原題：引導農村土地經營權有序流轉促進農業適度規模經營健康發展
[摘要]引導土地有序流轉和適度規模經營健康發展，要從我國人多地少和區域發展不平衡的國情出發，既要注重發展過程的長期性、階段性，又要注重區域之間的差異性、復雜性，因地制宜、循序漸進，使農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。
[關鍵詞]農村土地經營權;農業經營主體;農村土地制度改革
近年來，隨著我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化深入推進，農村勞動力大量轉移就業，土地流轉和規模經營發展已成為必然趨勢。截至2015年6月底，全國農村承包耕地流轉面積4.3億畝，占承包耕地總面積的32.3%，是2008年流轉面積的近4倍;全國經營耕地面積在50畝以上的規模農戶達到341萬戶，家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體蓬勃發展，在現代農業建設中發揮重要引領作用。在土地流轉和規模經營發展中，各地既有許多創新，值得認真總結，也存在違背農民意愿、強行推動、加劇“非糧化”、“非農化”等問題，需要引起重視。引導農村土地經營權有序流轉和農業適度規模經營健康發展，已成為當前發展現代農業、保障農民權益、維持農村穩定的內在要求和重大任務。為此，2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(中辦發[2014]61號)，為貫徹文件精神，2015年農業部會同相關部門先后印發了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》(農經發[2015]2號)和《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》(農經發[2015]3號)，明確了今后一段時期做好土地確權、流轉和規模經營發展工作的重點任務。中央的政策為今后一段時期農村土地制度和農業經營制度改革創新提供了重要指引。
引導土地有序流轉和適度規模經營健康發展，要從我國人多地少和區域發展不平衡的國情出發，既要注重發展過程的長期性、階段性，又要注重區域之間的差異性、復雜性，因地制宜、循序漸進，使農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。
一、堅持以“三權分置”為指導，推進農村土地制度改革
改革開放以來，我國實行家庭聯產承包責任制，把土地所有權和承包經營權分開，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，這是農村土地制度改革的一次重大創新。現在，順應工業化、城鎮化快速發展、農村勞動力加速轉移的新形勢，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，是我國農村土地制度改革的又一次重大創新。當前推進農村土地承包制度改革，總的方向是三權分置，即落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。其具體實現方式包括：堅持農村土地農民集體所有，即堅持集體所有權。農村土地農民集體所有，是農村最根本的制度，是家庭承包經營的基礎和前提，也是中國特色社會主義在農業上的一個鮮明特點，必須毫不動搖地堅持。穩定農村土地承包關系，即穩定農戶承包權。現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，是維護農民土地承包權的基礎，是農村土地政策的核心。只有土地承包關系穩定，農民的土地承包權得到充分保障，他們才能放心長期流轉承包地，流入方才能獲得穩定的經營預期。創新土地流轉形式，即放活土地經營權。在城鄉統籌發展一體化背景下，優化配置土地資源，實現規模經營，是發展現代農業的基礎條件。土地經營權獨立行使，使經營權可以在更為廣闊的范圍內流轉，實現農地資源在市場機制下的優化配置，有利于提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率，有利于各種新型經營主體的發展，有利于農業規模化、集約化經營水平的提高，解決好“誰來種地”“如何種好地”的問題。
二、堅持以穩定承包關系為根本，穩步推進承包地確權登記頒證工作
開展農村土地承包經營權確權登記頒證，是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作，是中央深化農村改革的重大舉措。習近平總書記指出，建立土地承包經營權登記制度，是實現土地承包關系穩定的保證，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農民吃上“定心丸”。李克強總理在2014年政府工作報告中要求，抓緊土地承包經營權確權登記頒證工作。截至2015年10月中旬，全國2246個縣(市、區)開展了農村土地承包經營權確權登記頒證試點，涉及2.3萬個鄉鎮、36.2萬個村，已確權家庭承包耕地面積3.1億畝。整體來看，土地承包經營權確權登記頒證工作進展順利，符合預期，不僅沒有影響農村穩定，還有效解決了大批承包土地糾紛和歷史遺留問題。進一步做好承包地確權登記頒證工作，重點要把握好三個方面：一是中央統一部署，地方全面負責。強化縣鄉兩級責任，建立黨委政府統一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機制。二是堅持以農民群眾為主體。充分發揮農民群眾主體作用，調動其積極性，廣泛參與，變“要我確權”為“我要確權”。三是堅持進度服從質量。統籌安排資源，科學把握進度，分期分批，積極穩妥推進;實行全程質量控制，把握關鍵環節，守好質量關口。
三、堅持以尊重農民意愿為前提，引導農村土地規范有序流轉
土地流轉是市場配置資源的過程，必須遵循經濟發展規律。近年來，土地流轉呈現出主體多元、形式多樣的發展態勢。流入方仍以農戶為主，但向合作社、龍頭企業等新型經營主體流轉的比重逐步上升;農村集體經濟組織成員之間的轉包仍是最主要的流轉形式，但出租、股份合作等流轉形式比重上升較快。從總體上看，我國農村土地流轉平穩健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。如個別地區通過下指標、定任務，行政推動土地流轉，片面追求流轉規模、比例，侵害了農民合法權益;部分地區土地流轉市場不健全，服務水平有待提高等。這些問題如果解決不好，將會影響農村土地經營權的有序流轉和農業適度規模經營的健康發展。為此，需要把握好四個方面：一是堅守土地流轉的底線。要堅持農村土地集體所有，堅持依法自愿有償，保護農民承包權益，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要確保流轉土地用于農業生產，重點支持糧食規模化生產。二是鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點等。三是嚴格規范土地流轉行為。切實尊重農民在土地流轉中的主體地位，村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉，禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。四是加強土地流轉服務體系建設。完善縣鄉村三級服務網絡，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務，研究制定流轉市場運行規范，引導土地流轉雙方簽訂書面流轉合同，保護流轉雙方的權益。
四、堅持以適度規模為導向，促進農業增效農民增收
現代農業的基本特征是農業生產的專業化、標準化、規模化、集約化，一定規模的土地集聚有利于發展現代農業。但是，任何一種土地經營方式，都存在勞動生產效率與土地產出效率如何均衡的問題。土地經營規模不是越大越好，應當有一個適宜的范圍，要與農業勞動力和人口流出相適應，兼顧效率與公平、發展與穩定。實踐中，規模經營的適度標準需要各地根據區域特征、土地條件、作物品種以及經濟社會發展水平等多種因素來確定，很難在全國范圍內制定一個統一的面積標準。因此，中央提出了“兩個相當于”的扶持標準，即土地經營規模的務農收入相當于當地二、三產業務工收入的，土地經營規模相當于當地戶均承包土地面積10-15倍的，應當給予重點扶持。當然，由于各地二三產業發展水平、農村勞動力轉移程度、農業機械化水平和農業生產條件各不相同，需要根據實際情況確定本地區規模經營的適宜標準。此外，規模經營也有多種方式，既有通過土地流轉形成的土地規模化經營，也有通過土地入股形成的，還有土地托管等社會化服務形成的，各地要因地制宜，選擇適合的規模經營發展路徑。
五、堅持以農戶家庭經營為基礎，加快培育新型農業經營主體
家庭經營在農業生產中的基礎性地位，是由農業自身特性所決定的，也為世界各國農業發展的歷史所證明。在我國農業現代化發展過程中，家庭經營蘊藏著巨大的潛力，具有廣闊的發展前景，不存在生產力水平提高后就改變家庭經營基礎性地位的問題。習近平總書記指出，不能忽視經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數的基本農情，要讓農民成為土地適度規模經營的積極參與者和受益者。因此，在加快培育各類新型農業經營主體的同時，也要重視和扶持普通農戶發展農業生產，引導其向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高規模化、集約化水平。在此基礎上，鼓勵土地經營權向種田能手流轉，大力培育適度規模經營農戶家庭農場，打造傳統承包農戶的“升級版”。同時，積極推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，促進多種經營方式共同發展。大力發展壯大集體經濟，增強集體組織服務功能;加快發展農戶間的聯合與合作，發展多種形式的農民合作組織，引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織;培育多元農業社會化服務組織，鼓勵農業產業化龍頭企業與農戶、農民合作社建立緊密型利益聯結機制，努力構建多元化、多層次、多形式的經營服務體系，著力提高農業生產經營的組織化、社會化程度。
六、堅持以農地農用為底線，加強工商資本租賃農地監管和風險防范
近年來，一些工商資本在從事農業產前農資供應、產后農產品加工銷售等同時，還直接租賃農戶承包地從事農業生產，并呈現逐年上升趨勢。截至2015年6月底，流入企業的承包地面積達到4400萬畝，約占承包地流轉總面積10.3%。我國農村缺資金、缺人才、缺先進管理理念，工商資本進入農業，一方面，可以帶來先進的技術和經營模式，加快傳統農業改造和現代農業建設;但另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易擠占農民就業空間，加劇耕地“非糧化”、“非農化”傾向，容易對國家糧食安全和農村社會穩定造成隱患。為此，要實行差別化政策，明確鼓勵什么、限制什么、禁止什么。一是鼓勵其發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源發展多種經營。二是限制工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地，對工商資本租地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核和風險保障金制度，加強事中事后監管，定期對工商資本的農業經營能力、流轉承包地用途等情況進行監督檢查。三是嚴禁借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地，禁止擅自改變農業用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規行為。
土地問題事關億萬農民的切身利益，事關我國改革的戰略全局。引導土地有序流轉和規模經營健康發展，既涉及現代農業的發展，又關乎農民增收致富、農村和諧穩定。我們要深刻領會中央精神，充分認識這項工作的重要性、復雜性和長期性，準確把握政策要求，建立工作指導和檢查監督制度，健全齊抓共管的工作機制，引導農村土地經營權有序流轉，促進農業適度規模經營健康發展。
中國鄉村發現網轉自：行政管理改革
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