新世紀以來，出現了許多讓人困惑的現象：在廣大農村免除農村稅費和勞動義務工后，按說干群關系會得到極大改善，農民應當穩定下來，但不論上訪事件還是訴訟事件，全國各地都在急劇上升；推行村級直接選舉后，按說應當把那些德才兼備和群眾信任的人選拔到領導崗位上來，但村干部的素質卻越來越不如人意，甚至黑惡勢力滲透進村級組織之中；國家公布的法律法規越來越多，政府執法機構越來越完備，執法人員越來越多，農村基層公共秩序卻越來越難以得到維持，老百姓的訴求越來越難以得到滿足。
問題出在哪里？其中的原因很復雜，有社會轉型方面的原因，工業化城市化方面的原因，地方財政自利性方面的原因，人口流動方面的原因，干部素質方面的原因，老百姓政治和利益訴求增加方面的原因，但有一條重要原因常常被人忽視了，那就是基層組織，主要包括鄉村兩級基層組織權力嚴重弱化，并且主要是面對老百姓的權力嚴重弱化。
當我們說基層組織面對老百姓的權力嚴重弱化時，許多人可能不會認同。明明看到一些基層干部用暴力行政的方式強制百姓，欺壓百姓，甚至造成許多惡性事件，老百姓除了上訪告狀或以自殺方式表達抗議之外，幾乎別無他途，為什么還說基層組織權力弱化甚至沒有權力呢？但我們要說的是，正因為基層干部沒有了法律授予的按照一定渠道行使的權力，或者說沒有了制度內的正式權力，才不得不采用不合法的赤裸裸的武力或暴力的形式來開展工作，并且我們提出的這個觀點可以解釋當前許多讓人困惑的現象。
鄉村組織到了無權處理問題的程度
建國以后，鄉村干部的權力有一個變化過程。
人民公社時代，一方面給予干部管理群眾的巨大權力；另一方面，給予群眾監督干部的巨大權力，從而形成干部與群眾相互制衡的政治結構。就干部管理群眾方面，基層干部的權力表現在幾個方面，一是土地集中控制在生產隊手中，主要生產工具，如牛、馬車、牛車、拖拉機等，也直接控制在生產隊手中。農民有一點自留地和一些簡單的勞動工具，如鐮刀、鋤頭等。除了自留地上的農產品外，大田地上的農產品屬于生產隊所有，由生產隊干部根據工分和人口狀況分配給農戶或作為生產隊積累。二是干部對社員有人身控制權。在生產隊干部的直接指揮下，社員被組織起來集中勞動，社員有事外出需要請假。大隊可以將某些比較大的工程任務分配到生產隊，全大隊的社員集中勞動，工分由生產隊分別記錄和結算。三是干部對社員有懲治權。大隊有基干民兵，并配備有槍支，可以直接對個別不聽話的或者有破壞農田水利道路等行為的社員進行捆綁，或者辦學習班，也可以批斗、游街示眾等，其中免不了有打人現象。因為集體勞動，社員與干部之間、社員與社員之間、干部與干部之間的沖突與糾紛相當多，但大都化解在生產隊內部了，個別糾紛由大隊干部出面處理。每個公社配備一名公安員，但工作量不大。
從生產資料到生活資料，再到人身自由，社員在大隊和生產隊干部的高度控制之下。大隊與生產隊之間、生產隊與社員之間呈現軍事化色彩濃厚的等級制和命令服從關系。社員有正常的家庭生活，在集中勞動之余，可以照看自留地，也可以在農閑時走親串友等。在不違反政策的情況下，農民可以在自由市場上進行買賣，但特殊農產品，如生豬，必須出售給國營食品站。
改革開放以后，情況起了變化。一方面，鄉村兩級有些權力取消了，有些權力轉移到縣以上政府部門手中了，鄉村既沒有問題處理權，也沒有對違規行為的處罰權，另一方面，因為稅費、勞動義務工以及計劃生育工作的強制性，對農民來說，鄉村兩級具有一定震懾力量。
新世紀以后，隨著農村稅費和勞動義務工的免除以及計劃生育“七不準”的公開頒布和執行，連強制引產都在禁止之列，鄉村組織對農民的最后一點威懾力量不復存在，群眾一點都不怕干部了，如農民所說，有吃有喝不求你，有了問題就找你，解決不好就告你。因為基層干部幾乎在任何方面都沒有了正式權力，調解民事糾紛的分量也大大降低了。只要沒有上級任務安排，鄉村干部不會主動找老百姓麻煩，干部過干部的日子，群眾過群眾的日子，相互之間互不打擾，如一些學者發現的那樣，基層組織成為懸浮型政權，或者說成為撞鐘者或守夜人。
上級安排一些硬碰硬的任務，如土地征收和房屋拆遷這樣的任務后，基層組織不得不與群眾打交道時，如何開展工作？制度內的權力沒有了，只有依靠制度外的力量，就是依靠面子和拳頭開展工作。面子是別人可以給、也可以不給的一種軟性資源，依靠面子，能解決一些問題；實在不能解決的，要么放在那里，要么依靠拳頭。在廣大農村，拳頭確實起到一定的壓制作用。正因為農村基層越來越依靠拳頭開展工作，所以無論多么正派但家族勢力小的干部自動退出村莊政治舞臺，那些家族勢力大、拳頭硬以及在“道”上混事、好勇斗狠的人越來越多地進入村莊政治生活的中心。許多人發現，推行直接選舉之后，村干部的更新換代沒有按照預期的方向發展，在品質方面反而不如以前的干部了。當然，在老少爺們和親戚鄰居面前揮舞拳頭，確實能解決一些問題，但也可能激起更多更大的問題。
基層組織權力嚴重弱化，基層干部暴力行政案件增多，二者之間呈現因果關系?？雌饋?，鄉村組織機構完整，基層干部人數眾多，但已經形同虛設。假如把老百姓比喻為水，那么鄉村基層干部就是攔水的堤壩。目前這道堤壩看起來完好無損，但實質上起不到攔水的作用，老百姓便洶涌到縣以上機關，要求處理他們反映的問題。
縣以上機關不適宜處理百姓大量事務
首先，縣以上政府部門的專業性與老百姓反映問題的龐雜性形成矛盾?？h以上政府都設置了眾多部門，部門之間分工越來越細。老百姓習慣于“問題捆綁”的方式，即把許多不同的問題捆綁在一起，要求干部合并解決。政府部門處理問題時，需要把問題區分開，這個問題不是那個問題。老百姓反映的問題總是非常龐雜，往往牽涉到許多部門。一些問題往往從這個部門轉到另一個部門，老百姓可能認為政府部門之間相互推脫。政府部門受理案件要求用規范的法律語言，而老百姓習慣用一些含糊不清的鄉土語言，因此進入處理程序前，必須進行格式化處理，老百姓可能認為政府部門故意刁難。政府處理問題總要按照規定的程序，并且有些程序相當繁瑣，而老百姓可能認為政府官員有意拖延。
相反，村級治理中就不存在這些矛盾。老百姓反映問題與村干部處理問題在方式上是相互適應的。村干部面對捆綁在一起的一大堆問題，往往來個一攬子解決，甚至村干部有時候也和老百姓一樣，采取連帶式治理的方式，來對付那些不好對付的老百姓，即老百姓在這個方面不配合村干部工作，村干部往往在其他方面刁難這個老百姓。村級機構簡單，沒有那么多部門，不管什么問題，村干部都可以合并解決。村干部更不會要求老百姓非要用規范的法律語言，大多數情況下，連書面語言都不需要，往往是口頭反映問題，口頭解決。村干部處理問題時，不需要那么復雜的程序，往往一袋煙的工夫就把問題解決了。
其次，縣以上機關的人手、時間和精力與老百姓反映問題的數量方面存在矛盾。不是縣以上機關沒有能力處理老百姓的問題，而是沒有那么多人手、時間和精力。自古以來，縣以上機關可以處理并且也應該處理一小部分老百姓的問題，處理那些基層組織處理不了的，或者問題比較嚴重的，或者基層組織處理不公的問題，但如果把太多老百姓的事務攬在縣以上機關手里，縣以上機關的干部即使累死，也是處理不了的。在中國北方，一個縣有上百萬人口，平均一個法官要面對幾萬人。
而目前一個5000口人的行政村平均配備有七八個村干部，一個村干部平均面對幾百口人；一些保留村民小組干部的地方，村組干部合起來就更多了，他們有足夠時間和精力處理老百姓反映的問題，并且與縣以上機關不同，村組干部住在村里，處理問題時不分工作日和節假日，甚至不分白天和晚上，加上情況熟悉，程序簡單，一個村組干部一天處理幾個問題，也是比較常見的。
再次，縣以上機關處理問題的成本與問題本身的價值構成矛盾。一個問題或糾紛進入政府處理程序后，總要把問題或糾紛的來龍去脈調查清楚，然后再共同研究，或者請示匯報后作出處理決定。把一個問題調查清楚，往往不是一天就能完成的。一人為私，兩人為公。政府處理問題，總要派兩人以上承擔任務。從縣城到邊遠農村，一般在幾十里或上百里。到地方后未必一定能找到應當找的人。有些當事人明知處理結果有可能對自己不利時，會玩起游擊戰術。來回幾次，或者住上幾天，其中的差旅補助費、汽油費等往往要花掉上千元之多。農民反映的問題往往不僅龐雜，而且細小。有可能是為了一棵泡桐樹，或者因為別人的一頭豬禍害了菜園子而發生糾紛。正如有研究者發現的那樣，有些官司不是因為標底物價值的大小，完全是為了爭一口氣。政府部門處理問題，總是就這個問題來調查和處理，不會考慮更多因素，甚至不會考慮是否還會有其他類似問題，對這個問題這樣處理后是否會引起連鎖反應等等。所以我們看到，政府把這個問題處理掉了，往往帶來更多類似問題。
我們知道，村干部處理問題的方式不是這樣的，他們首先要考慮到這屬于個別問題還是普遍問題，如果屬于普遍問題，就要更加慎重，否則便會形成“按下葫蘆起了瓢”的局面。一般說來，村干部對村莊情況更加了解，不僅以更低的成本知道這個問題的來龍去脈，而且知道當事人的人品、社會關系等情況以及左鄰右舍對這個問題的看法，知道用什么樣的鑰匙能打開這把鎖。當事人不會在村干部面前偽裝，比如裝窮，事實上也偽裝不了。村干部住在村莊，有足夠的時間和耐力，不怕有些人的游擊戰和消耗戰。村莊不是一次博弈的場所，而是長期博弈的場所。也許在這個問題的處理上，讓這個人吃點小虧，但在處理其他問題時，村干部會給他補償回來。在這一點上，政府部門是做不到的，明明上次他占了一點小便宜，這次該他吃點虧了，政府部門只能就這次事件作出處理，不知道也不會把上次事件連帶過來。
不是結語的結語
治國包括管理干部和管理民眾兩部分，改革開放以來，我們在這兩方面都存在過寬和過軟的問題。管理干部靠管官的官；管理民眾靠基層組織。我們知道，人群中有各種人，有好人，有壞人，也有潑皮無賴。一旦基層組織無力管理民眾了，民眾就會像潮水一樣洶涌?；A不牢，地動山搖?？h以上組織是無法直接管理億萬百姓的，無法處理大量而瑣碎的事務。自古以來就是這樣，各級組織必須依靠基層組織開展社會管理，這是基層組織之所以長期存在的主要原因。
組織權威應當建立在信仰、領導者品格的基礎上，還應當建立在物質資源或行政權力的基礎上。管理權力是管理能力的重要支撐，與管理能力呈正比。權力越大，能力越強，效率越高。基層管理中，關鍵不在于配備多少人手，而在于給予多大權力。新時期，如何賦予鄉村基層組織一些具體的管理民眾的權力，以及如何用一套機制約束鄉村干部不至于濫用權力，依然是一個嚴重問題。這個問題不解決，目前群情洶洶到縣以上機關的局面不會有根本改觀。
（作者系淮北市委黨校馬克思主義基本理論教研室主任、教授）
文章來源:《中國鄉村發現》2015年2期
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