——訪全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員孫憲忠
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法漸行漸近。
2022年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告透露，根據(jù)年度立法工作計(jì)劃，今年將預(yù)安排審議40件法律案，其中包括制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，是為實(shí)行社會(huì)主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動(dòng)，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)組織。
為適應(yīng)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大變化的現(xiàn)實(shí)需要，民法典第九十六條、第九十九條等將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人。
但目前，我國(guó)既沒(méi)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的專(zhuān)門(mén)立法，也沒(méi)有集體成員權(quán)利的相關(guān)法律規(guī)定。實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織該怎么組建、怎么運(yùn)作？成員如何發(fā)揮作用？組織內(nèi)部建立哪些治理結(jié)構(gòu)？諸多問(wèn)題都存在法律空白。
“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法具有基本立法的意義，關(guān)系到億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益。尤其是現(xiàn)在我國(guó)正在大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更是離不開(kāi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮具體組織、領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)的作用。”全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員孫憲忠近日接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法十分必要且刻不容緩。
農(nóng)村集體成員資格須立法明確
“目前，我國(guó)約一半居民人口是農(nóng)村居民，他們生活在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之中，享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)。”孫憲忠指出，長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)踐中侵害集體成員權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要體現(xiàn)為對(duì)“外嫁女”“入贅男”“在校大學(xué)生”“服役人員”“服刑人員”等特殊群體的利益侵害。
他舉例說(shuō)，由于集體成員資格已經(jīng)相對(duì)固化，在一些地區(qū)，“外嫁女”“入贅男”等均被排除在集體成員范圍之外，由此也導(dǎo)致出現(xiàn)了一個(gè)極端現(xiàn)象，部分“外嫁女”“入贅男”的集體成員資格被原組織剝奪但新組織又對(duì)其不予接納，出現(xiàn)了“兩頭空”的現(xiàn)象，導(dǎo)致其權(quán)益遭受?chē)?yán)重?fù)p害。又如，對(duì)于“在校大學(xué)生”特殊人群，有些地方規(guī)定其戶籍遷出以后就不享有集體成員資格，有些地方規(guī)定其在城市謀得穩(wěn)定工作后就喪失集體成員資格。“這些特殊群體的集體成員權(quán)保護(hù)問(wèn)題值得仔細(xì)研究。”孫憲忠說(shuō)。
另一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)難題是，立法缺失導(dǎo)致確認(rèn)農(nóng)村集體成員資格訴訟無(wú)法可依。近些年來(lái)，我國(guó)民事訴訟中出現(xiàn)了一種特殊的類(lèi)型，即“確認(rèn)村民資格”之訴。“這種訴訟普遍發(fā)生在城郊，其實(shí)是‘確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格’之訴，其特征就是農(nóng)村居民主張的并不是在農(nóng)村居住的戶口問(wèn)題，而是集體成員資格所體現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)分配權(quán)。但由于我國(guó)還沒(méi)有這方面的專(zhuān)門(mén)法律，目前人民法院對(duì)這些訴訟尚無(wú)法作出清晰明確的裁判。”孫憲忠說(shuō)。
地方立法效力層次低差異較大
作為一項(xiàng)綜合性權(quán)利，集體成員權(quán)兼具身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性，包括取得成員資格、獲得承包地和宅基地、請(qǐng)求分配集體收益、參與集體財(cái)產(chǎn)的管理與監(jiān)督以及內(nèi)部的表決權(quán)等權(quán)利。
據(jù)了解，目前對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織以及成員權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于民法典、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等法律之中，并沒(méi)有一部系統(tǒng)的法律作出完整的規(guī)定。“民法典第二百六十一條雖然對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)，規(guī)定農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于本集體成員集體所有，但對(duì)于集體成員權(quán)的具體內(nèi)容卻并沒(méi)有給出明確答案，因此很難解決集體成員權(quán)的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。”孫憲忠說(shuō)。
值得關(guān)注的是，不少地方已經(jīng)出臺(tái)了一些有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。
比如，2013年廣東省修訂了《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，2020年浙江省修訂了《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，黑龍江省和四川省分別制定了《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》和《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》。
此外，重慶、山東、新疆等地將集體成員權(quán)間接規(guī)定在農(nóng)村土地承包法實(shí)施辦法中。
“但是地方上的這些規(guī)定在完整度、詳細(xì)度、集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題上并不一致，有關(guān)集體成員權(quán)的規(guī)定差異較大。”孫憲忠說(shuō)。
在孫憲忠看來(lái)，地方立法還存在諸多問(wèn)題。首先是效力層次低，規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)混亂。以集體成員資格認(rèn)定為例，有的以戶籍作為主要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有的以基本生存保障作為基本標(biāo)準(zhǔn)，還有的以戶籍作為形式標(biāo)準(zhǔn)、以與集體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和生產(chǎn)生活關(guān)系為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。而伴隨人員流動(dòng)的加快，有些跨省的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定就更為復(fù)雜，極易發(fā)生因認(rèn)定不公平，增加社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)的可能。
立法滯后的同時(shí)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)踐中已經(jīng)有越來(lái)越多的地區(qū)對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行了股份化改造并予以固化。
據(jù)介紹，從2015年開(kāi)始，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在各省級(jí)人民政府推薦的基礎(chǔ)上，先后開(kāi)展了四批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。重點(diǎn)圍繞全面強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、全面確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、加快推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革、完善農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能、發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用、拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑等幾個(gè)方面展開(kāi)。通過(guò)試點(diǎn)，全國(guó)許多地區(qū)都完成了集體成員資格認(rèn)定、集體資產(chǎn)股份化改造，重振了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體成員資格進(jìn)一步固化，集體成員權(quán)進(jìn)一步明晰。
“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革往往都是通過(guò)農(nóng)民自發(fā)行為進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家立法。目前這些已有的集體成員權(quán)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的成功實(shí)踐案例，為國(guó)家立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。”孫憲忠說(shuō)。
以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)推進(jìn)立法
“應(yīng)充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的立法意義。”孫憲忠指出，地方實(shí)踐已經(jīng)為立法提供了許多成熟、合理、可供參考的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)許多難以解決的爭(zhēng)議問(wèn)題都亟待立法進(jìn)行釋明。因此，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，盡快實(shí)事求是地推進(jìn)立法。其中，農(nóng)民成員權(quán)是必須依法明確承認(rèn)和保護(hù)的重要權(quán)利。
“農(nóng)民的成員權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律構(gòu)造中已經(jīng)處于基礎(chǔ)性地位，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心議題。因此，應(yīng)以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)來(lái)推動(dòng)立法，從幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)制度突破。”孫憲忠說(shuō)。
首先，在成員資格確定方面，應(yīng)建立明確的具有可操作性的規(guī)則。根據(jù)中央文件的精神，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則進(jìn)行。孫憲忠認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的確認(rèn)，也應(yīng)該遵照該原則進(jìn)行。
其次，應(yīng)該遵守民法原始取得和加入取得原理，認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。“我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海松江、廣東南海等地區(qū)因地制宜地通過(guò)集體成員資格認(rèn)定對(duì)成員構(gòu)成精準(zhǔn)摸底，形成了界限分明的現(xiàn)代組織體，這既有利于保護(hù)初始成員的集體成員權(quán)，又有利于防止集體成員的數(shù)量過(guò)分?jǐn)U大化。這些好經(jīng)驗(yàn)，都具有可復(fù)制可推廣的價(jià)值。”孫憲忠說(shuō)。
再次，集體資產(chǎn)股份化改造應(yīng)以“戶”而不以“成員個(gè)體”為單位。“調(diào)查顯示，以農(nóng)戶作為基本的確權(quán)單位更符合我國(guó)的國(guó)情，也符合馬克思主義學(xué)說(shuō)所講的生產(chǎn)關(guān)系要以生產(chǎn)力的發(fā)展為前提的思想。我國(guó)農(nóng)村以農(nóng)戶作為基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利有良好的社會(huì)基礎(chǔ)。”據(jù)孫憲忠介紹，在我國(guó)農(nóng)村曾經(jīng)推行以成員個(gè)體作為基本單位的政策，結(jié)果并不成功。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制吸取了歷史的教訓(xùn)，采取分包到戶的方式，現(xiàn)在推行的農(nóng)地“三權(quán)分置”也延續(xù)了這一傳統(tǒng)。
最后，立法應(yīng)明確區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)，嚴(yán)格界定集體成員與農(nóng)村村民。
此外，孫憲忠認(rèn)為，立法中應(yīng)當(dāng)對(duì)于特殊群體集體成員權(quán)的保護(hù)予以重視，要重點(diǎn)考慮基本生存保障因素，防止出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象。
“總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法需在集體成員權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，充分考慮農(nóng)民的意愿，在法思想、法感情、法技術(shù)上共同發(fā)力，只有這樣，才能制定出一部人民滿意、社會(huì)認(rèn)可的高質(zhì)量的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法。”孫憲忠說(shuō)。(記者 朱寧寧)
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員，中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法治日?qǐng)?bào)》 2022年3月29日 第5版）
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