黨的十八屆三中全會提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價（以下簡稱經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市）。要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制（以下簡稱征地制度改革）。要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，通過慎重穩(wěn)妥的試點，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道（以下簡稱宅基地制度改革）。經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市、征地制度和宅基地制度改革可歸納為“三塊地”改革。
土地是財富之母，土地問題既是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題。歷史經(jīng)驗證明，土地制度的變遷涉及社會安定穩(wěn)定，關(guān)系到執(zhí)政基礎(chǔ)。“三塊地”改革是十八屆三中全會系列改革的亮點，也是社會關(guān)注的焦點，是我國改革開放近40年后面臨的又一次改革攻堅戰(zhàn)。如果說安徽小崗村的自發(fā)改革是對農(nóng)業(yè)用地的變革，催生了農(nóng)村土地承包經(jīng)營責(zé)任制的建立，那么，當(dāng)前的宅基地制度改革和經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市則是對農(nóng)村建設(shè)用地的改革，必將倒逼征地制度改革，催生城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的建立。可見，“三塊地”改革不但涉及《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的修改，而且對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)體制改革都有重大的現(xiàn)實意義。
“三塊地”改革試點是以三年為期。2015年，經(jīng)全國人大授權(quán)，國土部牽頭在全國選取34個縣進(jìn)行“三塊地”改革試點。兩年多來，各試點地方都取得了一定成效：一是建立相應(yīng)的制度。有的地方制定增值收益的分配辦法，有的地方探索建立宅基地自愿有償退出機(jī)制等。二是推進(jìn)節(jié)約集約用地。如福建晉江市探索宅基地制度改革，啟動以來共騰退宅基地3748畝，其中城市改造騰退宅基地1732畝，節(jié)地率66%。三是加強(qiáng)耕地保護(hù)。四是探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道，維護(hù)了農(nóng)民權(quán)益。但是，“三塊地”改革總體進(jìn)展不夠快，探索不夠深，辦法不夠多，離改革目標(biāo)還有一定差距。今年是“三塊地”改革的收官之年，要進(jìn)一步明確改革方向，找準(zhǔn)改革突破口，加快改革步伐。而這個突破口，就是宅基地制度改革。在宅基地制度改革上摸索出辦法，不但可以推進(jìn)經(jīng)營性集體建設(shè)用地改革和征地制度改革，而且對于進(jìn)一步釋放、激發(fā)農(nóng)村活力，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)社會安定穩(wěn)定也具有重要作用。
宅基地制度改革的基本原則必須堅持“四不”，即不要破壞集體所有制、不要把耕地減少了、不要把糧食產(chǎn)量減少了、不要損害農(nóng)民利益。在這個大前提下，我認(rèn)為宅基地制度改革的初步思路是：“規(guī)劃先行、調(diào)整置換、兩權(quán)分離、流轉(zhuǎn)自由、住房改革、稅收調(diào)節(jié)、配套改革”。
規(guī)劃先行。實行鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋，在主體功能區(qū)以及國土規(guī)劃的基礎(chǔ)上，組織制定覆蓋全部國土面積的城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)、村規(guī)劃，對于后者，要以村莊為單位或根據(jù)自愿原則，組成村莊聯(lián)合體制定或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一個規(guī)劃單元編制詳細(xì)的控制性詳規(guī)。修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，增加鄉(xiāng)、村規(guī)劃的強(qiáng)制性和權(quán)威性，細(xì)化編制、公示、修改、實施的具體要求和步驟。鄉(xiāng)、村規(guī)劃必須和土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、生態(tài)紅線等相銜接，并落在一張圖上，實行多規(guī)合一，以便于規(guī)劃的實際實施。同時，確保規(guī)劃嚴(yán)格實施，強(qiáng)化規(guī)劃嚴(yán)肅性，未經(jīng)必要的程序不得隨意調(diào)整修調(diào)規(guī)劃。
調(diào)整置換。全面開展農(nóng)村房屋地籍調(diào)查，加快農(nóng)村住房歷史遺留問題處理。在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有建在耕地上的農(nóng)民住宅等與鄉(xiāng)村規(guī)劃不符合的宅基地，采取限制產(chǎn)權(quán)、贖買、拆除、重新安置等多種方式，使其逐步退出。其中，宅基地有償退出是宅基地調(diào)整置換的前提，是激活農(nóng)村資源資產(chǎn)的關(guān)鍵。要進(jìn)行制度創(chuàng)新，一方面要尊重歷史，實事求是，另一方面也要依法依規(guī)，合理可行。關(guān)鍵是理清權(quán)屬關(guān)系，落實用途管制，區(qū)分處置政策，以調(diào)動各方面積極性，處理好國家、集體、農(nóng)民三者利益關(guān)系。
兩權(quán)分離。參考城鎮(zhèn)國有土地兩權(quán)分離模式以及農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的思路，設(shè)計包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度體系。即宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的用益物權(quán)，可設(shè)置一定年限的使用權(quán)。
流轉(zhuǎn)自由。允許農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地制度改革的核心內(nèi)容。在所有權(quán)不變的情況下允許使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以參照國有劃撥地的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，其轉(zhuǎn)讓對象將不僅僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還可跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至跨市縣，所有限制宅基地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的法律障礙都將消除，宅基地和其他國有建設(shè)用地一樣入市，同地同權(quán)。在流轉(zhuǎn)過程中要充分尊重農(nóng)民意愿，不得讓農(nóng)民宅基地“被流轉(zhuǎn)”，侵害其合法權(quán)益。同時要嚴(yán)格土地用途管制，不得以流轉(zhuǎn)為名改變農(nóng)用地用途、侵占耕地。
如果宅基地可以自由轉(zhuǎn)讓，是否會引發(fā)城市居民或者工商資本大量下鄉(xiāng)，造成農(nóng)民或其他群體大范圍背井離鄉(xiāng)？是否會對城市房地產(chǎn)造成沖擊？
對于第一個問題，其實工商資本下鄉(xiāng)的“引力”和宅基地自由流轉(zhuǎn)并沒有很大關(guān)系。工商資本下鄉(xiāng)追逐的不是宅基地，而是城鎮(zhèn)住房用地和農(nóng)村宅基地制度性差距造成的巨大利差，如果打通農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)住房建設(shè)用地的體制障礙，實現(xiàn)同樣入市、同地同權(quán)，那么這個巨大利差就會減少甚至趨同，地價就會逐漸回歸由其區(qū)位和用途所決定的本源上。工商資本下鄉(xiāng)的動力減小，再加上規(guī)劃管控，這個擔(dān)心完全沒必要。相反，宅基地制度改革將推進(jìn)城鄉(xiāng)人財物進(jìn)一步流動，會出現(xiàn)一部分城市人口帶著資金、知識和經(jīng)驗上山下鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村建設(shè)注入新的活力，推動農(nóng)村低保、農(nóng)民養(yǎng)老保險或保障和城鎮(zhèn)接軌，推進(jìn)農(nóng)村住房保障制度健全。
對于第二個問題，確有其現(xiàn)實意義。如果實現(xiàn)農(nóng)村宅基地和城市住房建設(shè)用地的同地同權(quán)、同地同價，那么目前為多數(shù)城市所依賴的土地財政運(yùn)作模式將不可持續(xù)。由于宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場所釋放出來的巨大價值，將更多在廣大農(nóng)村地區(qū)得以體現(xiàn)，更多土地出讓收入將留在農(nóng)村，用于生態(tài)修復(fù)和農(nóng)田保護(hù)，用于古村落保護(hù)，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村面貌將出現(xiàn)翻天覆地的變化，多年未能有效解決的城鄉(xiāng)差距問題也將逐步得到解決。從這個意義上講，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革也是落實五大發(fā)展理念的題中應(yīng)有之義。從另一個方面看，也將倒逼地方政府加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，降低對土地出讓金的依賴。
住房改革。中國人多地少，農(nóng)村現(xiàn)行的“一戶一宅”的宅基地制度不適合節(jié)約集約用地的要求。宅基地制度形成有其歷史原因，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村人口將到城市就業(yè)、居住，將來應(yīng)該限制、減少乃至取消增量宅基地，對存量宅基地，應(yīng)該逐步消化退出，最終取消“一戶一宅”，實行居者有其屋，建立城鄉(xiāng)一體的保障性住房體系。當(dāng)然，這不可一蹴而就，不能一刀切，要老人老辦法，新人新辦法。可以借鑒土地承包經(jīng)營權(quán)中“增人不增地，減人不減地”的做法，對新增加的農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)戶，不予分配宅基地，納入合理的住房保障體系。對原有的、合法取得的宅基地，建立退出補(bǔ)償機(jī)制。同時推行農(nóng)村住房制度改革，由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織建立針對不同保障層次、城鄉(xiāng)一體化的保障性住房體系。
稅收調(diào)節(jié)。包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地如果和國有建設(shè)用地同樣入市，同地同權(quán)，那么增值收益歸誰？政府可通過房產(chǎn)稅等稅收方式取得房地產(chǎn)的增值收益，這些稅收收入又通過二次分配使得全體公眾得以共享。如此循環(huán)反復(fù)，增值收益就巧妙地通過稅收的再分配作用得到共享。
配套改革。宅基地制度改革不能單兵突進(jìn)，特別是涉及的相關(guān)法律法規(guī)修改需要加快進(jìn)度。比如土地法、房地產(chǎn)管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、物權(quán)法、擔(dān)保法，甚至村民組織法等法律法規(guī)都需要修改。
作者為福建省國土資源廳廳長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：福建日報 2017年07月17日
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