隨著國家經濟的飛速發展，農業在國民經濟中的地位日益突出。因此，最近幾年，國家加大了對“三農”資金的投入力度，農村集體資產積累無論是數量還是絕對數額都十分龐大，2018年農業農村部的統計資料顯示，我國農村集體資產2017年底達3.44萬億元，其中，經營性資產有1.11萬億元，占農村集體總資產的32.4%。面對數額如此巨大的農村集體資產，如何實現資產正常運營、盤活沉淀的資產資源，不僅關系到農村改革發展和穩定，而且關系到城鄉經濟協同發展、全面建成小康社會等重大政治問題。為此，國家在加強農村集體資產管理方面，出臺了很多法律、法規和政策，并對加強農村集體資產與財務管理提出明確要求。然而，加強農村集體資產管理除了體系化的政策法規外，還需要采用標準化技術手段。甘肅省隴西縣在農村集體資產管理標準化方面取得了成功的經驗。
一、資產處置標準出臺背景
隴西縣農村集體資產管理標準化建設起源于2003年甘肅省村級財務規范化創建活動，在農村集體資產與財務管理實踐中形成了程序規范、便于操作的資產管理流程。2012年6月原農業部下發創建全國“三資”管理示范縣文件，隴西認真分析全縣農村集體資產管理現狀，認為當前村級資產管理中仍存在不少問題。
（一）資產底數不清
有的村接受捐贈資產長期不入賬，如幫扶單位響應國家扶持發展壯大村級集體經濟的號召，把老舊電腦或辦公桌椅等固定資產無償捐贈給村集體經濟組織，但原始發票在原單位已經記入賬簿，村級收到資產沒有任何票據，致使村級對捐贈資產難以及時登記入賬。長期游離在賬外的捐贈資產數額巨大、底數不清，造成資產長期存在于村級組織資產管理機制之外。有的村對新購入或自行建造的新增資產，沒有按財務制度規定及時記賬，日積月累后無法找到票據。有的村對已經無法使用、瀕臨報廢的資產，未按村級財務制度規定的程序管理。
（二）村級資產的無序管理
鄉村組織不掌握村級資產家底，多年形成了有物無賬或有賬無物的資產；村干部無法掌握村級集體資產的準確數量、權屬，造成了在村級資產管理中隨意處置資產的現象較多。隴西針對全縣農村集體資產管理中存在的突出問題，在全縣范圍內提出了“摸家底、清資產、先估價、再公開、后入賬”的清產核資工作方針，對有物無賬資產，提出了由村民估價公示后記入賬簿，對有賬無物的資產，通過合法程序核銷，剔除不實資產。隴西還依據國家已經頒布的關于農村集體資產管理方面的法律法規及政策規定，結合隴西縣農村集體資產管理實際，充分吸收了專家和群眾的意見和建議，制定了《農村集體經濟組織資產處置估價拍賣實施辦法（試行）》。2012年9月，隴西將農村集體資產管理的做法，以參與申報全國“三資”管理示范縣的形式上報農業部，當年隴西縣被農業部認定為全國首批農村集體“三資”管理示范縣。
隴西在實踐中不斷推廣《農村集體經濟組織資產處置估價拍賣實施辦法（試行）》，各鄉鎮村社積極參與農村集體資產處置，將實施辦法與鄉村實際結合起來，累計處置有賬無物的資產124筆，資產拍賣11宗，涉及價值540萬元，報廢113宗。同時，在實踐中不斷修改完善農村集體資產處置標準，2017年8月，制定《農村集體經濟組織資產處置操作規程》上報原甘肅省質量技術監督局，并獲得立項。在標準起草過程中，得到了甘肅省14個市州80多個縣市區農業部門、1200多個鄉鎮行政機構的大力支持，先后發放《農村集體經濟組織資產處置操作規程》征求意見表近3000份，收到被征求意見單位反饋的37條修改建議，為標準規范性、適用性推廣奠定了基礎。修改審定完成的標準終審稿，在2018年7月，由原甘肅省質量技術監督局以《農村集體經濟組織資產處置操作規程（DB62T 2915-2018）》（以下簡稱DB62T 2915-2018地方標準）發布，并于2018年8月1日起在甘肅全省實施。DB62T 2915-2018地方標準，是在農村產權制度改革視角下，把標準化原理與方法應用到農村集體資產管理改革實踐中的探索。農村財務管理實質是對農村集體資產運營的監督與控制，農村諸多矛盾的根源往往在于對村級財務的監管。甘肅省農村集體資產管理地方標準的誕生，是隴西縣多年來探索農村集體資產與財務精準化管理的理論創新，對推動農村集體資產管理標準化建設有著重大而深遠的影響。
二、資產處置標準在農村集體資產管理中的制度創新
從全國來看，農村集體資產處置各地自定規則，造成了資產處置隨意性較大。2016年12月26日，中共中央、國務院印發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中提出，要建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度。而由隴西縣起草、甘肅省發布實施的DB62T 2915-2018地方標準的出臺，填補了國內在資產處置標準方面的空白。該標準內容涉及資產處置定義、處置類型和方式、處置程序、資金核算、資產核銷等，其在農村集體資產與財務監督機制中的創新表現在如下幾個方面。
（一）科學完整地提出農村集體資產處置定義
農村集體資產處置概念散見于中央農村產權制度改革文件、農業農村部資產管理辦法等政策文件中，如原農業部2009年發的農經發〔2009〕4號文件中提出了資源性資產承包、租賃出讓處置制度的有關內容，其他文獻中也沒有完整地給出農村集體資產處置概念。在DB62T 2915-2018地方標準中，完整地給出了農村集體資產處置的定義。農村集體資產處置是指村集體經濟組織對其所有、占有、使用的集體資產產權進行讓渡或核銷的行為，包括農村集體資產的對外承包、變賣、出租、入股、合作，村級集體固定資產的報廢、毀損和貨幣性資產損失的核銷等。此概念包涵了農村集體“三資”處置的全部內容，如對資金處置表述為對貨幣性資產損失的核銷，對資源處置表述為對外承包、出租、入股、合作等產權讓渡，對資產處置表述為對外承包、變賣、出租、入股、合作，同時包括了報廢、毀損的資產處置等。
（二）探索出農村集體資產處置的類型和方式
DB62T 2915-2018地方標準根據農村集體資產管理的實踐經驗，科學合理劃分了村級資產處置類型和方式。如將農村集體“三資”處置類型歸納為承包、變賣、出租、入股、合作、毀損、報廢以及貨幣性資產損失核銷等，將資產處置的方式歸納為公開招標、拍賣、委托第三方處置、自主核銷等4種。
（三）建立了農村集體資產處置程序
在DB62T 2915-2018地方標準頒布以前，農村集體經濟組織資產處置從決策到具體處置操作流程，大多由鄉村干部隨意拍板，農村集體資產管理始終無法擺脫“暗箱操作”所造成的腐敗陰影。而資產處置標準規范了處置操作程序，由村級組織提出資產處置方案，經過醞釀討論、民主決策、申請備案、招標公告、組織拍賣等標準化工作流程，整個過程要建立每一宗資產管理檔案。資產處置標準規定，因資產處置類型的不同而采用不同的處置程序和方式，處置結果信息在縣鄉政務公開網站即時公開，全程留痕，接受黨政機關、審計部門、新聞媒體、農民群眾“四位一體”的立體監督。
三、DB62T 2915-2018地方標準運行實踐與績效分析
（一）DB62T 2915-2018地方標準實踐案例
2013年隴西縣在農村集體資產管理實踐中提出了縣級資產處置標準化文件，并以隴農發〔2013〕161號規范化文本印發全縣，2014年起草了《農村集體資產處置操作規程》地方標準初稿，2014年7月隴西縣首陽鎮董家堡村村民委員會經過民主決策程序，將位于316國道旁磚混結構的200.08平方米舊村部，以起拍價39萬元申請公開拍賣，整個拍賣活動依據《農村集體資產處置操作規程》初稿約定的資產處置操作程序，由隴西縣首陽鎮董家堡村村民委員會于2014年9月25日進行了公開拍賣，報名拍賣的有3名本村農戶，經過多輪競價，最終由首陽鎮董家堡村民董彪以48萬元中標，比村集體原來的起拍價高出8萬元。在拍賣現場，董家堡村村民委員會與買受人董彪依據約定簽署了《資產處置確權協議書》。
（二）DB62T 2915-2018標準運行績效
從2013年隴西縣出臺縣級農村集體資產處置標準化文件，到2014-2018年起草并由原甘肅省市場監督管理局頒布DB62T 2915-2018地方標準，該地方標準經過了初稿討論 實踐檢驗 再次修改 申請立項 獲準批復 征求意見 頒布實施等環節。DB62T 2915-2018地方標準在甘肅省的有效執行，對全省農村集體資產規范化管理具有現實和潛在的績效。
1.規范了村級資產處置行為。DB62T 2915-2018地方標準明確了農村集體資產處置的利益攸關方——村級集體經濟組織或村民委員會、村黨支部、村民大會或村民代表大會、村務監督委員會等在農村集體資產管理體系中的權責和內部控制制度，形成了全新的資產治理體系，從資產處置提議決策、互相監督、程序公開、文書檔案等重要環節，運用標準化的程序將農村集體資產處置置于監督之下，使農村集體資產處置全程實現了群眾、輿論、網絡、專業等四位一體的立體化、全覆蓋監督，資產處置事前控制代替了原來的事后監督，有利于約束鄉村干部的盲目決策行為，有效地從源頭上制止了農村“微腐敗”行為的發生。
2.體現了村級黨組織的領導作用。DB62T 2915-2018地方標準的發布實施，要先經過村級黨組織提議，才能進入村級“兩委”商討，村黨支部對資產處置的領導作用得到充分發揮，展現了農村基層黨組織在農村集體資產與財務管理中的戰斗堡壘作用。
3.促進了農村村民自治進程。通過在甘肅全省推廣DB62T 2915-2018地方標準，基層廣大農民群眾對農村集體資產管理，特別是村級資產處置，有了標準化的管理路徑，他們積極參與到當地村級集體資產處置事務中，農民群眾對村級集體資產與財務管理的知情權、決策權、參與權、監督權得到了真正落實，在基層資產管理實踐中充實了村民自治的基礎。基層群眾對村級資產管理由過去的“觀眾”變成如今的“演員”，想事、做事總從農村經濟發展全局考慮，農民群眾真正具有了當家作主的歸屬感。
4.監督了村級權力。過去村級集體資產處置缺乏有效的監督機制，使得少數鄉村干部在農村集體資產管理中獨斷專行，違法違紀現象時有發生，最終癱軟了基層民主監督組織。甘肅全省實施DB62T 2915-2018地方標準后，農村集體資產處置由過去的“地下操作”變成了如今的“公開買賣”，鄉村干部管理農村集體資產有了“標準化流程”，同時引導村民參與到“陽光村務”中來，村民與村“兩委”、村務監督委員會、基層政府的溝通渠道更通暢了。
四、實踐啟示
（一）群眾需求是制度創新的源泉
甘肅省頒布DB62T 2915-2018地方標準的實踐證明，建立農村集體資產處置制度是當前村級資產管理中的新生事物，順應了國家在2016年12月出臺的農村集體產權制度改革文件精神，全國各地要根據實際情況探索建立農村集體資產處置制度；同時，建立鄉村資產處置機制又是廣大農民群眾期盼的事，農村集體資產管理制度創新就要關切老百姓的需求，把老百姓的盼望作為農村產權制度改革創新的源泉，這樣的機制創新才能“接地氣”。
（二）實施標準化戰略是推進農村集體資產管理規范化建設的必由之路
推行標準化是實現農村集體資產管理規范化的重要路徑。鄉村“三治”融合的保障是法制，而推行農村集體資產管理標準化是“依法治村”及“三治”融合的題中之義。標準的頒布實施與剛性的法律相比更加具體細致，包含許多定量要求，對社會事務管理直接、靈活、針對性更強，因此可以說標準是鄉村治理的基礎性規范。甘肅省以農村集體資產與財務治理為抓手，引用標準化原理和方法，創造性地探索總結出了DB62T 2915-2018地方標準，使得農村集體資產處置的對象與類型、原則與要求、流程與規范等諸如此類的問題，不僅各級管理部門，而且普通老百姓在DB62T 2915-2018規范制度中都可以得到“標準答案”。
（三）制度創新離不開政府支持
隴西推出DB62T 2915-2018地方標準是中央推進農村產權制度改革所倡導要求且在實踐中自行探索的規范性制度，標準的出臺離不開各級政府的大力支持，是在政府主導下在甘肅全省運用行政權力推廣的，政府為這一新生制度變遷提供了動力。
作者單位系隴西縣農村合作經濟經營服務站。來源:《中國鄉村發現》2021年第1期（此為原稿，與書刊有出入）
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