近年來(lái)，北京市不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是要求加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作。目前，延慶區(qū)基本完成村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革，尚未開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革，為此區(qū)經(jīng)管站針對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研具體情況報(bào)告如下：
一、延慶區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)狀
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月底，全區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額為761414.4萬(wàn)元，其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)總額239112.9萬(wàn)元，占全區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的31.4%。
延慶區(qū)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)9個(gè)（八達(dá)嶺鎮(zhèn)3個(gè)、井莊鎮(zhèn)1個(gè)、永寧鎮(zhèn)4個(gè)、舊縣鎮(zhèn)1個(gè)），資產(chǎn)總額22996.9萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)總額的9.6%，占農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的3%。
負(fù)債總額為337192.7萬(wàn)元，其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)負(fù)債總額114259.6萬(wàn)元，占33.9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)負(fù)債總額22565.5萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債的19.8%，占農(nóng)村集體負(fù)債總額的6.7%。
全區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入596223.7萬(wàn)元，其中：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)收入34537.6萬(wàn)元，占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的5.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)實(shí)現(xiàn)收入10971.4萬(wàn)元，全部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)實(shí)現(xiàn)的收入，占農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入的31.8%，占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的1.8%。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織存在的問(wèn)題及改革必要性
當(dāng)前，延慶區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，但在管理和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中仍存在一些亟待解決的問(wèn)題：
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的基本制度不完善
集體經(jīng)濟(jì)組織的基本制度規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織所有者、經(jīng)營(yíng)管理人員、組成人員的權(quán)利、義務(wù)和相互關(guān)系，確定財(cái)產(chǎn)的所有關(guān)系和分配方式等。目前，延慶區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織普遍未制定章程，未召開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)，沒(méi)有明確財(cái)產(chǎn)所有者關(guān)系和盈利分配方式。
（二）農(nóng)民群眾未參與民主管理
《中華人民共和國(guó)憲法》第十七條規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題”。由于基本制度不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織未確定領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、任命、罷免程序。其領(lǐng)導(dǎo)人不是由農(nóng)民群眾民主選舉的，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府任命。經(jīng)營(yíng)管理、資產(chǎn)處置、利潤(rùn)分配等重大問(wèn)題的決策同樣由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府決定，農(nóng)民群眾未真正參與民主管理，缺少必要的民主監(jiān)督。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織職能不清
推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的之一就是要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，使企業(yè)成為適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立法人。延慶區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織仍停留在健全完善組織機(jī)構(gòu)層面，未能正常運(yùn)營(yíng)管理。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)實(shí)現(xiàn)收入10971.4萬(wàn)元，全部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)實(shí)現(xiàn)的收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理者，未能參與其中。
（四）法人地位缺乏法律保障
從全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作來(lái)看，改革后成立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，一方面，可以直接改制為公司，按照有限責(zé)任公司、股份合作制企業(yè)的形式在工商部門(mén)注冊(cè)登記，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、市場(chǎng)化程度較高的地區(qū)，如豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)和盧溝橋鄉(xiāng)、朝陽(yáng)區(qū)奧運(yùn)村鄉(xiāng)和大屯鄉(xiāng)等。另一方面，以股份合作社的形式在區(qū)經(jīng)管站登記。這是北京市大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織采取的登記方式。按照這種方式登記，減輕了集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收負(fù)擔(dān)，但由于沒(méi)有在工商部門(mén)注冊(cè)登記，不具備明確的法人資格，難以真正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也就很難在法律的保護(hù)下取得經(jīng)營(yíng)成果，給其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和權(quán)益保障帶來(lái)諸多問(wèn)題。
從實(shí)踐中來(lái)看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重大舉措，能夠在一定程度上解決上述問(wèn)題。特別是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的當(dāng)下，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。
三、北京郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革主要模式及做法
當(dāng)前，北京市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作總體看，村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作基本完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)度較慢。截至2016年底，全市累計(jì)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革單位21個(gè)，主要集中在朝陽(yáng)區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、海淀區(qū)、門(mén)頭溝區(qū)。為穩(wěn)步推進(jìn)延慶區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作，延慶經(jīng)管站一方面通過(guò)參加北京市深化農(nóng)村綜合改革培訓(xùn)班，強(qiáng)化政策理論研究；另一方面實(shí)地走訪了豐臺(tái)區(qū)，深入了解了其在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革中清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)量化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的典型做法。同時(shí)，邀請(qǐng)了市農(nóng)經(jīng)辦資產(chǎn)處相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就全市產(chǎn)權(quán)制度改革情況進(jìn)行座談，進(jìn)一步了解了全市產(chǎn)權(quán)制度改革的具體情況，總結(jié)梳理了幾種典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作方法。
（一）以村集體作為成員單位模式進(jìn)行改革——豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)
豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)將原有的盧溝橋農(nóng)工商聯(lián)合總公司改制為法人持股的“北京盧溝橋中都投資有限公司”。持股的法人限定為鄉(xiāng)集體資產(chǎn)管理委員會(huì)和鄉(xiāng)域范圍內(nèi)的21個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在配股量化過(guò)程中，以各村集體為單位，設(shè)置了基本股、勞動(dòng)貢獻(xiàn)股、土地貢獻(xiàn)股，以各村集體經(jīng)濟(jì)成員總數(shù)，在全鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)成員總數(shù)的占比為依據(jù)，核算各股份。不同的是，集體土地根據(jù)其所處位置，分為三個(gè)等級(jí)，三環(huán)路以內(nèi)系數(shù)為1，三到四環(huán)之間系數(shù)為0.9，四環(huán)路以外系數(shù)為0.8。鄉(xiāng)企工作人員股份關(guān)系和勞動(dòng)關(guān)系明確區(qū)分，各企業(yè)享受工資和福利，其股份分紅根據(jù)個(gè)人所在村所占的股份，享受與村民同等的分紅標(biāo)準(zhǔn)。
（二）以“鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)”模式進(jìn)行改革——豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)
豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)的改革基本架構(gòu)為：由兩家鄉(xiāng)屬企業(yè)注冊(cè)成立了北京鑫苑大紅門(mén)投資管理有限公司，負(fù)責(zé)承載原13個(gè)鄉(xiāng)屬企業(yè)的職工和資產(chǎn)。對(duì)鄉(xiāng)農(nóng)工商總公司改制，以南苑鄉(xiāng)15個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織和北京鑫苑大紅門(mén)投資管理有限公司為股東，注冊(cè)成立中苑盛世投資管理有限公司。首先，中苑盛世投資管理有限公司將占用15個(gè)村的土地以每畝2萬(wàn)元的價(jià)格作為村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的投資，共占30% 的股份（每個(gè)村平均持有約2%的股份），剩余70%的股份由北京鑫苑大紅門(mén)投資管理有限公司持有。其次，北京鑫苑大紅門(mén)投資管理有限公司將其持有的股份，約40%留作集體股，剩余60%用于職工資產(chǎn)處置和量化。完成改制后的中苑盛世投資管理有限公司下屬13個(gè)獨(dú)立的法人公司，這些下屬公司由原來(lái)的鄉(xiāng)屬企業(yè)改制而來(lái)，是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)體。在管理上，中苑盛世投資管理有限公司對(duì)下屬公司實(shí)行利潤(rùn)統(tǒng)收統(tǒng)支，每年將下屬公司利潤(rùn)全額收繳，統(tǒng)一進(jìn)行利潤(rùn)分配和投資。
（三）以“先重組，后改制”模式進(jìn)行改革——海淀區(qū)東升鄉(xiāng)
海淀區(qū)東升鄉(xiāng)按照分類管理和人均資產(chǎn)相對(duì)平衡的原則，對(duì)鄉(xiāng)屬3個(gè)二級(jí)公司和10多個(gè)直屬企事業(yè)單位進(jìn)行資產(chǎn)重組，以發(fā)展科技服務(wù)業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)和物業(yè)服務(wù)業(yè)等不同的產(chǎn)業(yè)分工組建了3個(gè)新的二級(jí)公司。改制完成后，東升鄉(xiāng)對(duì)原7個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社和3個(gè)新公司改制為10個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社，并成立東升鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)總社。東升鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)總社是全鄉(xiāng)各股份合作分社中集體股的所有者代表，并在鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)各股份合作分社集體經(jīng)濟(jì)及總社集體資產(chǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)督，不再直接經(jīng)營(yíng)和實(shí)際支配集體資產(chǎn)，因此不再設(shè)立董事會(huì)。其治理結(jié)構(gòu)由社員代表大會(huì)、管理委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)及各職能部門(mén)組成。各股份合作分社按照現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立和完善公司法人治理制度，并作為鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的所有者代表和經(jīng)營(yíng)者。
（四）以“撤村轉(zhuǎn)居”模式進(jìn)行改革——朝陽(yáng)區(qū)奧運(yùn)村鄉(xiāng)
朝陽(yáng)區(qū)奧運(yùn)村鄉(xiāng)作為奧運(yùn)工程所在地，全部實(shí)現(xiàn)了撤村轉(zhuǎn)居，其改革采取了先處置村級(jí)資產(chǎn)，再開(kāi)展鄉(xiāng)級(jí)改革的方式。首先，村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過(guò)清產(chǎn)核資和身份界定后，一次性將村級(jí)集體資產(chǎn)處置完畢，全部以現(xiàn)金方式兌現(xiàn)給個(gè)人。之后，根據(jù)全鄉(xiāng)社員的意愿選擇兌現(xiàn)或入股。最后，采取對(duì)原有集體所有制企業(yè)進(jìn)行改制的方式組建新型集體經(jīng)濟(jì)組織，并注冊(cè)為集體所有制（股份合作）企業(yè)。
（五）以“土地股份合作制統(tǒng)籌”模式進(jìn)行改革——朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)
朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)采取集體土地使用權(quán)入股的方式，組建土地股份合作聯(lián)社。全鄉(xiāng)15個(gè)村按照各村土地面積占全鄉(xiāng)土地面積份額確定持股比例，根據(jù)持股比例分別確定各村出資額。合作聯(lián)社在使用土地時(shí)，先與該地塊所在村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同，取得該地塊使用權(quán)，并向土地所有權(quán)單位定向支付用地成本，包括該地段按市場(chǎng)價(jià)格形成的租金和年遞增額度。土地增值收益按照各團(tuán)體社員持股比例分配到各股份經(jīng)濟(jì)合作社，股份合作社再按照社員持股比例最終分配給社員。同時(shí)，在不改變所有權(quán)的前提下，土地補(bǔ)償費(fèi)由合作聯(lián)社統(tǒng)籌使用，并依照銀行同期存款利率向相應(yīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付利息。
四、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革建議
從全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作來(lái)看，每個(gè)地區(qū)的改革模式不盡相同，各具特色。在堅(jiān)持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革核心原則的前提下，結(jié)合延慶區(qū)實(shí)際，針對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作，提出如下建議：
（一）凝聚共識(shí)，形成推進(jìn)改革合力
鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革在核實(shí)資產(chǎn)、明晰產(chǎn)權(quán)、成員界定、股權(quán)設(shè)置等方面，涉及面較廣、工作量較大，不能單獨(dú)依靠某個(gè)部門(mén)，需要多個(gè)部門(mén)通力協(xié)作。一方面，要通過(guò)多種途徑和方式進(jìn)行宣傳動(dòng)員，使改革的政策、目的、方法和要求深入人心，讓干部、群眾真正認(rèn)識(shí)到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革就是維護(hù)農(nóng)民自我權(quán)益的利己之事，激發(fā)廣大農(nóng)民群眾積極主動(dòng)參與的積極性。另一方面，要強(qiáng)化系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，增強(qiáng)改革創(chuàng)新的勇氣和決心，上下聯(lián)動(dòng)、形成合力，以更大的力度、更有效的舉措，扎實(shí)穩(wěn)妥逐步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革。
（二）堅(jiān)持原則，研究探索改革途徑
鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革沒(méi)有固定的改革模式，需要在實(shí)踐中不斷研究探索，必須堅(jiān)持改革的基本原則。一是要把握正確的改革方向，完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。二是堅(jiān)守法律政策底線，堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，防止集體資產(chǎn)流失，堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。三是尊重農(nóng)民群眾意愿，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。四是分類有序推進(jìn)改革，堅(jiān)持分類實(shí)施、穩(wěn)慎開(kāi)展、有序推進(jìn)，明確改革路徑和方式，著力在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。五是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖，確保集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。
（三）夯實(shí)基礎(chǔ)，重點(diǎn)把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要重點(diǎn)把握清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)量化、建章立制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在工作中，要全面開(kāi)展鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定等工作，清查要徹底，不留死角，不重不漏。產(chǎn)權(quán)要明晰，特別是對(duì)歷史遺留問(wèn)題，要明確所有權(quán)，完善利益關(guān)系。成員界定要合理，真正讓農(nóng)民群眾成為改革的參與者和受益者。股權(quán)量化要科學(xué)，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。制度建設(shè)要健全，堅(jiān)持民主管理，健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理制度體系。在以先行試點(diǎn)的方式探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革的同時(shí)，要系統(tǒng)梳理問(wèn)題，全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并吸取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提前謀劃部署，使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革工作前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，成熟一個(gè)推一個(gè)，為全面推開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。
（四）分類指導(dǎo)，謀求發(fā)展有效途徑
改革的目的是為了發(fā)展，在一定程度上就是創(chuàng)新。在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作中，要因地制宜，加強(qiáng)分類指導(dǎo)。對(duì)集體資產(chǎn)較少、經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱地區(qū)，要對(duì)土地等資源性資產(chǎn)摸清底數(shù)，挖掘潛力，放大自身優(yōu)勢(shì)，勇于創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理模式，量身定位發(fā)展途徑，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造條件。對(duì)城市化程度較高、農(nóng)村集體資產(chǎn)較多的地區(qū)，要健全完善經(jīng)營(yíng)管理體系，明確各方利益關(guān)系，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，進(jìn)一步形成和鞏固農(nóng)民長(zhǎng)效增收機(jī)制，讓農(nóng)民群眾分享改革發(fā)展成果.
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2017第十一期
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