一、從無(wú)法律禁止城里人買(mǎi)農(nóng)民房
城里人憑什么不能買(mǎi)農(nóng)村的房子？物權(quán)法里說(shuō)按照現(xiàn)有法律辦，可是現(xiàn)有法律里并沒(méi)有明確的規(guī)定。2007年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中倒是明確了，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。
在我看來(lái)，作為公民基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該由法律來(lái)規(guī)定，而不是任何一級(jí)政府部門(mén)的政策通知。擔(dān)心轉(zhuǎn)讓會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益受損嗎？這是不是也太父愛(ài)主義了？
事實(shí)上，在1962年頒發(fā)的“人民公社60條”中，承認(rèn)農(nóng)民的房子是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，是可以買(mǎi)賣(mài)和以各種方式轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有規(guī)定說(shuō)受讓方要受戶(hù)口和地域的限制。
現(xiàn)實(shí)中的跨村農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)早就存在，這反映了當(dāng)任何一個(gè)資源的相對(duì)價(jià)格發(fā)生變化的時(shí)候，資源總會(huì)流向?qū)Y源評(píng)價(jià)較高，也就是出價(jià)更高的主體手里，這是不可擋的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)社會(huì)也有益處。非要禁止或限制，現(xiàn)實(shí)就會(huì)繞道而行，就會(huì)遍地違法。“小產(chǎn)權(quán)房”多年來(lái)的事實(shí)存在和越禁越多，就是這個(gè)邏輯。
人民公社60條同時(shí)說(shuō)土地屬于集體，不得買(mǎi)賣(mài)、租賃、轉(zhuǎn)讓。這就造成房地分開(kāi)，人為制造了糾紛和矛盾。房子可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)旅婺菈K地不可以，那怎么辦？懸空交易嗎？
農(nóng)村的集體所有制并不是我們想象中更松散的一種體制，實(shí)際上依然是受?chē)?guó)家的全面控制。過(guò)去通過(guò)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、隔絕城鄉(xiāng)人口流動(dòng)等，國(guó)家實(shí)際上成為了集體所有制的控制者。集體所有制并不是全民所有制，兩者的真正區(qū)別在于，國(guó)家支配和控制前者但并不對(duì)其控制后果負(fù)直接的財(cái)務(wù)責(zé)任。
改革第一步要抽出國(guó)家對(duì)集體土地左一道右一道的控制，比如農(nóng)房農(nóng)地不準(zhǔn)自由賣(mài)給城里人。為什么農(nóng)民種的白菜能賣(mài)給城里人，農(nóng)民空余的房子和土地就不能賣(mài)？它們一樣都是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，都可以轉(zhuǎn)讓才對(duì)。
既然是集體所有制，那么第一步先把決定權(quán)下放，由集體來(lái)決定，可以轉(zhuǎn)讓還是不可以，否則那個(gè)集體制，是空的、假的。
二、集體制是如何被制造出來(lái)的
20世紀(jì)50年代后，國(guó)家深入到鄉(xiāng)村一級(jí)，這是中國(guó)傳統(tǒng)上以往任何時(shí)期都不曾做到的。這與國(guó)家工業(yè)化的目標(biāo)緊密相關(guān)，這是新中國(guó)建立后最重要的目標(biāo)之一。
通常來(lái)說(shuō)，工業(yè)化的資本積累，主要源于本國(guó)的農(nóng)業(yè)剩余。但當(dāng)時(shí)，中國(guó)農(nóng)村的土地地租，卻隨著土改而被全體農(nóng)村人口平分了，除了農(nóng)業(yè)稅以外，更多的農(nóng)產(chǎn)品都留在農(nóng)民自己手中，成為他們私人的消費(fèi)和投資。1953年開(kāi)始，農(nóng)民惜售糧食和農(nóng)產(chǎn)品，導(dǎo)致國(guó)家收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品困難。在本質(zhì)上，這是一個(gè)土地被農(nóng)民平分完畢的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與雄心勃勃的國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)之間的矛盾沖突。
國(guó)家也曾試圖擴(kuò)大征稅，但50年代幾次高征稅引起農(nóng)民的集體抗議。既然這是耕者平分土地的結(jié)果，重新集中土地也就是從根本上改造小農(nóng)的個(gè)體所有制。
最初是給農(nóng)民更多限制，比如規(guī)定每家每戶(hù)的糧食和棉花生產(chǎn)指標(biāo)，關(guān)閉集市貿(mào)易。后來(lái)，集體化進(jìn)一步消滅了殘缺的農(nóng)民私有權(quán)。互助組運(yùn)動(dòng)聯(lián)合了農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)，初級(jí)社歸并了農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，高級(jí)社消滅了土地和牲畜的分紅，人民公社則在更大范圍內(nèi)推行公有化。至此，國(guó)家拆除了農(nóng)村社會(huì)的所有權(quán)藩籬，全面進(jìn)入鄉(xiāng)村。
農(nóng)民為什么會(huì)接受這種改變？因?yàn)樗矮@得的土地所有權(quán)，不都是家里傳下來(lái)的，也不是他自己買(mǎi)來(lái)的，而是通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)（土改）分來(lái)的。現(xiàn)在國(guó)家號(hào)召集體化，農(nóng)民不干行嗎？這就是國(guó)家造出集體制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。
中華文明的傳統(tǒng)是在家庭內(nèi)部的土地“諸子平分”，這是傳統(tǒng)帶來(lái)的麻煩，小家庭內(nèi)部諸子平分，導(dǎo)致誰(shuí)也不愿意離開(kāi)故土，誰(shuí)走了誰(shuí)吃虧。這是一條小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的路。英國(guó)的城市化和工業(yè)化之所以能迅速發(fā)生，恰恰是因?yàn)樗麄兊膫鹘y(tǒng)是長(zhǎng)子繼承制，其他的兒子被迫從土地上轉(zhuǎn)出去。
但那時(shí)候我們的傳統(tǒng)還只是在家庭內(nèi)平分，不會(huì)因?yàn)槟慵疑撕⒆泳涂梢匀シ謩e人家的土地。
集體制是雪上加霜，在小家庭內(nèi)平分的傳統(tǒng)上，再引入了蘇聯(lián)的村社制。那種“村社社會(huì)主義”，要點(diǎn)是隨人口變動(dòng)不斷重新分配土地。蘇聯(lián)是人少地多，搞那套也許還可以，但中國(guó)恰好相反，人多地少。
因此，陰差陽(yáng)錯(cuò)學(xué)回了蘇聯(lián)的那一套，中國(guó)農(nóng)村在事實(shí)上也成了村社，成員第一不準(zhǔn)自由流動(dòng)，不準(zhǔn)進(jìn)城，第二就是隨著人口變動(dòng)不斷調(diào)整土地，不斷重分土地。
有限的土地在龐大的人口中不斷細(xì)分，新中國(guó)成立后增長(zhǎng)的好幾億農(nóng)民全部禁錮在土地上。這實(shí)際上是農(nóng)村貧困的根源。農(nóng)民被束縛在一個(gè)具體的框框里，不能流動(dòng)，也就跟工業(yè)化、城市化，跟現(xiàn)代文明沒(méi)關(guān)系。
三、確權(quán)倒逼集體制
耕地承包權(quán)的確權(quán)發(fā)證是一個(gè)很好的觀察點(diǎn)。早在1980年代，就有5個(gè)1號(hào)文件中提出給農(nóng)民頒發(fā)土地承包證，但是直到現(xiàn)在，中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的承包地也只是村里面寫(xiě)一張條子蓋一個(gè)章。中國(guó)缺少尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)、重視財(cái)產(chǎn)登記的行政傳統(tǒng)，事實(shí)上厘清財(cái)產(chǎn)是政府除國(guó)防、治安之外最重要的工作。做財(cái)產(chǎn)登記，是讓社會(huì)保持安寧和穩(wěn)定最重要一環(huán)。我們就缺這一環(huán)，而且這些年來(lái)不斷變遷，厘清的難度越來(lái)越大。
農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)早在1980年代就放開(kāi)了，但是規(guī)模始終不大，不是沒(méi)有人愿意接手承包，而是產(chǎn)權(quán)關(guān)系太復(fù)雜了，不敢貿(mào)然進(jìn)入。
在農(nóng)村很多地方，生一個(gè)孩子，就要改變現(xiàn)有的承包關(guān)系，給這個(gè)孩子分一塊承包地；死了一位老人，承包地也要相應(yīng)收回，也就是“生增死減”，這也是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)“村社社會(huì)主義”的一個(gè)結(jié)果。今天通過(guò)流轉(zhuǎn)拿下來(lái)的耕地，明天可能就會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)或一批新生兒而改變，那“契約”還可靠嗎？
2002年的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》確實(shí)對(duì)“生增死減”做了調(diào)整，規(guī)定在承包期之內(nèi)，只有少部分預(yù)留土地、新開(kāi)墾土地、進(jìn)城農(nóng)民退出的土地才能承包給新增人口。但我國(guó)農(nóng)村同時(shí)還實(shí)行村民自治制，當(dāng)承包地分配發(fā)生問(wèn)題時(shí)，可以通過(guò)少數(shù)服從多數(shù)投票決定。
所以是否“生增死減”全國(guó)步調(diào)不一致，有些地方看承包法，有些地方靠自治投票。本來(lái)土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系不能動(dòng)不動(dòng)就投票重來(lái)，但村莊一級(jí)還是政、地不分，所以剪不斷、理還亂。
確權(quán)確實(shí)耗時(shí)耗力，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民意識(shí)到確權(quán)后發(fā)放的是一個(gè)正規(guī)的土地證之后，很自然的想法就是“確定之后不再改動(dòng)”，所以就要求考慮承包以來(lái)所有人口變動(dòng)的因素，甚至干脆要求重新分配，工序極為復(fù)雜。
這不是什么壞事，確權(quán)不是形式的問(wèn)題，是要把一種關(guān)系終結(jié)。這是確權(quán)在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關(guān)系的終結(jié)。
形象地講，是“生增死減”在影響確權(quán)，進(jìn)而影響農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)；根本上來(lái)講，不徹底改變現(xiàn)有不斷以人分地的集體制，流轉(zhuǎn)就不能發(fā)展起來(lái)。工業(yè)化、城市化下的土地需要包含流轉(zhuǎn)權(quán)的新型合作制，而不是基于地緣和人口不流動(dòng)的村社制。
四、拿流轉(zhuǎn)的好處誘惑人 拿確權(quán)約束人
從邏輯上來(lái)講，確權(quán)是基礎(chǔ)和前提。沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真確權(quán)的土地，產(chǎn)權(quán)是模糊的，一旦全面放開(kāi)流轉(zhuǎn)，必然引發(fā)新的侵權(quán)和攫取行為，容易造成新的分配不公。
但從另一個(gè)層面來(lái)看，確權(quán)的目的也是為了流轉(zhuǎn)。如果只是農(nóng)民在自己的房子里面住，根本不需要什么土地、房產(chǎn)證，養(yǎng)條狗不讓生人進(jìn)來(lái)就得了。想流轉(zhuǎn)就不行了，沒(méi)有確權(quán)沒(méi)有發(fā)證，流轉(zhuǎn)之路走不太遠(yuǎn)。
流轉(zhuǎn)就是動(dòng)力機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)和增減掛鉤的試點(diǎn)最終都能產(chǎn)生出來(lái)一塊增量，讓利益相關(guān)方看到這塊增量可能帶來(lái)的收益，以此作為驅(qū)動(dòng)力和誘餌，來(lái)推動(dòng)確權(quán)。拿流轉(zhuǎn)的好處誘惑人，拿確權(quán)約束人，這件事情就做成了。
農(nóng)民有可能嫌確權(quán)麻煩不予配合，這一點(diǎn)不用擔(dān)心。比如，如果放開(kāi)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)民和城里人都會(huì)主動(dòng)要求確權(quán)，因?yàn)檗r(nóng)民要知道自己究竟能賣(mài)多少平米，城里人也要擔(dān)心買(mǎi)了之后隔壁鄰居會(huì)不會(huì)找上門(mén)來(lái)。
對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，農(nóng)村耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的增量收益很好理解。“增減掛鉤”試點(diǎn)，表面看起來(lái)新增加的建設(shè)用地收益要分出一部分給農(nóng)民，還要負(fù)擔(dān)農(nóng)民集中居住的成本，不如直接征地劃算。但是真正搞懂了的地方政府會(huì)發(fā)現(xiàn)，可利用的土地總量是增加的，土地收益總額也是增加的。這就是改革中形成的新的既得利益，是推動(dòng)改革的力量，改革光靠說(shuō)是不行的。
對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，讓他們看到流轉(zhuǎn)所能帶來(lái)的增量利益后，再把確權(quán)放到前置條件里。想流轉(zhuǎn)？先確權(quán)！這就是系統(tǒng)改革的好處。不徹底確權(quán)不能搞房地產(chǎn)，不能搞災(zāi)后聯(lián)建，不抵押農(nóng)房。如此下來(lái)，農(nóng)村干部不積極，農(nóng)民也會(huì)天天堵在政府門(mén)口要求確權(quán)。
資源流轉(zhuǎn)后給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的效益會(huì)是驚人的，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，單單是稅收這一塊就是一筆巨大的財(cái)政收入，很多人沒(méi)有看到這一點(diǎn)。當(dāng)年“房改房”之前，公家房產(chǎn)是個(gè)大包袱，但改革之后，就形成了一個(gè)巨大的市場(chǎng)，政府做了什么？就是發(fā)一個(gè)房產(chǎn)證，開(kāi)一個(gè)市場(chǎng)，最終通過(guò)抽一道稅獲得財(cái)政收入。
五、誰(shuí)也擋不住這場(chǎng)改革
改革過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題，沒(méi)有關(guān)系，你讓他們先去做。總有一些地方政府會(huì)看到流轉(zhuǎn)利益并用行政手段去實(shí)現(xiàn)，也一定會(huì)引發(fā)矛盾。但與此同時(shí)，那里的農(nóng)民也就懂了，新的利益點(diǎn)在什么地方，也會(huì)維權(quán)，會(huì)保護(hù)自己的權(quán)益。隨著時(shí)間的推移，平衡點(diǎn)就會(huì)調(diào)整過(guò)來(lái)。
中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，做任何事情都有一個(gè)過(guò)程。我們要相信中國(guó)的農(nóng)民不笨，頂多只是比政府懂得晚了那么一點(diǎn)，最終農(nóng)民總會(huì)明白確權(quán)、流轉(zhuǎn)比以前的單一征地模式，可以給自己帶來(lái)更大的權(quán)益。中央政府要做的事情，其實(shí)就是在放開(kāi)流轉(zhuǎn)信號(hào)的同時(shí)，不停地強(qiáng)調(diào)以確權(quán)來(lái)保護(hù)農(nóng)民利益，同時(shí)降低制度變遷的信息成本，鼓勵(lì)地方學(xué)先進(jìn)。一個(gè)中央政府，一個(gè)地方政府，一個(gè)村莊農(nóng)民，在這項(xiàng)改革進(jìn)程中缺一不可，只是他的發(fā)動(dòng)過(guò)程是不均衡的，不是理想主義的發(fā)動(dòng)過(guò)程，不能規(guī)定哪個(gè)先走哪個(gè)后來(lái)。
改革過(guò)程中總得有人踩剎車(chē)，否則地方上“侵權(quán)式流轉(zhuǎn)”的邪火會(huì)越來(lái)越大。中國(guó)最怕的就是形成一邊倒的“改革”，那底下就會(huì)趁勢(shì)胡鬧。上面有點(diǎn)意見(jiàn)不一致時(shí)，底下才會(huì)比較謹(jǐn)慎。這樣看，紅臉黑臉都是不可或缺的。的確，我們這里侵犯私人產(chǎn)權(quán)是強(qiáng)有力的傳統(tǒng)，一不小心就重新侵犯產(chǎn)權(quán)。但是，什么也不動(dòng)，保守療法，事實(shí)上也保不住。
成都土改試點(diǎn)為什么操作得比較細(xì)、比較謹(jǐn)慎？也是因?yàn)橐庖?jiàn)紛紛，前程未卜，也不知道前面會(huì)是一板子還是給一顆糖。
如果一項(xiàng)改革符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，批評(píng)和叫停都是沒(méi)有用的。決定性的事實(shí)是，工業(yè)化、城市化已經(jīng)讓農(nóng)村土地的相對(duì)價(jià)格發(fā)生了巨大的變化。誰(shuí)也叫停不了這件事，背后有不可阻擋的經(jīng)濟(jì)規(guī)律在起作用。
在這個(gè)過(guò)程中，地方政府自然會(huì)首先將流轉(zhuǎn)放在第一位，這時(shí)候如果利用行政力量強(qiáng)拿的阻力小一點(diǎn)，強(qiáng)拿就會(huì)占據(jù)主導(dǎo)，但維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的成本也一定會(huì)上升，這個(gè)上升最終會(huì)讓地方政府回到以確權(quán)為基礎(chǔ)的這條路上來(lái)的，這是一盤(pán)怎么也走不出去的棋了。
首先，小產(chǎn)權(quán)房合法化的制度空間已經(jīng)開(kāi)了一扇門(mén)。叫嚷多年的禁止甚至拆除，其實(shí)最終沒(méi)有拆多少，反而近兩年不少地方政府開(kāi)始用小產(chǎn)權(quán)房來(lái)填補(bǔ)保障房建設(shè)的空白。還有廣東的三舊改造，其實(shí)也是探索給農(nóng)村建設(shè)用地合法的入市通道。
其次，變革土地制度的時(shí)機(jī)，從小產(chǎn)權(quán)房到成都試點(diǎn)，到底哪一個(gè)會(huì)成為出口，誰(shuí)也不能肯定，但這兩個(gè)可能的出口點(diǎn)背后的經(jīng)濟(jì)力量和制度動(dòng)因是一樣的。幾年前，我看城市房?jī)r(jià)這么火爆，小產(chǎn)權(quán)房有望成為一個(gè)突破口，沒(méi)想到城鄉(xiāng)土地掛鉤又沖出來(lái)一條路。改革不是完全靠設(shè)計(jì)出來(lái)的，只能因勢(shì)利導(dǎo)，由整個(gè)社會(huì)合力而成。
中國(guó)的改革永遠(yuǎn)是走一步退三步，退兩步又走一步，曲線(xiàn)向前，當(dāng)年的包產(chǎn)到戶(hù)一樣也是反復(fù)過(guò)多少年。可以肯定的是，農(nóng)村土地改革已經(jīng)一江春水向東流，誰(shuí)也阻擋不住了。
就是成都那幾句話(huà)，“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是關(guān)鍵”。“確權(quán)才能流轉(zhuǎn)”，要把這個(gè)原則變成農(nóng)民的訴求，變成中央政府的要求，也變成地方政府的行動(dòng)綱領(lǐng)。合起來(lái)，逼土地改革往正道上走。
等到確權(quán)完成，大規(guī)模流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)，在征地制度以外就能并列出現(xiàn)另外一套土地轉(zhuǎn)讓的路徑，最后再來(lái)討論如何并軌，實(shí)現(xiàn)更完整的土地制度改革。
所以，現(xiàn)階段來(lái)看，要加快推動(dòng)的就是三件事情。一個(gè)是確權(quán)，這是基礎(chǔ)；一個(gè)是推動(dòng)跨縣（最好是跨省）土地流轉(zhuǎn)，包括農(nóng)地也包括宅基地；還有一個(gè)是加快建立土地交易所，充分披露土地流轉(zhuǎn)信息、發(fā)現(xiàn)價(jià)格。
過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)還證明，信息成本的降低有利于改革，這方面學(xué)者和你們媒體有不少事情可做。對(duì)改革中出現(xiàn)的不良苗頭，永遠(yuǎn)保持及時(shí)的批評(píng)。
我比較相信形勢(shì)比人強(qiáng)，幾億農(nóng)民流動(dòng)起來(lái)的土地制度，終究會(huì)不同于城鄉(xiāng)隔絕時(shí)代的土地制度，這是很確定的。
（作者系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)村情懷 微信公眾號(hào)）
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