪機構改革的思路包括兩個方面：一是整合所有鄉鎮機構現有的資源，實現機構精減，實踐中確實實現了在形式上機構精簡。一般鄉鎮，比如說湖北省4+N的模式，幾辦幾中心，跟上面部門都沒有一一對應。在發達鄉鎮，在湖北一些重要鄉鎮和蘇州張家港這樣很重要的經濟發達地區的鄉鎮，產值都是幾十個億、幾百億的，發達鄉鎮一般設幾局幾室幾中心，也就是把過去的站辦所變成局。二是強化屬地管理，把所有機構下沉到鄉鎮，尤其是執法機構和有審批權、執法的，還有一些職能比較強的都下沉來充實基層。
調查中，有的地方正在進行執法權下沉改革，有的地方改了正在運行，存在這樣一些問題和現象。一是職能部門普遍不愿意改革。以前，部門能夠調動鄉鎮七站八所，現在部門已經調動不了，因為不屬于它的了，調動不了使它沒有積極性對鄉鎮各個隊伍進行專業培訓和指導，也削弱了相應的履職和執法監管。
另外，基層干部普遍不愿意下到鄉鎮。過去這些派出機構的工作人員雖然在鄉鎮工作，但是他們屬于部門管，理論上可以在不同的鄉鎮調動，也可以調到縣城去，他們有這個期待；現在這些事業編人員屬于鄉鎮之后，就永遠都離不開鄉鎮了，所以他們就不愿意。所以，人員調動、人員安置是新一輪機構改革當中要解決的大問題。
當然，最主要的問題是機構膨脹，運行成本高昂，與改革原先的設想剛好相反。第一個是機構膨脹，改革后鄉鎮執法機構的層次復雜化，尤其是把站辦所改成局之后，每一個局下面還設各種對應的條線。以前的站辦所就是一兩個人，或者沒有人，或者是兼職的任，現在設了局之后，局下面還有辦公室，跟辦公室并列的還有大量條線。我們在張家港南豐鎮調查，全鎮有46個條線，每個條線都要有人負責，而且不是一個人，每個條線有兩三個人來負責。實際上，改革并沒有縮減機構、編制，反而是使它更加膨脹，層級更加復雜。過去鄉鎮的層次就是從黨委書記到分管副職再到下面工作人員，設辦公室之后，辦公室里面還有幾個層級，特別的復雜。
過去在縣城的城管局政策法規股只有兩三個人審理全縣的執法案件，后勤股只有兩三個人負責全縣幾百名執法人員的后勤工作；現在全部下沉到鄉鎮之后，每個鄉鎮都得設政策法規股或者后勤股，整個人員就膨脹了，進一步擴大了各種職能。
2021年之前，我們調查南豐鎮有27個協管員負責全鎮的市容市貌；2021年成立城管下沉之后，市容市貌管理就包給了第三方，這27個人就分成了監督組、執法組、輔助組、機動組、內勤組，機構就復雜了，原來由協管員干的工作現在就變成了監督配合考核第三方了，第三方還要另外出錢。過去自己干的，現在變成了第三方干了，而且內部機構很復雜，要運轉起來，成本就特別高，財政負擔比較重。我們在湖北調研的時候，省一級很奇怪，編制部門不算經濟賬，只管機構編制改革。我們給他們算了之后他們才很驚訝，因為每增加一個事業編，光人員工資每年就要增加十萬塊錢。比如在鄉鎮增加一個執法局的話，7個編制要70萬元的人頭經費。
第三個是執法權下沉基本上沒有效果，執法規模不足、行權率低。即是說，鄉鎮沒有執法事項給執法機構執法。張家港這樣的發達區縣都沒有執法事項了，鳳凰鎮和唐橋鎮是張家港兩個最發達的鎮之一，行權率也只有5%和3%。審批權基本上也不需要。案件沒有規模，行權率特別低，鄉鎮城管局的人干什么去了呢？去監督垃圾分類去了。
并且執法權一旦下沉了，就要執法，這勢必破壞原來的執法生態。從調查來看，縣鄉有兩個執法生態，一是社會生態，二是履職生態。基層社會都是熟人社會，而不是法制社會，許多事情需要通過管理來解決，也就是通過做群眾工作來解決。現在執法權下沉了，有了案件就得執法了，如果不執法會被說成是沒有行使權力，但是一旦執法就很容易破壞的政府與村民、與基層社會的關系。還有履職生態的問題，過去部門內部的協作、多部門的合作，以及執法部門與執法對象之間，經過多少年的博弈和磨合，已經達成了一種均衡。比如，執法部門去執法的時候，執法對象很配合。而等到下沉到鄉鎮之后，整個執法履職生態被破壞了，又得重新博弈和磨合若干年之后再形成博弈均衡，所以現在出現了非常多的機制體制不順暢的問題，包括部門聯動的問題非常多。
總結起來，我覺得這次機構改革重心下沉有幾個誤區：一是改革的認識誤區。覺得基層重心下沉一定就是把機構人員都下沉到鄉鎮，甚至下沉到村里面，張家港有一個村也下沉了城管隊伍。事實上現在的鄉村社會，包括像東部沿海發達地區，整個社會已經高度規則化、簡單化了，村里人都很少了，多是老弱病殘，相互之間沒有多少事情了，還治理什么呢？還要配備一個高度復雜的治理體系，這些人下沉了能干什么呢？只能是進行內部空轉、內部消耗了。張家港這樣的地方都沒有事情可做了，中西部更加是這樣。所以，要重新討論治理重心下沉到什么地方的問題。二是理論誤區。認為基層治理能力的提升就是要擴張體制、賦予權力，但是它的悖論是體制擴張了、權力有了，治理能力卻沒有提升。普遍認為只要給基層權力、人、錢，基層治理能力就提升了，這是最大的理論誤區。三是改革方式誤區。整個機構改革，只談機制改革，而沒有意識到其實還有機制創新，尤其是在縣鄉兩級機制創新是最重要的。普遍的觀點認為治理重心下沉就是體制下沉，也就是機構、人員、編制、政策這些都下去，而沒有意識到通過機制創新也可以實現下沉，比如像北京的街鄉吹哨部門報到，街鄉通過吹哨這種機制把在有事的時候把部門的人吹下去，沒事的時候部門的執法人員還在縣一級。但是整個機構改革的方式就是只談體制，而不談機制。
討論治理重心要不要下沉、怎么下沉的問題，實質上是討論鄉鎮功能的定位問題。以前我一直覺得東部地區的鄉鎮非常復雜，應該是事情很多的，這幾年我在廣東和浙江、江蘇這些地方調查，發現隨著農村人口大量進城，尤其是子女教育進城，農村大量的青壯年都出去了；過去浙江很多老板還留在村里，現在跑到縣城、地市和省會城市了，農村人都沒有了，鄉鎮功能就不是復雜的功能了，而是很簡約的了。簡約的治理體制就可以把鄉鎮很多事情做好。現在農村兩個治理事務最重要，都跟老人相關，也就是把老人的養老搞好和老人種地搞方便來就行了。這都是鄉鎮功能的一些定位，不是復雜的治理。未來中國農村的機構改革當中，重點應該是職能轉變而非機構下沉；現在大量的治理事務其實都是多余的，變成了空轉。治理事務多了，所以人員也多了，其實剛好搞反了，是要減少這些事情，不是讓機構下沉。現在的基層應該是簡約治理，而不是復雜治理。
未來縣域機構改革更多的是變機制，而不是變體制。現在我們所有的思維都是變體制思維，編制機構這條線的思考方式就是變體制。從審批權下沉和執法權下沉來看，履職的基本單位在縣一級才有規模、有效率，鄉鎮鄉村兩級基本上沒有事情。也就是我們的履職的單位在縣一級，而不在鄉村，也因此我們治理重心下沉應該是到縣一級，而不是鄉村兩級。
（作者系中國農村發展學會鄉村治理專委會副主任委員、武漢大學中國鄉村治理研究中心教授；來源:《中國鄉村發現》2024年3期）
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