——學習《意見》的心得體會
《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》(以下簡稱《意見》)于2016年11月27日正式對外公布。由于該意見不僅僅是執政黨的政策,同時也是國家的政策。筆者擬結合《意見》和相關政策的內容,從憲法、民事財產法和團體法的角度,就如何在"公私兼攝"的物權法下,厘清土地的含義,如何認識"城鄉二元"土地制度的內在邏輯及其弊端,談點體會和看法。為了克服弊端,筆者亦希望在現行改革思路之外,指出土地制度改革另一種可能的出路。
一、《意見》對土地制度的相關表述及其局限
《意見》全文共分12段,第一段闡明產權制度的重要性、產權保護存在的問題以及發布《意見》的必要性,第二段指明加強產權保護的總體要求,此外的10段文字則分別提出加強產權保護的10項任務。10大任務當中就有3項直接與土地制度有關。
首先,《意見》在"加強各種所有制經濟產權保護"的標題下,依次談到國有企業和國有資產保護、自然資源資產保護、集體資產保護和非公經濟的平等保護。其次,針對一個時期以來城市房屋拆遷、農村土地征收過程中存在的突出問題,《意見》在"完善財產征收征用制度"的標題下,對公共利益、法律保留和補償原則均予以明確規定。再次,《意見》注意將土地權利作為增加城鄉居民財產性收入的手段。
綜觀以上表述,不難發現《意見》的確觸及了土地制度方面的一些突出問題,肯定了被稱為"二次土改"的"三權分置"改革。與此同時,不能不看到《意見》對現實法律狀況的遷就,不可避免地承襲了現行法律法規和政策自身的"歷史性"缺陷,從而在土地制度改革方面《意見》仍然存在著很大的局限性。
這些局限性主要表現為:第一,從學理上未能正確界定土地的含義,未能明確地區分土地公有的公共職能和土地權利的私法使命,因而無法從"公私兼攝"造成的混亂中突圍;第二,未能正視"城鄉二元"土地制度內在的緊張關系及其成因,諱言其與憲法之間的抵觸,對其導致的弊端未采取措施,無法建立更有效率、更加合理的土地權利體系,當然也就談不到土地產權保護長效機制的建立;第三,《意見》提到的相關措施,雖不無積極意義,但仍未跳脫"公私兼攝"、"城鄉二元"的框框,執行中會遭遇"瓶頸"甚至會窒礙難行。
與上述局限性相關的,其實就是土地制度改革究竟改什么、為什么改、怎么改的問題。對此,如果缺乏長遠而審慎的擘畫,如果無法在制度設計上爭取做到平等、科學,那么,依據實質上不平等的實證法,即使做到了形式上的平等保護,又有多大的實益?最終勢必使得《意見》貫徹落實的實際效果大打折扣,也使得《意見》作為大眾所期許的"產權保護的頂層設計",盛名之下,其實難副。
最后,筆者建議將城鄉土地并軌為一元體制,在此基礎上重構土地權利體系,這或為土地改革的另一種出路。
二、厘清土地的含義,對土地制度改革有"定錨"作用
土地制度改革,當然是對與土地有關的制度進行改革。然而,何為土地?長期以來,土地的含義似乎并不成為問題。人們在混沌觀念的支配下,以憲法中關于全民所有(即國有)土地、集體所有土地的規范為母本,在民法通則、土地管理法和其他一系列的規范中,甚至在2007年制定的物權法中加以"拷貝",但終究沒有明了土地的法律含義。此處所謂混沌的觀念,主要體現在3個方面的混淆:
第一,將憲法上的"所有"和民法上的"所有權"混為一談了。
盡管土地是地地道道的有體物,也不能因此徑以憲法上的土地所有和民法上的土地所有權相混同。因為:
(1)憲法和民法各有其自身的任務。毫無疑問,憲法中對土地和其他自然資源歸屬的規定,旨在調整國家所有或集體所有的土地免受來自公民私人的侵奪,這是社會主義國家憲法共通的規定,與資本主義國家憲法截然不同。
(2)民法上關于所有權的規范并不能完全適用于憲法上的土地"所有"。我國1982年憲法始終只提土地的國家"所有"或者集體"所有",以表明土地的歸屬;并未使用國家"所有權"或集體"所有權"這樣明顯帶有民法色彩的表述。這絕非偶然。因為公有的土地,既不要求標的特定、確定;因不存在交易安全保護的需要,也不需要登記;而且對于任何侵占、妨害公有土地或者有妨害之虞的行為,也絕不需要像一般民事主體那樣向法院提出返還財產或者排除妨害、消除危險的物上請求權,相反,土地行政主管部門通過行政執法即可加以解決(參見《憲法》第10條)。
(3)最為重要的是,在我國土地公有的背景下,除了國家、集體外,任何私人(包括自然人、法人以及非法人組織)都不可能成為土地的所有權人。就國有土地而言,國家不會與任何人分享它的所有或占有。這不僅成為我國土地制度建構或重構的邏輯起點,而且在民法上還引發一系列值得重視的其他問題。
第二,將"私法物"和"公法物"混為一談了。
在我國,土地既為公有,任何私人不可能據以為己有,那么土地就不能成為私有物,只能屬于公有物即公共財產。這是從歸屬上說的,如果從土地使用的功能屬性上說,土地既可以為了私的目的由私人加以使用,也可以為了公的目的由國家或其他行政主體加以使用(直接服務于公的目的),甚至可以為了國家或地方財政需要由國家或地方政府加以使用(間接服務于公的目的)。因此,土地雖為公有物,在功能上卻比較復雜,可能分屬于私法物、公法物或者財政財產。作為農村宅基地、城市商品房建設用地的土地應該被認為是私法物;作為城市建設用地使用權而出讓的土地,出讓方旨在獲取出讓金,其實是租稅法上的"公業",屬于財政財產。
受前蘇聯民法思想的影響,我國也是公物和私物不分,基本上由民事法律一體規范,行政法理論上長期不談公法物,近幾年才有所改變。例如學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施,不得抵押(《物權法》第184條第3項),這些公益設施包括占用的土地必須服從于因公法上的配置而確定的使用目的,如果可以隨意出讓或抵押,則勢必危及公物的命運。
作為私法物或者財政財產的土地權利,都要受到民商法的支配。例如國有企業債務,可以經由對其占用的國有土地使用權的強制執行予以清償,即便該土地使用權本是劃撥取得,不過要先向國家繳納土地出讓金,以剩余部分來清償債務。但是,作為公法物的土地則不然,法律上有其自身的特殊性:公物原則上是不融通物;因其為不融通物,故對公物原則上不得強制執行,也無取得時效規則(我國暫時沒有取得時效制度)的適用;公物原則上不得也無需為公用征收。可見,對土地或者土地權利,既要考慮歸屬,也要注意到功能屬性;考慮功能屬性時,一概作為私法物或者一概當作公法物,不僅與現行法不符,對實踐也是有害的。
第三,將"物權法意義上的土地"和"土地管理法意義上的土地"混為一談了。
土地是不動產中最為重要者。北大著名學者芮沐先生生前指出,"物權法的核心是不動產法,不動產的核心厥為土地。在土地公有制背景下,物權法上的制度設計如何進行,實為一困難的問題。"不幸而言中,我國的物權立法,可謂守成有余,而開創不足,甫一問世,便落后于外在形勢,且物權法內部也包含若干難以解釋的"特殊現象"。
(1)為什么《物權法》上各種用益物權(除地役權外)的客體,都沒有采取籠統的"不動產",而是采取精確到特定權屬(即歸屬于國家所有或者集體所有)和特定用途的"土地"?例如,第124條第2款規定,農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地,依法實行土地承包經營制度;第134條規定,國家所有的農用地實行承包經營的,參照本法的有關規定。又如,第135條規定,建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利,有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施;第151條規定,集體所有的土地作為建設用地的,應當依照土地管理法等法律規定辦理。
(2)為什么《物權法》一方面采取不動產物權變動以登記生效為原則(第6條、第9條第1款),另一方面卻又廣開例外,幾有原則和例外顛倒之勢?例如,物權法規定,集體農用地上的土地承包經營權自土地承包合同生效時設立,登記充其量頂多是對抗要件(第127條、第129條);農村集體所有土地上的宅基地使用權是在農戶申請、行政審批后,逐宗按戶丈量批放而予以供應的,這里更談不到登記生效的問題(《物權法》第153條,2004年11月2日國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》);地役權自地役權合同生效時設立,當事人要求登記的,可以申請登記,未經登記,不得對抗善意第三人(第158條)。如此一來,真正遵行登記生效主義的主要是:國有土地建設用地使用權的出讓、轉讓、抵押,城市商品房轉讓、抵押,鄉鎮、村企業的建設用地使用權與其上的廠房等建筑物一并抵押,或者通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地(四荒地承包經營權)。
(3)為什么在物權法上農村集體土地,尤其是以農村集體經濟組織成員資格為前提的農用地承包經營權、宅基地使用權,原則上都不可以向本集體經濟組織以外的其他集體經濟組織成員或者非集體經濟組織成員轉讓或為其他處分(即外部流轉之排除)?這些權利究竟是不是物權,抑或是某種其他性質的權利?
這些"特殊現象"之所以產生,一方面是因為立法者偏向于形式化的"不動產"概念,為"名"所累,遂忘其"實"。其實,無論以所有權和限定物權為標準,還是以動產物權和不動產物權為標準對物權進行分類,原本都不應該忽視土地在不動產中所處的核心地位,不應該忽視與土地相關的一切現實問題。物權法立法者一旦滿足于形式化的描述,甚至通過將所有權進一步分為國家所有、集體所有、個人所有,將公法上的因素帶入物權法,遂使之演變為"公私兼攝"的物權法,不復能保持其私法屬性。如此一來,非但不能凸顯土地公有制對物權法的深刻影響和決定作用,也使人無法真正把握中國物權法的內在邏輯,無法合理闡釋物權法的相關規范,而且中國物權法和土地制度未來演進的路徑也因此漫漶了。
這些"特殊現象"產生的另一原因,是物權法自甘屈從于土地管理法。土地受到公私法的多重調整,這是所有國家的共通現象,不足為奇。土地管理法將土地作為最重要的自然資源,為了保證國家可以壟斷建設用地的一級市場,根據用途管制的需要,將土地依據建設用地(農村則將宅基地從建設用地中單列出來)、農用地和荒地的不同,再根據它們屬于國家還是集體,于是分為2類歸屬7種不同用途的土地,統統交由國土資源部門主管。盡管從行政管理角度,有水體覆蓋的海域由海洋局主管,耕地、草地、林地由農業部門主管,水流地由水利部門主管,諸如此類,土地依其不同用途,主管機關也各不相同。一旦土地需要改變本來用途,轉為建設用地,則統由國土資源部門依法辦理轉用手續。我國物權法上各種用益物權,就是以土地管理法上2類歸屬7種用途的土地為基礎建立的,兩法之間具有高度的對應性和同質化傾向。物權法向土地管理法的"自動"靠攏,以至于有人說物權法是土地管理法的"物權化表達",是扮之以物權法形式的"實質上的土地(管理)法",存在著結構性的"公法私法的混雜",恐怕也不無道理。
綜上所述,在土地公有制下,土地本身不可能成為私人所有權的客體,物權法上的不動產主要是指土地權利(die Rechte an Gruendstuecken) 以及建立在土地權利基礎上的房屋和建筑物,因此,土地制度改革的重心應聚焦于土地的利用,以及與此相適應的土地權利的架構;而且,土地權利無疑應置重于作為私法物或財政財產的土地權利。此外,能夠允許私人利用的土地絕不只是土地管理法意義上的土地,而應該是《意見》中所說的、同時也是物權法意義上的土地資源。可見,厘清土地的含義,不單單與土地制度改革的范圍有關,更是決定著改革的走向,決定著土地權利的整個結構是否合理。所以說,含義的厘清,具有"定錨"的作用。
三、城鄉二元的土地制度:歸屬上的二元和利用上的二元
(一)八二憲法確立城鄉二元的土地制度
我國城鄉二元的土地制度是1982年憲法正式確立的。新中國成立以后,農村土地制度迭經變更。起初,根據《土地改革法》,農民取得所分得土地的所有權;而在城市郊區,根據政務院發布的《城市郊區土地改革條例》,城市郊區所有沒收和征收得來的農業土地,概歸國家所有,由市人民政府管理,連同國家在郊區所有的其他可分的農改土地,分配給無地少地的農民耕種使用,發給農民國有土地使用證。后來,采取初級社、高級社形式,對農業進行社會主義改造,農民的農具、土地被集體化;人民公社化以后,整個農村土地(包括宅基地、自留地、自留山)都成為集體所有。在城市,私人土地為五四憲法所承認和保護;對資本主義工商業的社會主義改造和私有出租房屋的社會主義改造,并未從根本上觸及城市私人土地的所有權。盡管在"文革"期間,各地革委會制定過城市土地國有化的政策,但因為缺乏相應的法律根據,即使依據七五憲法,這些"文革"中做法的合憲性也很難被承認。
八二憲法修改時,有人提出,五四憲法只規定"礦藏、水流,有法律規定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有",以及"國家依照法律保護農民的土地所有權",但對城市和城市近郊的土地所有權沒有規定,山嶺、草原、灘涂等也未作規定,新憲法應當對土地問題,包括土地所有權、使用權、租賃、合理利用和征用等問題作出明確規定。 此后,經過憲法修改委員會秘書處、憲法修改委員會全體會議的討論,結合全民討論中的意見,土地問題在八二憲法第10條中分為5款加以規定:"城市的土地屬于國家所有。"(第1款)"農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。"(第2款)"國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。"(第3款)"任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。"(第4款)"一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。"(第5款)這些原則規定,對于保證國家的社會主義經濟建設,特別是保證農業經濟發展的社會主義方向,具有重大的意義。
(二)土地歸屬上的二元制名不副實
八二憲法確立的城鄉二元的土地制度,不妨分別從土地歸屬和土地利用兩個角度觀察。憲法第10條所規定的土地歸屬上的二元制,是徒有其表而無其實。理由有三:
1.八二憲法對土地歸屬二元制實際上是有"心中保留"的。早在五四憲法制訂時,就有人建議土地一律國有,被毛澤東否定。八二憲法修改過程中,對土地問題,修改委員會中有的委員(如方毅、榮毅仁、胡子嬰等)從城市建設、礦藏資源開采、國家企事業發展、軍隊發展等需要出發,擔心農民或者集體將來敲竹杠,國家財政成為無底洞,最終可能富了農民,窮了全民,主張土地一律歸國家所有。有的委員則不同意土地一律國有,只同意城市土地和一部分郊區土地國有(如楊秀峰、胡喬木),其理由是:(1)應尊重合作化后農村土地為集體所有的現狀,避免動蕩。(2)農村土地國有化沒有實際意義,因為農地仍要由農民耕種,即便國有化,征用時農民仍要索取對價。為避免要價過高,應通過規定統一的征用(而非征購)辦法來解決。(3)農地國有化,更易造成吃大鍋飯現象。(4)農地國有化事實上因為財政無法供養太多干部,管理起來也不切實際。彭真原本是極力主張土地國有的,但在兩種意見之間斟酌之后,傾向于后一種意見。彭真在討論中說:"我贊成國有,但應采取漸進。……現在,先把城市定了,……農村、鎮、城市郊區的土地屬于集體,這樣,震動小一些。……先籠統點,作為過渡。"楊尚昆贊成彭真的意見。法的發生學考察表明,八二憲法第10條旨在"國要與民爭富",但出于對農民歷史權利的考慮、社會穩定的顧慮以及官僚體系的評估,才暫時地采取土地歸屬二元制作為過渡辦法。
2.農村土地農民集體所有,但"農民集體"是虛空的。農村集體經濟組織,開始是作為合作經濟的初級社、高級社。實行政社合一的人民公社化以后,農村集體經濟組織便成為生產隊、大隊和人民公社。這些社隊組織都是地域性經濟組織,其與作為企業法人的國營農場有同有不同。相同的是,都從事農業經營,都有一定人員和財產;不同的是,社隊組織還有一個要素,即一定的地域:不僅它的財產(如土地)、目的(如土地經營)和該地域有關,而且它的成員也是世代生長在這塊土地之上的。社員資格的取得首先是基于生長、居住在該地域人員的勞動(而非出資),社員的子女也當然取得社員資格,社員資格只有在遷出該地域時才喪失,不允許開除社員。 在八二憲法修改的當時,仍然是"三級所有、隊為基礎"。及至十一屆三中全會后,經由十一屆四中全會文件、1980年黨中央第7號文件、1982年黨中央1號文件,尤其是1983年黨中央1號文件,包產到戶由例外允許、承認它的好處、肯定其為社會主義集體經濟的生產責任制(定性改變)到受到高度評價, 家庭承包經營被廣泛推行,1993年人民公社被正式從憲法中刪除。到今天,除少部分農村還保留集體經營的地區外,多數地區的農村那種作為獨立核算單位的"農民集體"普遍不存在了。 土地多由村委會這樣的農村群眾自治組織在發包、調整或者收回。因此,從現實來看,農村土地農民集體所有徒具虛名而已。
3.對土地管理法進行規范分析后,村農民集體是否真的處在土地所有人地位,也有頗多疑問。(1)農民集體對農村土地缺乏(所有人的)處分權能。集體土地分為農用地、建設用地、宅基地和荒地。雖然實行統分結合的雙層經營體制,農地可以由村民集體統一地或者由承包農戶分散地占有,按特定用途作使用(主要是耕作種植)和收益。建設用地只能作為興辦企業、鄉鎮村公益事業或公共設施建設之用。宅基地只能建造農民住房。荒地的用益稍微靈活些,且可以進入市場。自留地、自留山歸農戶長期使用,但仍為集體所有。農民集體對于農村土地的使用、收益權能尚且受到嚴格的限制,更談不上對農村土地的處分了。這可不是處分權受到限制,而是處分權完全被抽離。沒有處分權能的所有,怎么也不可能是所有權吧。(2)農民集體由憲法賦予的所有人地位,通過土地管理法被"減等"了。依照土地管理法第47條規定,征收耕地支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經批準可以增加安置補助費。但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均產值的30倍。其中,土地補償費為該耕地被征收前3年平均產值的6至10倍。所謂農民集體對農地的所有,不過是一種國家授予農民集體對"特定地域內成片農地"的總承包權,然后再通過承包合同"分包"給農戶。(3)改革開放以來,尤其是土地有償使用制度改革和住房商品化以來,當城市建設用地出讓過快過多,沒有更多土地供應時,農村土地便成為"唐僧肉",城市近郊農村土地常常被以公共利益的名義征收。此外,通過撤村建居、撤縣改市、行政區劃的調整,農村土地更大規模地成為了可供出讓的國有建設用地。土地財政不僅透支著以城市土地為基礎的信用,農村土地也不斷納入進來,成為信用的基礎。從這個意義上說,城鄉二元歸屬體制其實是虛晃一槍,農村土地被剝奪的其他用益權能和處分權能,都是在為城市國有土地的擴張開辟道路。
(三)土地利用上的二元化名實相符
如果說土地歸屬上的二元制是徒有其表的話,那么,土地利用上的二元化,隨著時間的推移、實踐中的探索、制度的變遷,從形式到實質倒是完全一致的。這突出地表現在用益物權的設計上。物權法追隨土地管理法的套路,以土地歸屬的城鄉二元制為基礎,為國有土地、集體土地量身定制不同的土地權利類型:國有土地上的建設用地使用權,農村集體土地上的土地承包經營權和宅基地使用權。國有土地上的建設用地使用權可以商品化,即可以轉讓、抵押、出資;而農村集體土地上的宅基地使用權則不可以進入市場,土地承包經營權只在相對封閉的小范圍內"流轉",都不是商品化的權利。 當然,不是沒有例外,比如說農村四荒地上的承包經營權,是以競爭性方式承包,需要登記,可以入股、抵押、轉讓或以其他方式流轉。
(四)土地歸屬上的一元化和土地利用上的二元化違反憲法,甚有弊害
如前所述,依照八二憲法第10條第4款,任何組織或者個人不得出租土地,雖然在修憲時,憲法修改委員會委員對此意見并不一致。1988年憲法修正案,將憲法第10條第4款修改為:"任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。"此次修改,刪除了"出租"二字,以建立土地有償使用制度;增加了一句話,土地使用權轉讓要依照法律規定,實際上是要通過專門立法保障土地使用權。此次修改絲毫未改變第4款在憲法中的體系位置,這是非常關鍵的。因為第4款無論修改前、修改后,其中的"土地"無論從文義解釋、體系解釋和目的解釋上,都是包括國有土地和集體土地的。如果認為它僅指國有土地,顯然是荒誕不經的。
對集體所有的土地有償使用的具體辦法,人們原本可以靜觀其變,樂觀其成,但迄今未有動作。1994年《城市房地產法》公布,房地產價格持續上漲,市場一片火爆。1998年,《土地管理法》再次修改,該法1988年時的第2條第2款變成修改后的第2條第3款,新增的第2款規定:"全民所有,即國家所有土地的所有權由國務院代表。"原第2條第4款刪除,內容經過壓縮移至修改后的第2條第3款第2句(第2條第3款修改為:"任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。")。雖然這里的"土地"仍可解釋為"國有土地和集體土地",然而,在國有土地所有權由國務院代表的情況下,它實在沒有什么動力,再去考慮集體土地使用權的具體辦法,否則,一旦集體土地加入到建設用地供應市場,那么土地收益這塊大蛋糕勢必要與集體分享。相反,1998年修訂的土地管理法恰恰通過土地使用權出讓市場的壟斷,要為蛋糕扎上籬笆,防止集體的覬覦。土地有償使用制度發生如此逆轉,真的是"造化弄人"?未必!個人以為,憲法第10條第4款始終是行政部門頭頂上的"達摩克利斯之劍"。
綜上所述,土地收益分配不公,城鄉土地權利商品化方面的根本差異,其根源在于"城鄉二元"的土地制度,這本身應該成為土地制度改革的焦點。如果對此毫不觸及,甚至在繼續維持二元化的前提下,進行土地制度改革,只會亦步亦趨地追隨在城鄉居民對土地權利的愿望后面,無法滿足農業產業化的需要,難以解決城市商品住宅用地的續期問題,更加無法依據憲法修正案的要求,建立更有效率、更加合理的土地權利體系,無法真正遏制征地的沖動,促進經濟結構轉型,根本扭轉土地財政,當然也就談不上產權保護長效機制的建立。
四、"城鄉二元"的土地制度對當前改革的嚴重制約
《意見》在土地制度方面的闡述,與之前發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》和之后發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》相互配合,和黨的十八大以來特別是十八屆三中、四中、五中全會的精神一脈相承。
也應當看到,土地制度改革雖然愈趨深入,但目前的"三權分置"改革辦法和城市商品房建設用地使用權期滿續期的安排,并未跳脫"城鄉二元"格局,而是囿于"城鄉二元"的土地制度,試圖在制度的罅隙中閃轉騰挪。這能否從根本上解決問題,尚未可知,反倒會使得問題越來越復雜化。
(一)到底是"三權"還是"五權"?
要回答這個問題,首先要搞清楚到底是"三權"之間的關系,還是"五權"之間的關系。筆者注意到在《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》里在"三權"之外也4次提及"承包經營權"概念,其中3次涉及承包經營權和承包權的關系,例如"現階段深化農村土地制度改革,順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,將土地承包經營權分為承包權和經營權";再如"農村土地集體所有權是土地承包權的前提,農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式,在土地流轉中,農戶承包經營權派生出土地經營權。"然而,如果認為承包經營權是用益物權,承包權和成員資格有關,那么,承包經營權怎么能夠產生承包權?邏輯上恐怕應該恰恰相反。同時,承包權和成員權之間到底什么關系?
筆者認為,"三權"中的"承包權"實際上不止一項權利,而是對集體經濟組織成員的成員權、成員的承包請求權以及成員的承包經營權等3項權利"三合一"的描述。如果將這三項權利拆分開來,加上集體所有權、土地經營權,原本應該為"五權"。對于 "五權"之間的關系,現將筆者的初步認識說明如下:
(1)理論上,農民集體是農村集體經濟組織,農民集體對集體土地享有所謂的"所有權"。關于農民集體的土地所有究竟是什么性質,學者間意見并不一致,有的認為類似過去日耳曼法上的"總有",有的認為集體土地就是集體經濟組織法人所有。但是,集體不能處分土地,這一點與"總有"根本不同。筆者初步傾向于認為,所謂農民集體對農地的所有,屬于國家授予集體對農地的管理權,授權中不包括處分權能,其核心內容不過是一種對"特定地域內成片農地"的總承包權,然后再通過承包合同"分包"給特定地域內的成員。國家籍此既保證了對土地收益的控制,又無需直接介入土地發包、土地經營等環節,也保證了農民生產資料、生活資料和保障手段的獲取,同時尊重農民在土地事務上長期以來的自治傳統。不過,這的確導致農民集體的土地所有的弱化乃至虛化,由此引發農民集體經濟組織是否"虛置"的爭論。
(2)在團體法上,凡本集體經濟組織地域內的勞動者(農民)均為其成員,享有成員權。 在涉及集體土地時固然如此,即使涉及土地外的集體資產時,亦無不同。成員權隨成員資格喪失而消滅。成員資格一般只有在成員遷出或退出、土地用途改變、集體經濟組織消滅或者成員死亡時才喪失;不允許開除成員,否則成員將無以生存。 成員權是成員相對于集體具有的權利義務的總括,不僅包含一系列成員的具體權利,也包含一系列成員的具體義務。
(3)集體土地除少數采取統一經營外,絕大多數采取分散經營。分散經營原則上以土地發包承包為前提。要不要啟動發包程序?對于之前的土地承包要不要啟動程序加以廢止?誰可以啟動?當然只有集體成員才擁有這樣的權利。這時就涉及成員的承包權,為便于與承包經營權相區別,或者可以將承包權更精確地稱為"承包請求權"。積極地要求發包,要求調整承包方案或承包地,消極地要求廢止承包,回歸統一經營,這些都屬于承包請求權范圍。成員權,就好比是"母權利",從中可派生出一系列成員的具體權利即"子權利"--既有財產性的"子權利",如承包請求權、宅基地分配請求權等,也有非財產性的"子權利"(共同管理的權利),如知情權、決策權、監督權、決定撤銷權等。 這些共同管理的權利,既不能與成員資格相獨立,也不得與成員資格相分離而進行轉讓,此即社團法上被稱為"不得分離"(nicht abgespalten werden koennen)的基本原則,在社團法人中,更因此而強調"成員資格統一性"(Einheitlichkeit der Mitgliedschaft)。 盡管如此,成員的"子權利"不妨委托他人代為行使。"母權利"和"子權利",都不存在訴訟時效問題。
(4)承包請求權一旦行使,唯有通過訂立承包合同,才進一步產生成員的(以農戶形式表現的)承包經營權("孫子權利")。承包經營權與承包請求權有所不同:第一,在客體方面,承包經營權是對特定地塊的權利。第二,在主體方面,不再是由個別成員,而是由個別成員組成的農戶(彼此間具有血緣或親緣關系),與集體簽訂承包合同。由此產生的對確定地塊的承包經營權,不是個別成員單獨擁有,而是由該農戶的全體家庭成員共同共有(數人一權,Ein Recht mit meheren Subjekten)。 第三,在性質方面,承包經營僅僅是一種經濟責任制,還是一種法律權利?如果是權利,那么是什么性質的權利?是債權還是用益物權?如果是債權,是否因有權占有而受到"物權化"的保護?這些問題還存在爭議,需要更為深入的研究。對此,土地承包法與物權法、與國家政策之間,除了個別的不一致, 沒有大的不同。依據土地承包法的規定,對承包經營權采取債權說或者用益物權說,均有道理;甚至,該法沒有關于土地承包權人的物上請求權的任何規定,相反,以發包方的同意作為承包經營權轉讓的前提,這更讓人有采取債權說的想象空間。
(5)經營主體的土地經營權是"三權分置"改革中最需要也最難界定的概念,在此不避辭費,細加闡述。
首先,"經營主體"一定存在于他人經營的情境中,但又不是所有的他人經營都和"經營主體"相關,只有當他人經營建立在"對承包經營權的用益"基礎上,也就是基于"土地經營權"時,該他人才可能是此處所謂的"經營主體"。
在廣義的他人經營中,原承包農戶以外的流轉地的生產經營者,其經營所依據的權利,按照"三權分置"辦法,或為承包經營權,或為土地經營權。權利雖有不同,卻都是源自原承包農戶的承包經營權。根據經營者的權利與原承包經營權之間的關系,可以分為權利移轉的繼受取得和權利創設的繼受取得,它們各自對應著不同的流轉方式。例如,流轉地通過承包經營權的轉讓、互換而取得的,一般是權利移轉的繼受取得;通過轉包、出租而取得流轉地的,則是權利創設的繼受取得。前者,涉及對原承包經營權的讓與處分,移轉的是承包經營權這種用益物權;后者,涉及的是對原承包經營權的用益,移轉的則是債權性的土地經營權。 前者,流轉時需要發包方同意,還可能涉及登記問題; 后者,流轉時無需發包方的事先同意,但應向集體書面備案。 前者,原承包農戶的承包經營權原封不動地移轉于后手;后者,則是將承包經營權中的部分權能抽取、組合而創設出較小的權利移轉于后手。
"三權分置"辦法中的"經營主體"擁有的既然是土地經營權,就應該將基于承包經營權的他人經營者,從廣義的他人經營中"驅逐"出去,交由承包經營權的相關規范去調整,方能使得土地經營權與承包經營權之間的權利邊界清晰明確。這本身也是非常合理的。舉例來說,按照《土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定,承包農戶通過轉讓或者互換,將承包經營權全部或部分流轉給"同一集體經濟組織農戶"的,或者承包農戶將承包經營權轉讓給同一集體經濟組織農戶以外的、其他從事農業生產經營的農戶的,后手對流轉地的經營都是基于承包經營權。如果要說有什么不同,前一種情形,取得人具有集體成員資格;而在后一種情形,集體與受讓人之間,轉讓之前并不存在成員關系,之后也不會因為轉讓而使受讓人成為集體成員。
經過這樣的分類,"三權分置"意見中的"土地經營主體"的形象已經呼之欲出。從《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的表述來看,土地經營權既然不同于承包經營權,那么它就只可能與創設的繼受取得有關,換言之,只與轉包、出租的流轉方式有關。至于轉包,由于只發生于承包戶之間,那么,除非接包方實力雄厚,否則它不太適合培育新型經營主體的需要。于是,重任的實現更多要仰賴出租的流轉方式。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中所指出的經營主體"有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地"云云,似乎也是一個佐證。至此,似乎可以得出初步結論:土地經營權主要是租賃債權,作為其基礎的流轉合同主要是承包經營權的租賃合同(這是權利的用益租賃而非物的使用租賃),經營主體主要是承租人。
其實,"經營主體"之所以主要是承租人,也和立法者對既有的不同流轉方式的功能預期有關。在土地承包法上,廣義的他人經營,還可以根據該他人與農民集體之間關系的不同,可以區分為承包戶之間的流轉、承包戶與其他農戶之間的流轉,以及承包戶與第三人之間的流轉這3種情形。例如,同一集體經濟組織的農戶之間即承包戶之間的流轉,承包經營權的轉讓、互換、入股、轉包、出租5種形式,均可適用。承包戶與其他農戶(即流出方所在的集體經濟組織之外的農戶)之間的流轉,則采取轉讓、出租兩種方式,轉包方式可否適用,規定上不一致。
而承包戶與第三人之間的流轉,就只剩下出租這一種方式,因為通過出租而取得流轉地經營權的第三人,無需是農戶,更無需是同一集體經濟組織的農戶。
這種與流入方的范圍有關的分類,反映出在多元農業生產模式建立過程中,立法者對不同的流轉方式有著不同的功能預期。在"大穩定、小調整"的原則下,互換、轉包更多地發揮著調整的作用。在傳統農業向現代農業轉化的過程中,轉讓更多地滿足專業農戶、家庭農場的需要,而出租的方式則更有利于工商資本進入農業。
《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中作為"土地經營權人"的"經營主體",應主要指承包經營權的承租人,而且主要指承包農戶以外的他人承租。其中承包農戶作為承租人時,其在流轉合同規定的權利之外,還可以利用成員享有的共同管理性質的"子權利",保障自己的土地經營權;而承包農戶以外的承租人,因其不享有成員資格,則只能更多地借助優先續租權,以保障自己的穩定預期。
"三權分置"辦法中的"三權"關系(在筆者這里細分為"五權"關系),已如上述。需要說明的是,上述"五權"的相互關系,系依照現行土地承包法的相關規定,結合財產法和團體法理論,在規范分析基礎上得出的結論。但在《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中,似乎沒有注意到土地承包法上"成員承包土地的權利"和"承包經營權"之間的差別,同時放棄了土地承包法上"承包經營權"的提法,代之"承包權",甚至于用"承包權"同時概括了在主體、客體、性質和可轉讓性等方面存在重大差異的3種權利--成員權、承包請求權和承包經營權 ,這可能會引起認識上的混亂。
(二)"城鄉二元"體制對"三權分置"改革的制約
改革思路囿于土地制度"城鄉二元"的格局,優先考慮國家對土地增值收益的壟斷,排除農地集體所有權的處分權能,導致土地無法經由承包經營權和土地經營權進入市場,承包請求權只是保證集體成員在征收時被動地參與土地收益的部分分配,而土地經營權的債權屬性使其面臨重重困難,充其量只能保證農地產出物的狹窄利益進入市場,因此,"三權分置"改革的前景堪憂!
1.財產含義的混淆導致改革的意見"跑偏"。財產權以可轉讓為要素。"三權分置"無法消除農村集體土地不可轉讓的"先天性缺陷"。中國民商法上,財產在不同語境下具有很多不同的含義,較為重要的區分是"賠償法意義上的財產"和"責任法意義上的財產"。 前者比后者的范圍要廣泛。例如承包經營權、土地經營權、宅基地使用權不能自由轉讓,無法變價,沒成為具有金錢價值的財產權利,因此無法成為農民的責任財產,由法院強制執行,以所得價款清償債務。但是,如果第三人侵害這些權利,則能夠受到侵權法的保護,因此都屬于"賠償法意義上的財產"。 正是因為混淆了財產的不同意義,所以,集體土地所有權、土地經營權(土地上的產出是另一回事)乃至于宅基地使用權等"賠償法意義上的財產"被誤認為"責任法意義上的財產",并作為改革的出發點。在這種錯誤認識的指導下,無論是承包經營權還是土地經營權的受讓人,如果對農地制度缺乏必要的清醒認識,不能有效識別集體土地所有權、承包經營權、土地經營權在權能和價值上的差異的話,實踐起來勢必面臨巨大的風險。
2.集體的土地所有權,不僅農民集體自身無法處分,也無法以承包經營權或土地經營權作為載體進行流轉。土地經營權(還有宅基地使用權)之所以不具備可轉讓性,根本原因在于農民集體本身就沒有對集體土地的處分權(出讓、設定負擔、內容變更和放棄都屬于處分)。農戶承包經營權、經營主體的土地經營權,歸根結底都是從集體土地所有權中派生出來的權利,連作為前手的農民集體都不享有的處分權能,作為后手的農戶、土地經營主體自然也不會有。"不存者不與"、"后手不能取得大于前手的權利",作為民法上的基本原理,對"三權分置"來說,同樣適用。
3.農戶承包經營權、經營主體的土地經營權的"流轉"都不是集體土地本身的流轉,毋寧是集體土地上所有權以外的權利流轉。很多人以為,通過轉讓、互換、轉包、出租和入股,承包地即可"流轉"起來,而通過出租、抵押,流轉地也可以再次"流轉"起來。這其實是一種誤會!因為轉包、互換和部分入股,準確說來,不過是同一集體經濟組織內的承包戶彼此之間的"內部"流轉和調劑;轉讓、出租和部分入股,雖然逾越了同一集體經濟組織的畛域,但這時與其說是集體土地的流轉,毋寧說是承包戶的承包經營權的流轉。構成承包經營權的權能遠遠小于集體土地的所有權的權能,其代表的價值相應地與集體土地所有權的價值,相差很大。而經營主體的土地經營權的再轉讓或者抵押,雖然是"外部"轉讓,但依然是土地經營權的處分,而非集體土地所有權的處分。而土地經營權的權能和價值,相較于農戶的承包經營權,則更小。這一點只要細讀"三權分置"意見即不難發現。"三權分置"意見在論及征收補償時指出:"集體土地被征收的,農民集體有權就征收補償安置方案等提出意見并依法獲得補償";"承包土地被征收的,承包農戶有權依法獲得相應補償,符合條件的有權獲得社會保障費用等";"流轉土地被征收的,地上附著物及青苗補償費應按照流轉合同約定確定其歸屬。"
4.農戶承包經營權流轉也好,經營主體土地經營權再轉讓或抵押也罷,各自都受到相應的限制。承包經營權采取歸屬于"農戶"、而非個別"成員"的模式,有利有弊。有利的方面在于,借助"農戶模式",以家庭作為經濟單位,不僅可以使家庭成員間互助共濟,而且可以在不同農戶間達成分配公平的目的。因為在某個固定時點訂立承包合同,承包地按照農戶的確定的成員人數分配,今后各個農戶因為婚喪嫁娶而導致的人員變動實行"內部消化",避免頻繁調整承包地,符合"大穩定,小調整"的需要。但是,在承包經營權流轉時,如果農戶成員之間不能一致,甚至同一集體其他農戶的反對,都使得流轉無以進行。"農戶模式"帶來的高成本、低效率是其不利的方面。
5.土地經營權雖然不像承包經營權那樣存在"農戶模式"的制約,但是由于其債權性質,其自身存續乃至于流轉上的風險,也不容小覷。一是,土地經營權作為租賃合同產生的債權,依照合同法,租賃期最長20年,這會對經營主體的投資預期產生直接的影響。二是,即便在租賃期內,債權是對人權,租賃合同任何一方的違約都會給相對人造成不必要的困擾,尤其是存在出租人(農戶)如果違約或提前中止合同的風險,會使得土地經營權變得非常脆弱。三是,目前農戶承包經營權都存在于面積較小的承包地上,而經營主體則希望從事大規模的農業經營,在地價高企、地租水漲船高的情況下,"小地主,大佃農"的局面令流轉地集聚的成本很高。四是,即使經營主體希望通過土地經營權抵押,獲得金融資本支持,金融業者對這種有風險的租賃債權不一定有太大的興趣,即使勉強接受其作為擔保手段,由于它代表的產出物價值有限,能夠撬動的金融資本數量也不容樂觀。
6.因為對于權利要素的認識不清,加之要優先保護國家壟斷土地一級市場的利益,不惜犧牲集體和農民利益,從而導致集體土地巨大的價值"沉淀"為無法動用的存量資產,而承包經營權和土地經營權價值有限。"城鄉二元"體制不僅會嚴重阻礙"三權"之間形成合理結構,而且還會造成集體土地增值收益分配上的不公平。隨著社會經濟發展,道路的修建,醫療條件的改善,公共設施的發展,電信的普及,農村土地尤其是城市近郊土地的增值非常明顯,沒有被征收的農民可能希望被征收,被征收的農民只能從"變身"為國有建設用地后的土地出讓金里,分上一小杯羹。通過"三權分置"改革釋放出來的只是小部分的利益,大頭還是保留在國家手里。如此一來,能否真正有效地阻止地方政府在公共利益的旗號下征地的沖動,不能不讓人起疑。
(三)對城市土地利用的制約
"城鄉二元"土地制度不只是對農村土地制度改革帶來負面的影響,制約著改革目標的實現,而且也對城市建設用地尤其是住宅建設用地制度的完善造成直接的影響。
筆者認為,首先,全民所有的城市土地有其自身的特殊性,不宜簡單地作為純粹的私法上的有體物來進行商品開發。一方面,人們習慣于把農村集體土地看作是農民的基本生產資料、生活資料以及社會保障的手段,因此,在立法上將其與集體經濟組織成員資格相聯系,設置了重重障礙,阻止農村集體土地權利的商品化,甚至連1988年憲法修正案的規定也棄之不顧。另一方面,全民所有的城市土地由無償劃撥改為有償使用,經營性土地借助于建設用地使用權進入市場。隨著城市住房商品化改革,尤其是建設用地使用權由協議出讓改為"招拍掛"的競爭方式,價高者得,促使了地方政府對"土地財政"的嚴重依賴,雖然取得可觀的城市改造資金,令城市面貌煥然一新,但也推高了地價、房價,把改革的負擔推給了民眾。同時,由于"城鄉二元"的土地制度,加上國家對建設用地使用權出讓市場的壟斷,加劇了城鄉差別、居民貧富差別;地方政府和房產企業相互依靠,假公共利益之名隨意征地,激化了政府與農民的矛盾,使得房地產業一枝獨秀、尾大不掉,產業結構調整難以進行。
其次,住宅建設用地使用權到期后續期的安排,必須從私人住宅產權保護出發依法辦理。盡管現行的土地管理法、物權法、城市房地產法等法律法規存在這樣那樣的問題,但畢竟是現行有效的法律規范,因此,續期的法律安排都必須在現行法的框架下來研議。《物權法》第149條區分了住宅建設用地使用權和非住宅用地使用權,前者期間屆滿后無需拆屋還地,使用權"自動續期",后者則需要"依照法律規定辦理"。
住宅用地到期后如何續期?是否需要繳費?費用如何?續期的期限多長?這些表面上是技術問題,背后真正的問題是如何平衡土地全民所有和住宅所有權人的利益。換言之,是如何對城市土地的增值利益盡可能更為公平合理地安排。理論上的選項大體如下:
(1)如果住宅用地到期,國家收回土地,另行出售,價高者得,這在技術上存在無法逾越的障礙。分散的業主不可能共同一致行動,為重獲用地孤注一擲,極易引發嚴重的社會問題,無法收拾。當然,在期限到來之前,業主也可以拋售房產。房地產市場、土地市場會劇烈波動,政府后續也無法獲得預期的土地收益。有意接盤的人因為無法預知未來為了重獲地權需要花費幾何,只好望而卻步。
(2)如果住宅用地到期,業主可以免費再取得70年的使用權,這固然保護了私人產權,但是法律制度的穩定性卻喪失殆盡,而且會招致有違社會公平的指責。倘若照此辦理,農民也是全民的一分子,全民所有的城市土地為什么可以不考慮農民的意見,而由城市居民取得所有權或無償取得使用權呢?非特農民有意見,城市居民也未必都答應。城市居民有貧者富者,為什么允許富者愈富,貧者愈貧?
(3)如果住宅用地到期,業主可以自動再取得70年的使用權,但是采取有償原則,那么業主或者需要再次支付出讓金,或者象征性支付出讓金。再次支付出讓金,同樣會面臨著第一種選項中的問題。而象征性支付出讓金,同樣會有第二種選項中的弊端。
個人以為,住宅建設用地期滿后,自動續期,取得法定建設用地使用權,有利于私人產權的保持,避免社會浪費。但這不是完全無償,也不是采用出讓金方式,而是采取征收土地增值稅的方式,即根據人均住房面積的標準,對于超出標準部分的面積,按在住宅建設用地使用權中的占比,收取土地增值稅。在法言法,這也是不得已而為之。即便如此,下一次期滿時,同樣問題又會卷土重來。這難道是中國土地制度的"宿命"不成?
最后,就法律的未來發展看,在堅持土地公有的前提下,仍有很大的改善空間。比如,城鄉土地應該由二元化并軌為一元化。再比如,可否將建設用地使用權一分為二?一方面,在保持土地公有的前提下,創設 "準所有權",由國家規定"正面清單",凡是清單以外的權能統屬于"準所有權人";另一方面,鑒于一直以來,建設用地使用權實際發揮著"地上權"的作用,可以在立法上另外規定地上權。這樣,中國的土地利用會更加靈活。不過,這涉及到憲法、物權法、土地法等法律的修改問題,這才是真正的頂層設計。
五、簡短的結論:城鄉一元的土地制度
如前所述,在土地公有制下,土地不再成為私人所有權的客體,土地的利用自然成為土地制度的重心,應建立和完善與此相適應的土地權利體系;而且,土地權利的制度設計應置重于作為私法物或財政財產的土地。但是,"城鄉二元"的格局,造成兩類土地上有城鄉差異的用益物權:農村農用地上的承包經營權商品化程度極低,只能通過權能更小的土地經營權以為補救;城市建設用地使用權雖然已經商品化但仍然無法圓滿解決住宅用地到期續期的問題;同時,城鄉建設用地將來可以統一進入市場,又會造成農村建設用地和農用地之間新的法律上的差別待遇。
"城鄉二元"的土地制度應不應該加以改變?換言之,正在進行的土地制度改革是繼續維持二元格局,修修補補,還是從根本上廢除二元格局,并軌為城鄉土地一元體制?
農村土地的"三權分置"改革,是在維持既有的"城鄉二元"土地制度下展開的。"城鄉二元"格局的實質在于,土地歸屬表面上分屬于全民所有和集體所有,但從土地收益的取得來看,實際上是單一的全民所有。土地利用上不必要的二元制,阻礙了集體農地上權利的商品化。這既不公平,也不利于賦予農民更多的權能,以增加其勞動積極性,最終影響農民增收、農業產業化目標的實現。
更為重要的是,在現有的二元格局下,無論是全民所有土地上的權利,還是集體所有的土地上的權利,因為均偏重于國家對土地收益的壟斷,無法在所有權與國有建設用地使用權、所有權與承包經營權權能區間范圍內,選擇對城鄉居民最有利的土地權利形式。為此,筆者建議如下:
1.無論城市土地,還是農村土地,必須從二元體制轉向一元體制。
2.為了完成并軌,現時應該進一步解放思想,不要糾纏于姓資姓社,按照三個"有利于"的標準,放開相關的討論,而不是人為設置理論禁區。
3.土地不分城鄉,一律實行全民所有制,也可以作為"城鄉一元"土地制度的選項之一。
4.在采取城鄉土地一律全民所有的情況下,作為私法物或公共財產的土地(經營性用地),國家不應直接經營或直接干預。為此,應該為國家權力開出"正面清單",詳列國家可以征用的情形。清單以外的權能概屬私人享有。
5.在采取城鄉土地一律全民所有的情況下,現行的土地征收和征用,應該統一為土地征用。
6.在采取城鄉土地一律全民所有的情況下,建立統一的"土地類所有權"或"土地準所有權"。因為現在的城市建設用地使用權、農村的承包經營權都是在公有土地背景下,由于公有土地無法轉讓,為了克服斯弊,便于其進入市場,不得已采用的制度上的替代物。
7.根據這種"制度上替代物"的特點,盡可能地充實其權能,不設期限或者設置更長期限,以接近土地所有權,代替土地所有權。以"土地類所有權"或"土地準所有權"為基礎,農村土地不必再以農戶為單位,可以直接量化到農民個人,擺脫集體經濟組織與成員間的團體法上的束縛。農民可以不再按地域畫地為牢,而是按照自愿原則,根據農業生產經營的需要,組織農業合作經濟組織,以配合戶籍制度改革,使農民真正成為一種職業,使農村合作經濟組織成為更有力的團體。
8.在土地類所有權基礎上,凡是需要在城鄉土地上營造建筑物的,可以設定建筑權即地上權,凡是需要在城鄉(主要在鄉村)土地上從事農林種植的,可以設定永佃權。由于私人取得的土地類所有權本身具有可轉讓性,由此派生的地上權或永佃權當然也具有可轉讓性。
9.即使采取土地所有一元化,土地用途上的行政管制,比如城市規劃、耕地保護等,仍然不能廢除。土地依其規劃、用途的監管,仍然由土地主管部門負責。
10.在采取城鄉土地一律全民所有的情況下,土地必須以"土地類所有權"作為載體進入市場。如果能夠進而將現在的"房地分別主義"改采"房地一體主義",那么,將來的不動產登記中,"類所有權"登記和"地上權"登記最為重要,這兩種登記簿也最有實際意義。
(作者系浙江大學光華法學院教授)
中國鄉村發現網轉自:《戰略與管理》2016年第6期
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