2017年6月，中共中央、國務院頒布《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》(以下簡稱《意見》)，新中國成立以來第一個以黨中央、國務院名義出臺的關于城鄉社區治理的綱領性文件，標志著城鄉社區的建設發展進入了一個新的發展階段。《意見》沒有采取以往的城鄉分頭敘述的傳統表達方式，而是以“城鄉統籌”為原則，首次將城鄉納入了一個統一的“理論——政策——問題”框架體系內展開論述，這標志著農村社區建設開始迎來新的發展期，改革開放以來黨和政府打破城鄉二元結構，建設社會主義新農村的努力也由此進入實質性操作階段。黨的十九大報告中，也在加強黨的領導，基層治理重心下移，打造共建共治共享社會治理格局的核心話語下，表現出對新農村建設的高度重視。本文結合黨的十九大精神和《意見》文本，就新時代農村社區建設中加強黨的領導、推進農村社區治理能力現代化等問題，提出自己初步的理解和分析。
一、背景及中心任務
從時間上看，新時期城鄉社區建設的啟動和發展具有明顯的不同步性。2000年前后，在社會主義市場經濟體制確立的背景之下，我國開啟了以單位制改革為中心的社會體制變革的進程。作為對計劃體制批判反思的重要組成部分，以變革國企“單位辦社會”為核心內容的改革不斷深化，這一改革努力打破單位社會的傳統格局，結束“單位辦社會”的局面。在此背景下，城市社區建設正式啟動，并開始承接由政府下沉的各種行政事務和由單位分化出的諸多社會功能，在基層社會治理中扮演重要的角色。而同時期的廣大農村社會雖因家庭聯產承包責任制改革的成功亦發生了巨大變動，但就總體而言，受長期以來城鄉二元結構的影響制約，我國的基層治理仍未打破傳統城鄉分治的框架。新世紀的第一個十年結束后，快速城鎮化背景下中國的城鄉關系發生了重大的變遷，使得農村社區建設問題不可避免地提到議事議程上來。
(一)快速城鎮化及其問題
理解新世紀以來中國城鄉關系的變遷，一個不可忽視的因素是快速城鎮化的啟動。因為在這場人類歷史上空前的快速城鎮化的推進過程中，中國農村社會發生了劇烈變動。當然，在農村社會取得發展進步的同時，也不可避免地產生諸多問題，如農村人口外流，鄉村“老齡化”，一些邊遠地區出現村莊空心化現象，農村“三留守”群體持續擴大，農村社會事業發展明顯滯后，社會管理和公共服務能力難以適應農民的多樣化需求等。為了克服快速城鎮化背景下鄉村社會衍生出的諸多問題，我們必須努力推動農村社區建設。
(二)從“城鄉分治”到“城鄉統籌”的實踐跨越
從20世紀50年代中期開始，中國便形成了城鄉分治的二元格局，城鄉兩個世界之間存在著極大的不平等。雖然改革開放后，以家庭聯產承包責任制為核心內容的農村改革啟動較早，且取得了突出的成效，但并未從根本上解決問題，因此，如何將“城鄉統籌”原則轉化為具體可見的、可操作的具體政策，則是新時期農村社會建設的關鍵。正是在上述中心任務之下，《意見》將城鄉社區建設目標及任務納入了一個統一的體系和框架之下加以界定，打破了城鄉分途的傳統論證模式，試圖在更為廣闊的范圍內，對城鄉基層治理的問題展開一個全新的敘述。而黨的十九大則將農村社會治理問題置于鄉村振興的戰略高度，在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的框架下加以展開。
二、農村社區治理能力提升的難點和關鍵
如前所述，《意見》的核心思想在于:在城鄉社會快速發展和劇烈變遷的背景下，強化以社區為單元的城鄉基層社會治理，并強調治理能力提升的重要性。其中最為關鍵的建設環節可表述為以“四個作用”和“六大能力”為重點的社區治理能力的現代化，并表現出一些城鄉社區建設的新取向:
(一)關于農村基層治理體系建設
在“健全完善城鄉社區治理體系”的部分，《意見》著重強調了“四個作用”，即“充分發揮基層黨組織領導核心作用”“有效發揮基層政府主導作用”“注重發揮基層群眾性自治組織基礎作用”“統籌發揮社會力量協同作用”;強調在城鄉基層治理啟動運行過程中，應構建起基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織、社會力量之間順暢有序的互動關系，這是治理能力提升的根本和關鍵。
就農村社區基層治理而言，我們首先應處理好基層政府與自治組織、社會組織間的銜接等問題。20世紀80年代以來，中國農村實行家庭聯產承包責任制后，農民與國家的關系格局發生了明顯的變化。“公社行政體制和村集體經濟解體，村莊組織在經濟和行政兩個方面的職能都大大削弱，個體農戶與國家在更高的行政層面上相遇。”①而鄉鎮企業得到快速發展后，借助鄉鎮經濟的力量，雖然在很大程度上增強了村莊組織的權力，但伴隨著鄉鎮企業的衰落及以產權明晰為主要內容的鄉鎮企業與其母村剝離的進程，村莊開始面臨更為嚴重的“組織衰敗”。所以，我們欲理順國家與農民之間的關系，就必須首先加強農村社區建設，使其發揮應有的作用。②因此，《意見》在基層政府與村自治組織銜接的問題上，特別強調有效發揮基層政府主導作用，要求各省(自治區、直轄市)按照條塊結合、以塊為主的原則，制定區縣職能部門、街道辦事處(鄉鎮政府)在社區治理方面的權責清單;依法厘清街道辦事處(鄉鎮政府)和基層群眾性自治組織權責邊界，明確基層群眾性自治組織承擔的社區工作事項清單以及協助政府的社區工作事項清單，對基層政府與村民自治組織間的銜接做出了總結性概括。
而欲使鄉村基層治理的各個環節之間銜接順暢，就必須加強黨的領導。黨的十九大報告特別強調加強基層黨組織建設，指出黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。要以提升組織力為重點，突出政治功能，將基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘，為農村社會治理提供堅實的保障。
(二)關于農村社區治理能力的提升
《意見》首次將城鄉社區治理能力概括為“六大能力”，即增強社區居民參與能力、提高社區服務供給能力、強化社區文化的引領能力、增強社區依法辦事的能力、提升社區矛盾預防化解能力、增強社區信息化應用能力。上述六大能力以“參與”和“服務”為核心，輔之以社區文化、依法辦事、矛盾化解、信息應用，構成了當下城鄉社區治理的“能力體系”。從比較的視角看，“六大能力”在農村社區的生成，存在著一些特殊的影響制約因素。
1.關于農村社區居民參與能力和社區歸屬認同感的增強。眾所周知，社區參與一直是社區建設面臨的難題。與城市社區的陌生化和疏離感不同，村落社會原本是不缺少社會參與的。因為村落既是一個共同的生產單位，又是一個具有極強利益關聯性的同質性的熟人社會。村集體成員生于斯長于斯，是真正意義上的息息相關的利益共同體。所以，村落居民的參與能力、認同感通常要遠遠強于以陌生人為主體的弱關聯的城市社區。但《意見》之所以仍將參與和認同問題作為城鄉社區能力提升的重要問題提出，自然有其深意。因為在快速城鎮化的背景下，村落居民參與和認同的條件發生了較大變動，主要表現在:(1)村落精英嚴重外流。近年來的很多研究成果顯示，一些傳統的村落精英或遠赴他鄉工作，或遷入所在的縣城居住，依舊老守田園的已不甚多見，使得村莊面臨“能人匱乏”的危機。(2)村落人口尤其是青壯年人口大量外流，導致農村出現了“空心化”或“過疏化”問題，并陷入老齡化的困境。筆者此前的研究中曾將此過程概括為“過疏化”。因“過疏化”村落人口嚴重外流，使得鄉村不存在足以支撐政府公共服務和市場化服務所必需的人口密度，直接導致發自政府的公共服務無法下沉，而來自市場的服務也無法在村落中展開，加之老齡化和村落熟人社會的消解，鄉村過疏社會面臨空前的危機和困局。③(3)村落社會關系的危機，導致村民的集體歸屬認同也開始走向松懈。基于此，《意見》將農村社區的“參與”和“認同”作為農村社區能力提升的主要內容來加以看待，是有其現實依據的。
2.關于強化社區文化的引領能力。眾所周知，社區文化本質上是一種植根于地域鄉土基礎之上的家園文化，具有社會性、開放性和群眾性的特點。城市社區建設雖然啟動較早，但其在社區文化引領方面，始終面臨一系列局限。與城市社區不同，以村落為單元的農村社區文化建設一直具有天然優勢，表現在:(1)作為一個擁有古老的農業文明的國度，中國的鄉土社會在漫長的歷史發展演進過程中，業已積淀起厚重的以村落為載體的歷史文化;(2)以村落熟人社會為關系依托，鄉村社區文化有其現實的關系承載;(3)村落規模較為適當，可以形成較為真實和恰當的互動關系。但在快速城鎮化的背景之下，鄉村文化受到城市空前的擠壓，而走向弱勢，亟需加強和振興。
3.改革創新，提高農村社區服務供給能力。在城鄉二元結構及體制下，國家對鄉村服務投入嚴重不足，導致城鄉社會間經濟社會發展出現巨大的差距。而在快速城鎮化的背景下，村落形態發生了劇烈變遷，故對于農村社區而言，鄉村服務所蘊涵的內容也變得非常復雜，必須通過體制機制改革，才能實現服務于民的基本承諾:
(1)增強農村社區依法辦事的能力。作為法治社會建設的基礎單元，社區公共法律服務體系建設的完善和依法辦事能力的提升，有助于全面推進法治社會的建構。(2)提升農村社區矛盾預防化解能力。快速城鎮化推進的過程，實質上也是城市擴張和鄉村萎縮的過程。在這一進程中，由于征地拆遷、土地流轉、集體資產分配等原因，村落經常產生尖銳復雜的矛盾，其調節難度遠遠超過城市社區。(3)探索新的農村社區服務方式。物業管理向來被視為城市商品住宅區的專利，但《意見》以城鄉統籌理念為指導提出:在農民集中居住區開展農村物業管理的探索，探索在農村社區選聘物業服務企業，提供社區物業服務;探索建立社區微型消防站或志愿消防隊。(4)增強農村社區信息化應用和服務能力。《意見》強調社區信息化應用能力的增強，旨在通過對信息化手段的運用，提升社區治理水平與服務能力;尤其強調加強農村社區信息化建設，結合信息進村入戶和電子商務進農村綜合示范，積極發展農產品銷售等農民致富服務項目，積極實施“網絡扶貧行動計劃”，推動扶貧開發兜底政策落地。
三、農村社區治理能力提升應注意的幾個問題
綜上所述，以《意見》的發布為標志，新時期中國的農村社區建設開始進入快速發展階段，對于提升我國農村社區治理能力的現代化具有重要意義。而黨的十九大報告則更將其提升到加強黨的基層組織建設和鄉村振興的根本性戰略高度。從學術研究的視角理解和落實《意見》，我們應該注意以下幾個問題。
第一，應密切關注快速城鎮化背景下村落復雜變遷的不同樣態，并依據情況采取相應對策。在此前的研究中，筆者曾提出“社會樣態”概念，認為近年來伴隨著城鄉關系的變遷，村落發生了紛繁復雜的社會樣態變化。就農村社會而言，主要包括鄉村過疏化村落、城中村、城邊村和農村居民集中移居點等類型。我們之所以做出上述劃分，主要是因為這些不同的社會樣態類型所表現出來的人口結構、空間結構、關系結構、階層結構、組織結構，都與一般意義上的鄉村社會不同，具有鮮明的特色。④故我們需要根據村莊的不同類型制定出具體的可操作性的實施方略，加強分類指導，突出重點、分類施策。
第二，在農村社區建設具體的推進策略上，我們在堅持城鄉統籌、協調發展等基本原則的同時，要放開視野，不能僅就農村而談農村，而應在城鄉關系的協調之中把握問題，建立起新的城鄉關聯。《意見》就城鄉關系做出諸多創新性闡釋和說明:(1)適應城鄉發展一體化和基本公共服務均等化要求，促進公共資源在城鄉間均衡配置;統籌謀劃城鄉社區治理工作。(2)積極開展城鄉社區結對共建活動。(3)順應村落社區化的演變趨勢，探索在農村社區選聘物業服務企業，提供社區物業服務;探索建立社區微型消防站或志愿消防隊等。這些觀點都是在城鄉對照、城鄉互動中展開的。
第三，在農村社區建設推進的過程中，我們既要充分發揮基層黨組織領導核心作用，發揮基層政府的主導作用，同時也不能忽略社會和市場力量的存在。快速城鎮化背景下中國鄉村的“社會性”開始大幅度地流失，從而對基層治理能力的提升提出嚴峻的挑戰。故我們在加強黨的領導的同時，更要凸顯政府治理和社會調節、居民自治良性互動，釋放活力，實現善治。
中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》2018年01期
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