導語
本篇是人民食物主權“2016·農村新發現”暑期調研系列文章的第一篇。文章重點考察了精準扶貧過程中，政策設計與農村貧困現實之間的張力，對精準扶貧政策目標的實現程度，提出了質疑。貧困指標是如何確立的？扶貧對象評選在農村掀起了怎樣的波瀾？扶貧政策實施過程中基層干部如何應對？基層干部對精準扶貧的前景預期是什么？這些問題，都將在本文中得到回答。
精準扶貧是透視中央政策在地方實踐的一個切入點。這些以失敗告終的扶貧項目和發展計劃，也許癥結都歸于一點——只重效率和眼前利益，政策設計偏離了農村實際，農民和基層干部在政策制定中集體失聲。文章最后提醒，在建設和發展農村的過程中，繁瑣的政令雖志在富民，但往往會壓制基層的凝聚力和活力。今后的政策應當要有意識地開拓地方自主發展的空間。
正文
“十三五”被視為全面建成小康社會的關鍵期，中央要求到2020年使7000萬貧困人口脫貧，消除貧困因此成為各級黨委和政府的重大政治任務。精準扶貧是中央為實現脫貧制定的新戰略，也是各級政府在農村開展扶貧開發工作的重要指導，其基本思路是精準識別貧困戶和貧困村、精準幫扶、精準管理和精準考核。
此外，中央還與貧困情況嚴重的22個省（包括山西省和黑龍江省）簽訂了脫貧攻堅“軍令狀”，層層落實扶貧責任。中央的壓力型管理機制在一定程度上能夠調動地方政府扶貧的積極性，不過具體的工作最終還是要落實到基層。地方政府為激發基層活力，選派了超過四十萬干部駐村幫扶，幾乎所有的貧困村都配備了第一書記。但是，精準扶貧的成效究竟如何，我們需要聆聽基層的聲音才能有所了解。
2016年7月，我們通過訪談山西A縣和黑龍江省C縣的鄉鎮干部以及第一書記，對精準扶貧政策在該地的落實情況進行調查。在兩個縣，精準扶貧的建檔立卡工作已經完成，但是后續的扶持工作還沒有進行。不過即使在貧困的甄別過程中，暴露和制造的矛盾已經不少，負責扶貧的基層干部為此憂心忡忡。本文根據調研收集的資料，希望能夠指出在精準扶貧執行過程中存在的問題和隱患，同時呈現精準扶貧識別中基層干部面臨的困境和矛盾。現將訪談和思考整理如下，以饗讀者。
一、上級敲定：貧困標準脫離實際
精準扶貧的第一項內容是精準識別，落實到基層的具體工作則是建檔立卡。A縣和C縣已經完成此項工作，接下來就是等待上級出臺具體的幫扶政策。不過僅僅是建檔立卡的工作，已經讓分管精準扶貧的基層干部覺得“頭疼”。參加座談會的干部，無論是副鄉長還是駐村的第一書記，都感到政策繁瑣、難以落到實處。
基層干部面臨的困境，與上級政府下達的貧困標準脫離實際有很大的關系。首先，扶貧標準是由上級定的，無法為精準識別提供參考依據。山西省受訪基層干部認為貧困戶人均年少如低于2800元是脫離實際的。貧困鄉副鄉長周全（化名）指出，在實際識別工作中，幾乎沒有哪個村能找到這樣的貧困戶。如果人均年收入低于2800元，根本就沒辦法生活。B村第一書記做了補充，如果出去打工，一個月至少能掙1400/1500元，兩三個月就能賺夠2800元。黑龍江省的基層干部也持一致的看法，他們舉了一個例子：在黑龍江，農戶的平均土地面積較大，每戶最少是七八畝，而當地的土地流轉租金是400元/畝，這樣，7畝地的話，往少說就是2800元。有這2800元之后，還有國家給的70元/畝的糧食直補。這么一算，本身就超了2800元。按照這個標準，很難找到“達標”的貧困戶。
其次，因為農戶的收入難以衡量，上級政府制定的標準在實踐中很難操作。一方面，農業收入無法完全標準化計算，且受到市場行情的影響存在較大波動；另一方面，不少農戶為爭取貧困戶名額撈取利益，不會將外出打工收入如實相告。以黑龍江省為例，雖然省內的規定的排除有房、有車、開小賣店、辦企業、外出打工等11種人，且評選范圍是常住戶，收入還必須低于2876元，但基層干部在甄選貧困戶時只能按照更符合實際的標準來：看誰家住的是土房，哪些農戶家有老人、病人、殘疾人。在山西省情況略有不同，但問題的性質是一樣的。按照山西省里的指導意見，要嚴格執行“八不準”標準。但符合八項標準中其中一項的也可能是貧困戶，這就讓基層很難辦。
最后，還應指出，上級政府制定的指標較為繁瑣，進一步增加了基層操作的困難，很多村干部根本無力勝任。黑龍江省受訪第一書記指出，精準扶貧建檔立卡所涉及的各種表格并不是那么容易填寫。要求填寫的表格，內容共計47項，非常復雜。特別對于村干部而言，他們并不太懂如何使用電腦。另外，村干部看不懂這些表格，村干部基本都不會打字，更別提設計EXCEL表一一填入對應內容。鑒于這種情況，作為第一書記的他，親自完成了填寫表格的工作。這與我們在山西A縣訪問的副鄉長張德的情況一致，建檔立卡的填表工作最后是由他和鄉里的同志親自完成的。可見，在精準扶貧的建檔立卡過程中，針對農戶的多項收入的統計表格看似嚴謹和精確，實際上缺給基層干部制造了很多負擔。識別貧困戶已經花費不少精力，還要應付這些繁雜而無效的表格。出于對我們的信任，這位第一書記指出，為了填表順利，在實際操作中他們都是先選貧困戶，再入戶算賬，填寫的各項內容其實都是“倒著裝出來的”。
基層的實踐促使我們去反思，既然識別工作要交給地方，為何不讓地方依據當地情況制定相關的識別標準？中央從上而下一刀切地無端設計了各種表格，既繁瑣，又不具有可參考性，這樣反而使基層干部的工作更加感覺掣肘。這些規定從形式上看是完備的，但操作起來卻脫離實際。我們不能一味埋怨基層干部缺乏積極性，而是要反思科層制管理存在著弊端。
二、遭遇地方：干部村民交互爭利
除了貧困標準在實踐中難以提供參考之外，上級政府最終核定的貧困指標也往往是脫離實際的。扶貧任務是層層下達的，上級能給基層施加很大的壓力，但具體的扶貧工作包括確定貧困戶的數目仍然是由基層落實的，這就給予基層干部一定程度的操作空間。基層干部的具體操作很可能會激發村民之間的矛盾，帶來意想不到的后果。
第一，貧困村的村干部上報的名額往往超過村內實際的貧困戶。副鄉長張德（化名）告訴我們，村干部這么做有兩個原因，一方面為村里爭取到更多的資金，可以讓他們獲得村民的支持，在換屆選舉中連任；另一方面除去公認的貧困戶外，村干部可以將多余的名額分配給自己的親屬朋友。此外，一位第一書記做了補充，分配多余的名額時不以幫扶弱勢群體為主，村干部往往要平衡村里的不同的派系和大姓，以求穩定。北方村莊里常見派系斗爭，貧困指標關涉利益，村干部對此如果不加以考慮，自身地位也會受到威脅。
第二，貧困村的村民可能會競爭貧困指標，求取利益，村民之間矛盾增加，影響農村社區的安定。在一些下達精準扶貧幫扶政策的地方，已經出現了村民上訪告發基層干部的案例。具體到A縣，雖然幫扶政策尚未下達，村民之間已經出現了不少矛盾。副鄉長周全告訴我們，“從2015年年底開始直到現在，什么也沒做，就是調解矛盾”。為了獲得貧困指標撈取利益，村民相互揭發告狀的案例已經不勝枚舉。
以A縣一個鄉為例：該鄉村民當初由于鐵礦興盛購買的運輸礦石的車輛大多沒有登記牌照。按理說有車的農戶不能申請貧困戶，但一些車主為求利益故意瞞報，其他村民會跑來揭發，但基層干部無法通過車輛的行駛證進行正規核實，難以查明實情。另外，不少村民委兒女結婚會在臨近縣城的地方購買小產權房，這些房產沒有明確的證件。在縣城有房的這些村民也會利用這樣的漏洞向上申請貧困戶資格。在實際執行過程中，如果把這些人認定為貧困戶，就會引起其他農戶的不滿，出現各種糾紛沖突，甚至演變為上訪，導致村委會和上級政府不得不花費成本和精力來維穩。即便是蠅頭小利，也會讓不少村民爭先恐后。
總體而言，精準扶貧對于被識別的村莊和農民都是一種資源（或資金）輸入的行為，代表可觀的收益。我們所訪問的一位第一書記說，他曾建議他做第一書記的那個村的村干部將不符合貧困標準的農戶全部剔除出來，但是村鎮兩委不同意，村里人也不會同意。整個小氣候都是這樣，很難做到如實上報。在實際工作中，從縣、鄉下派的第一書記所能發揮的作用有限，往往只能緩和村莊內部的矛盾，主事的仍然是村兩委干部。
三、過程難料：上有政策下有對策
按照精準扶貧的政策要求，應該廣泛深入地將精準扶貧政策，及建檔立卡的標準和要求向群眾講清楚，確保群眾的知情權、參與權、監督權。同時，市、鎮（街道）、村三級要設立公示公告欄，按照規定對民主評議和市、鎮（街道）兩級審核結果進行公示、公告，無異議后才能確定為扶貧對象。然而，現實中，基層干部為了避免矛盾往往采取的是隱蔽的公開。
與我們座談的山西A縣的第一書記和副鄉長告訴我們，在精準識別之后，很多村都沒有公示，不然會暴露矛盾沖突。他們認為，精準識別之后，下一步肯定有相關扶持政策。在不知道政策的情況下，矛盾還潛藏著；一旦公開，就會激化矛盾。但是上面要求必須公示，且必須有公示的照片，于是村里往往采取隱蔽的公開的辦法，例如在一個很隱蔽的角落公示，或者貼一個晚上公示，隱蔽地拍照。鑒于這種隱蔽的公開做法，我們也很難想象出在精準扶貧的民主評議環節[1]會進行得很公開。
此外，上級規定在實際的扶貧過程中必須要做到“對口幫扶”。某村第一書記說，他所在的單位的每一個職工都要和具體農戶對接，給每一戶設定幫扶責任人，但具體怎么實施精準扶貧并不清楚，單位要求幫扶責任人必須與被幫扶人見面，不要求駐鄉。在幫扶過程中，有的單位會重視一些，而有的則不太重視，效果層次不齊。在如何確定幫扶項目方面，幫扶單位會征求村里意見，村里提出的發展項目經雙方協商后看是否能納入幫扶項目。他總結道，上面是讓幫扶單位根據實際情況制定計劃，但下面制定的計劃是否科學，能否執行，這些并不能保證。
四、扶貧效果：基層干部不抱希望
我們訪談的鄉鎮干部和第一書記基本都認為，精準扶貧與之前的扶貧例如整村扶貧等沒有差別。形式和以往沒有區別，都是上面下達減貧名額，下面往上報名額，鄉鎮以下的干部完成的工作就是建檔立卡。在他們看來，宏觀政策層面雖然說要將對農村的輸血改成造血，但是對于需要誰來做、怎么做和做什么這些并沒有詳細說。實際上，他們最想得到的是關于如何“造血”的經驗的分享，而上級只顧下達任務沒有考慮到地方實際需要[2]。某鄉副鄉長說，國家所有的扶貧都一個樣子，都無項目支持。就算有項目，真正能帶動農民致富的項目特別少。扶貧應該立足于農村本位，應該支持一些適合農村的項目。受訪基層干部的態度實際上展示了精準扶貧內在的悖論。目前，精準扶貧意圖使貧困戶脫貧，但忽略了他們的實際需要，還可能助長部分貧苦困戶的等靠要思想，無法實現長遠脫貧。將來可能造成的惡果是，農村依然沒有實現內生性發展，國家為了實現全面建成小康社會的奮斗目標，可能還會耗費更多的資金。
其次，精準扶貧的扶持并不能針對性地解決問題。一位分管民政工作的副鄉長說，目前，精準扶貧的對象其實是老弱病殘、沒有從事經濟活動的能力。他認為，國家對這部分的人的扶貧應該是兜底扶貧，但現在的方式是產業扶貧，比如，國家讓這些貧困戶搞養殖，養殖成本國家出70%-80%，養殖戶配套剩下的部分。他說，無論是讓這些貧困戶建立合作社還是讓農戶個體經營都沒有實際的脫貧效果，而能從事這些活動的年輕人又不符合貧困戶的標準。某鄉分管農業和精準扶貧工作的副鄉長則告訴我們，根據精準扶貧的政策，通過扶貧辦完善手續后，扶貧資金將落實到農戶。精準扶貧的政策是，三年內享受扶貧政策，這些扶貧政策包括移民安置、小額貸款、種養加工的項目結合。但是農戶要貸款很不容易。貧困戶可以申請小額貸款，最高貸款額度五萬，但是他們很難貸到這個金額，因為貸款需要公職人員擔保，同時還要考察借款人的信用和還款能力，所以即使能貸到款，也達不到五萬；即便能貸到五萬元，也不足以解決問題，反而增加了債務負擔；如果真的做項目，五萬元的資金是遠遠不夠的，主要是還銀行的錢了。
黑龍江C縣的那位第一書記指出脫貧本質而言是很難完成的任務。他說，一個人不會過日子，就像不會學習；不會過日子，不是一代人的事，好幾代都不會過日子，都攢不住錢。更好的方法是讓農民提高發展自身的能力，不能光靠外部扶持。這位第一書記說，過去的“數字脫貧”就是湊個虛數，并不真正脫貧。雖然黑龍江省2016年開始施行更為嚴格的 “算賬脫貧”，希望督促真正的脫貧，但算賬脫貧其實還是數字脫貧，不可能真脫貧。
我們相信上級政府很快就會向A縣和C縣下達具體的幫扶政策，這些政策在基層將會如何落實，又會對基層社會造成什么樣的影響，是否能夠有效地幫助貧困戶，基層干部已經訪談中表明了他們的態度。可以看出，如果上級制定的政策脫離地方實際難以落實，基層很可能會出現相應的對策，雖然完成了上級任務，但也會使精準扶貧出現意想不到的偏差。因此，當中央說要打好脫貧攻堅戰時，我們更應該看到，實際執行中，為了“脫貧”，我們耗費的表格登記、對比算賬等巨大的管理成本和時間精力，但是地方的貧困現實仍然不容樂觀。基層只顧著應付中央以及各級政府下達的指標任務，并沒有心思立足當地去思考如何更好實現自主發展。
結語
2016年7月20日，中共中央總書記、國家主席習近平在銀川主持召開東西部扶貧協作座談會并發表重要講話時強調，要堅持精準扶貧、精準脫貧，把幫扶資金和項目重點向貧困村、貧困群眾傾斜，扶到點上、扶到根上；產業合作、勞務協作、人才支援、資金支持都要瞄準建檔立卡貧困人口脫貧精準發力。
國家的扶貧力度不可謂不大，但是像以往的發展干預政策一樣，精準扶貧從宏觀看是一個好事情，但具體的操作過程（事實上光是甄別工作）經常讓基層干部無所適從。此外，我們還應重視在識別貧困戶的過程中，基層干部所反映的困境和矛盾。精準扶貧的層層落實過程遠非精準識別一項所能涵蓋，各級政府、各個部門都有著自身的利益，這些利益會對政策的執行造成何種影響，在我們的調查中尚付闕如。事實上，此前一些研究者的調研已經證明，精準扶貧政策層層下達的過程中可能出現的問題遠遠大于此次調研所見。
扶貧政策之所以出現這么多問題，原因可能是：上級制定的指標、政策看似服務于農村發展，但這些包含各種資源的項目會經過各種利益主體之手，下達之時往往以任務形式出現，導致脫離地方實際、難以持續，最終甚至可能進一步削弱基層的合作基礎。我們認為，在建設和發展農村的過程中，應當要有意識地開拓地方自主發展的空間，而非通過繁瑣的政令步步壓制。如果頂層設計者不加反思，最終將無法逃脫“上有政策，下有對策”的僵局，也無法給予農村實質性的幫助。
在此次調研期間，我們還對山西永濟的蒲韓鄉村社區進行了考察。該社區最初通過一些活動增強了村莊的凝聚力，進而組織農民合作，在發展過程中并不盲目依賴外部的資源。這樣的發展模式讓我們不禁反思：與其讓基層干部疲于做一些讓他們“頭疼”、“不斷調解矛盾”而且耗費大量成本的事項，何不讓他們學習將農民組織起來的經驗，立足本地真正做一些建設性的發展？農村的內生性發展難道不比外援式的發展更為持久？畢竟，長遠地看，農村的脫貧是一個系統的發展議題，并非短平快的“精準扶貧”可以解決。
中國鄉村發現網轉自：人民食物主權論壇 微信公眾號
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