摘要：在新型城鎮化進程中，經濟社會發展和新科技革命進一步推動了我國城郊社區治理環境的根本性改變，既提出了轉換治理方式的要求，也為治理創新創造了可能。由于現行社區治理體制機制無法充分適應重構的城郊社區治理環境，使城郊社區治理在實踐中面臨著定位不清晰、城郊社區居民美好生活需要識別不精準、城郊社區治理能力相對薄弱等問題。因此，在推進新型城鎮化進程中，要合理定位城郊社區職能，科學界定城郊社區居民的美好生活需要，切實提升城郊社區的治理能力。
關鍵詞：新型城鎮化；城郊社區；社區治理；治理環境；治理能力
基金項目：浙江省高校重大人文社科項目攻關計劃項目“新型城鎮化中城郊村（社區）的包容型治理研究”（2014GH011）
任何一種治理總是在特定環境中運作并深受其影響。從現實來看，城鎮化、市場化、網絡化等現代因素有力地沖擊著城郊社會，尤其是新型城鎮化進程重構了城郊社區的治理環境，并與現行城鄉二元分割的基層社會治理體制發生了尖銳矛盾，遭遇一系列困境，急切需要治理方式的創新。
一、新型城鎮化進程中城郊社區治理環境的重要變化
從治理生態學的視角來看，城郊社區治理深受治理環境影響，其運行與發展必須基于當時當地的具體環境，特別是經濟社會發展所創造的社會條件。在城鎮化之前，城郊村落歸屬清晰，屬于農村社會體系，依據鄉村治理體制實施治理。伴隨著新型城鎮化的推進，一些城郊村落被拖入城鎮化進程，逐漸地由農村村落轉變為城郊社區。加之市場經濟發展、新科技進步等因素的共同作用，城郊社區發生了廣泛而深刻的變化，呈現出邊緣化、開放化、多樣化、智慧化等重要特征，面臨著一系列新情況、新問題，進而對城郊社區治理提出了許多新要求新挑戰。
1.城鎮化進程中城郊社區日益邊緣化
20世紀80年代以來，伴隨城鎮經濟的迅速發展，城鎮空間猶如“攤大餅”般地向郊區蔓延。通過行政強力推動的城鎮化行動，使一批批處于城鄉邊緣地界的城郊社區逐漸被納入城鎮范圍，但又未能充分融入城鎮社會體系，呈現出一種介于城鄉之間、具有“兩棲性”“過渡性”特征的邊緣性社會樣態。近年來，在推進新型城鎮化過程中、特別是中央提出的“三個1億人”政策背景下，各地政府紛紛實施大規模的“城中村改造”，進一步引發了城郊社區新的劇烈變化，呈現出更為復雜多樣的情況。從一定意義上說，改革開放以來中國城郊社區的城鎮化主要是政府主導、行政推動的過程。正因為政府一系列獨特的城鎮化行動，致使中國城鎮化過程中的城郊社區邊緣化呈現出特殊性、復雜性，建構了極其特殊的城郊社區治理環境。
2.市場化過程中城郊社區日益開放化
伴隨著市場經濟改革的深入發展，社會成員受利益驅動開始大規模的多元性流動，對原有社會結構形成了根本性的沖擊，處于城鄉邊沿的城郊社區首當其沖。由于獨特的地理區位，城郊社區往往是農村非農經濟的先發地和進城外來務工經商人員的主要租居地。在新型城鎮化進程中，城郊社區居民依然沿用農村住房政策，在房屋征遷安置中獲得了多套房屋，在滿足自己居住之余可以用于出租，因而在城郊社區中形成了獨特的出租房“市場”，吸納了大量的租客；同時，受利益驅動，城郊社區居民特別是青年人紛紛進城務工經商。這樣，城郊社區又成為村籍居民流出地。多數城郊社區的在職居民和租客工作在城鎮，生活在城郊，形成了工作地與生活地相分離的狀態。社會成員的多元性流動從根本上打破了傳統社區的封閉性，重構了城郊社區成員結構，形成了城郊社區的開放性格局。城郊社區不再僅僅由社區戶籍居民構成，而是出現了本社區人、本地人、外地人、外出人、工作地與生活地分離的人等多元并存共生的復雜局面，建構了城郊社區獨特的治理條件。
3.多元化發展中城郊社區日益多樣化
改革開放以來中國選擇了一條多元化發展之路。各地政府和城郊社區及其居民均不同程度地擁有一定的自主發展權，可以在不違背基本原則的前提下自主地選擇不同的發展方式，從而在四十年的經濟社會發展實踐中逐漸形成了城郊社區的多樣化格局。其一，城郊社區經濟社會的多元性發展。隨著市場導向的經濟改革的深入，集體、私營、個體等多種產權經濟，自營、租賃、承包等多種經營方式，農業、工業、商業、物業等多種經濟業態共存于城郊社區。相應地，城郊社區成員結構也發生了根本性的改變，出現了多元性的分層、分群，以及在此基礎上形成的社會地位、社會權力、利益需求等社會差異，形成了社區居民多元化的美好生活需求。其二，城郊社區經濟社會的非均衡發展。改革開放以來，中國經濟社會發展具有典型的不平衡性，各地社區在經濟社會發展過程中越來越呈現出差異性、多樣性。正是在這個非均衡發展過程中，中國社會在原有城鄉非均衡的基礎上，進一步形成了地方發展不平衡，以及同一地方不同城郊社區之間發展不平衡的格局。
4.新科技條件下城郊社區日益網絡化
20世紀90年代以來，信息的網絡化傳播和全面數字化進程，實現了社會生活在網絡空間的全景呈現和全面展開，或者說，實現了社會生活的全面網絡化。曼紐爾·卡斯特早就敏銳地覺察到了互聯網快速發展帶來的這一社會變化，并提出了網絡社會崛起的重要論斷。在卡斯特看來，網絡社會的“典型特征是戰略決策型經濟活動的全球化、組織形式的網絡化、工作的彈性與不穩定性、勞動的個體化、由一種無處不在的縱橫交錯的變化多端的媒體系統所構筑的現實虛擬的文化，以及通過形成一種占主導地位的活動和占支配地位的精英所表達出來的流動的空間和無時間的時間，而造成的生活、實踐和空間的物質基礎的轉變”。可以肯定，新科技與社會的相互結合將破壞建立在工業化邏輯和工業化秩序基礎上的舊世界，造就一個基于互聯網邏輯和網絡化秩序的新世界。在那里，社會生活方式將發生根本性改變。盡管目前新科技對城郊社區的影響尚不深入、不廣泛，但它必將促進城郊社區的網絡化和智慧化發展，進而推動城郊社區的治理創新。
總之，現階段城郊經濟社會的結構性變遷和社區治理社會基礎的重大改變，使得基于戶籍制度、城鄉分割、區域分割的傳統社區治理體制呈現出各種不適應，遭遇了眾多困境和嚴峻挑戰，因而需要對城郊社區治理方式做出因“境”制宜的調整。
二、新型城鎮化進程中城郊社區治理面臨的困境
早在20世紀90年代，我國就提出了社區建設和社區治理的號召，經過近三十年的探索與實踐，積累了一些成功經驗，但尚未達到理想效果。由于城郊社區治理環境的根本性改變，導致現行的城郊社區治理體制在實踐中表現出明顯的不適應性，因而遭遇了一系列治理困境。
1.城郊社區定位不清導致治理無序化
社區治理首先需要有明確的定位，但現階段城郊社區治理由于環境的急劇變化而導致定位尚不確定。
第一，城郊社區的定位不確定。當前，城郊社區的經濟社會發生了一系列結構性變遷，但基層治理迄今依然沿用著城鄉二元社區體制。在城鄉二元體制下，城郊社區歸屬于城鎮社區抑或農村社區？甚或是一種超越城鄉社區的新型社區？不僅在學術界未能形成共識，而且在國家法律制度上也沒有明確規定。社區是古老的學術概念，又是當代的實踐課題。在當前中國的社區建設和社區治理實踐中，一些人依據學術經典把社區界定為居民生活共同體；而在現行政策中，社區主要指一個特定的區劃和管理層級。國家法律制度也尚未對社區性質特別是處于城鎮化進程中的城郊社區性質做出明確界定。同時，城郊社區的邊界及其劃分存在著模糊性、隨意性。在城鎮化的過程中，城郊社區原有的地域邊界、人口邊界、產權邊界等被逐漸打破。那么，城郊社區究竟依據什么進行劃分并確定邊界呢？這還是一個尚待解決的問題。與此相關，隨著城郊社區的開放化，共同生活在一個地域內的人們因來源不同、職業不同、身份不同、單位不同、利益不同、文化不同等而缺乏交往、缺少認同，除居住地域相同外，幾乎沒有共同的生活基礎和身份認同，未能建構起聯結社區成員的新的社會基礎和關系紐帶。
第二，城郊社區治理的定位不確定。對于社區治理，過去主要圍繞治理主體展開討論，但始終未能形成統一認識。事實上，社區治理主體以及社區治理中的政府角色，也是西方國家社區治理中需要合理解決的重要問題之一。中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出：“堅持以基層黨組織建設為關鍵、政府治理為主導、居民需求為導向、改革創新為動力，健全體系、整合資源、增強能力，完善城鄉社區治理體制”。同時，也對基層黨組織、政府、群眾組織、社會力量等多元主體在社區治理中的地位和作用做出了原則性規定。然而，這一制度設計雖然較之以前更加突出城鄉融合、強調城鄉社區治理的整合與統一，但沒有從根本上突破傳統的城鄉二元社區體制，特別是未能從當前城郊社區治理環境的獨特性出發做出具有針對性的制度安排，未能對現階段城郊社區治理方式的轉換做出詳細而明確的說明與規定。
正是由于現階段城郊社區及其治理的定位不清，造成了城郊社區治理實踐中城鄉兩種社區治理體制并存、雙軌并用，導致了城郊社區治理的隨意性、無序化，出現了“各唱各調”的局面，甚至有可能造成城郊社區治理的危機。
2.城郊社區居民美好生活需求識別不準導致治理偏差
城郊社區治理應當堅持以人民為中心的發展理念，以城郊社區居民需求為導向，把服務城郊社區居民、造福城郊社區居民作為出發點和落腳點。這就要求科學分析和界定城郊社區居民日益增長的美好生活需要，只有在此基礎上才能真正實現城郊社區的有效治理。正因為如此，中央特別強調社區治理的需求導向。然而，現階段對城郊社區居民美好生活需要的識別存在著一定困難。其一，由于經濟社會快速、多元發展，城郊社區居民的美好生活需要呈現出不斷增長、日益多樣、逐漸分化的復雜態勢，這在客觀上給現階段城郊社區居民美好生活需要的分析與界定造成了困難。其二，無論是理論上還是政策上均未對美好生活需要的內涵與構成等做出明確界定和操作化說明，致使城郊社區居民需求分析與識別缺乏科學的理論指導和有力的政策支持，造成了城郊社區居民需求分析與界定的隨意、混亂。其三，隨著城鎮化進程中城郊社區逐漸由封閉轉向開放，傳統的以戶籍為依據的社區居民界定方式日益呈現出不適應性，客觀上給城郊社區居民的界定與識別帶來了新的困難與挑戰。其四，長期以來的工作習慣和官僚作風，形成了城郊社區居民美好生活需求分析的長官意志和主觀武斷，以及需求識別的非科學化，甚至在城郊社區治理實踐中出現了形式多樣的居民“被需求”的問題。
實證表明，在過去一個時期的城郊社區治理實踐中，對于城郊社區居民日益增長的美好生活需要及其在社區治理層面、社區治理不同領域的具體表達，缺乏深入分析和科學判斷，一些部門根據“自以為是”“自以為需”的社區治理慣性開展工作，導致了對城郊社區居民美好生活需要識別不準，造成了工作失精準、政策難落實、治理無實效等治理偏差，陷入了城郊社區治理的官僚主義、形式主義、裝飾主義，使得城郊社區治理的工作不少、項目不少、創新不少，但城郊社區居民群眾的獲得感不高、幸福感不高、認同度不高。
3.城郊社區治理能力相對薄弱導致治理“失靈”
受歷史和現實等多方面因素特別是發展不充分不平衡的影響，使脫胎于農村的城郊社區在治理能力上還相對薄弱。
第一，城郊社區治理基礎設施不足。在傳統的城鄉二元分割社會體制下，農村基層治理的基礎設施主要依賴農村集體經濟和集體組織自主建設，使其有意無意地被政府所忽視，致使剛剛從農村社區脫胎而來的城郊社區治理基礎設施相對落后，甚至缺乏社區管理服務安全工作的必要場所和設施。近年來，受國家政策特別是新型城鎮化政策行動的影響，城郊社區治理設施有了較大改善，但仍然不能有效滿足城郊社區管理服務安全工作的需求，難以充分滿足城郊社區居民日益增長的美好生活需要。加之，一些政府主導下的城郊社區治理設施建設脫離具體實際，形成了不同程度的無效投入和浪費問題。
第二，城郊社區服務功能虛弱。長期以來，城鄉社區治理習慣于“管治”而不是服務，忽略了社區公共服務體系的建構。在由農村村落向城鎮社區轉換過程中，城郊社區服務需求未能獲得政府的特別關注和有力支持。在新型城鎮化過程中城郊社區邊界的調整和城郊社區集體經濟的改制，導致城郊社區治理失去集體經濟的有力支撐，無力開展自我服務。長期形成的服從意識和依賴習慣，弱化了城郊社區干部和群眾的自我服務能力。城郊社區人才大量外流，導致社區服務缺乏強有力的人才支持。這些情況從整體上制約了城郊社區發展，嚴重影響了城郊社區服務功能的發揮。
正處于城鎮化過程之中的城郊社區極為特殊，除一般城鎮或農村社區需要完成的治理工作之外，還面臨著極其繁重、復雜的管理服務安全工作。諸如配合政府完成集體土地征用、居民房屋的征收拆遷安置、社區居民的職業轉換、社區轉型中的民生服務、社區劇變中的利益協調與矛盾調解、邊緣社區的特殊安全保障，等等。獨特而艱巨的城郊社區治理工作和治理任務需要強有力的資源和人才支持，這遠遠超出了城郊社區現有的治理能力范圍，因而導致了治理“失靈”現象。
三、新型城鎮化進程中城郊社區治理創新的策略
在新型城鎮化進程中，城郊社區治理的創新與發展要以黨的十九大精神和中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》為指導，結合現階段面臨的獨特治理環境和現實問題，積極推動治理創新。
1.合理定位現階段城郊社區治理
合理定位是有效治理的基本前提，城郊社區治理的現代化首先要求對現階段城郊社區治理做出合理定位。
第一，合理界定城郊社區的類型和邊界。當代中國經濟社會發生了復雜多樣的變化，特別是政府主導的快速城鎮化對城郊社區產生了根本性沖擊，引致城郊社區在城鎮化變遷過程中形成了一種介于城鄉之間的邊緣性社會樣態。因此，需要根據城郊社區的經濟社會發展及其特點，與時俱進地做出科學而合理的社區定位。
當前，中國城郊社區已經擁有了獨特的社會屬性，成為一種有別于傳統城鎮社區和農村社區的特殊社區形態，突破了傳統的城鄉二元社區結構。從一定意義上說，現階段的城郊社區正處在由農村社區向城鎮社區轉變的過程之中。它脫胎于農村社區，未來將逐漸走向城鎮社區，既與過去的農村社區相聯系與相區別、又與未來的城鎮社區相區別與相聯系，呈現出獨有的過渡性、邊緣性特征。也就是說，城郊社區已經在事實上突破了城鄉二元社區結構，成為第三類社區。因此，應當從當下城郊社區的實際出發，尊重客觀社會事實，轉變理念，重構體制，改變政策，逐漸推動中國社區從二元體制向三元體制轉變。
在明確城郊社區類別和性質的基礎上，應進一步厘清城郊社區的邊界。這需要有關部門做出頂層設計，按照社會生活共同體的現代社區要求，結合城郊社區的具體情況和主要特征，有針對性地確定城郊社區的準確邊界，進一步建構界分城郊社區的識別指標，實現邊界定位的精細化，使城郊社區管理更加清晰、準確、有效。
第二，具體確定城郊社區治理的主體、對象、內容、資源、方式等。在合理界定城郊社區的基礎上，進一步地做出系統而具體的制度安排。其一，科學地確定城郊社區治理的主體，即“誰”在治理？根據現代社區治理的原則，社區治理擁有多元主體。現階段城郊社區治理無疑也需要多元主體的共同參與，并要求對城郊社區各個治理主體特別是政府的角色與職能、權利與義務、地位與作用以及彼此之間的關系等做出明確而具體的規定。可以根據具體情況積極探索城郊社區治理的小微權力清單、小微責任清單制度。其二，明確地界定城郊社區治理對象，即治理“誰”？城郊社區治理對象無疑是社區居民，但究竟是城郊社區的戶籍居民還是在地居民？在人口流動、人戶分離、社區日益開放的背景下，特別需要明確那些戶籍在社區但工作生活不在社區的外出居民，以及工作生活在社區但戶籍不在社區的外來經營者、務工者、租住者等兩類成員是否屬于城郊社區的治理對象，戶籍不在社區的在地居民能否享有社區戶籍居民同等權利待遇。其三，系統地規定城郊社區治理的主要內容，即治理“什么”？具體明確現階段城郊社區治理的管理項目、服務工作和安全事務等。在條件許可的情況下，積極嘗試和推行城郊社區治理事務清單制度。其四，具體地說明城郊社區治理的資源，即以“何”治理？應當明確說明城郊社區治理所需的經費、人力、設施、技術等，以及各種城郊社區治理資源的來源。其五，合理地建構城郊社區治理的方式，即“如何”治理？包括城郊社區的管人、管事、管財、管物方式，城郊社區的黨建引領方式，城郊社區的公共服務供給方式，城郊社區居民的群眾自治方式，城郊社區治理的社會協同方式，以及城郊社區的安全保障方式，等等。總之，需要具體明確城郊社區治理系統的各個要素及其相互關系，只有在此基礎上才能克服治理的無序化，實現有效治理。
宏觀地說，在新型城鎮化背景下，城郊社區發展面臨著嶄新的發展環境，也承擔著全新的發展任務。因此，應當根據城鄉一體化和創新發展、協調發展、共享發展的原則，以及城郊社區邊緣化的現實而重構治理環境，探索和建構一種具有包容性的新型治理形式——包容型治理作為城郊社區治理創新與轉型的目標模式。
2.科學界定現階段城郊社區居民的美好生活需要
“美好生活需要”的新提法是對以往“物質文化需要”的發展，需要在理論上加以論證，在政策上加以明確，科學分析“美好生活需要”的內涵與結構。在此基礎上，建構現階段城郊社區居民“美好生活需要”的評價指標和評估體系，并選擇恰當方法對現階段城郊社區居民美好生活需要進行系統評估，準確界定現階段城郊社區居民美好生活需要的總體情況與增長趨勢，以及不同城郊社區居民美好生活需要的共性與特點，為探索需求導向的城郊社區治理有效方式奠定基礎。
第一，對現階段城郊社區居民的美好生活需要開展分類評估。其一，對不同類型城郊社區居民的美好生活需要做分類評估。不同類型城郊社區的居民因其生活環境的不同，勢必形成美好生活需要的差異，因而對于不同類型的城郊社區居民生活需要進行分類評估就成為提升治理效能的必要舉措。其二，對現階段城郊社區居民的不同類型美好生活需要做分類評估。人們的美好生活需要具有多種類型，對于不同類型的美好生活需要做出分門別類的評估分析，可以有效地提高需求識別的精細化水平，因而是提高城郊社區服務精準度的必要舉措。
當然，人們的美好生活需要可以依據不同標準進行多樣化的分類，相應地，其分類評估也可以是多元化的。英國學者布萊德蕭曾經將需求分為四種類型：一是規范性需求，即根據規范或標準來確定需求；二是比較性需求，即通過橫向比較確定的需求；三是感覺性需求，即個人想要滿足某種生活狀況的需求；四是表達性需求，即人們在行動上表現出來的某種“要求”。他認為，人們可以在一個給定的情形中識別各種類型的需求狀況。“一個現實的需求就是上述所有類型的需求的組合。”布萊德蕭的需求分類理論具有重要的實踐價值，可以引用為現階段城郊社區居民美好生活需要分類評估的理論工具。
第二，應當對現階段城郊社區居民的美好生活需要實施分層評估。其一，對不同層次城郊社區居民的美好生活需要進行分層評估。城郊社區成員結構極為復雜，呈現出鮮明的多元分層特征。不同階層的城郊社區居民自然具有美好生活需要的差異性，因而需要分層評估，以精準地識別和界定各個階層的美好生活需要。其二，對城郊社區居民的不同層次需求做分層評估。人們的需求具有多層次性，而且在不同的發展階段和不同的城郊社區也會有所不同，由此呈現出多樣性的美好生活需要結構，因而需要分層評估，以提高城郊社區居民美好生活需要識別的精細化。
現階段城郊社區治理應當以需求為導向，只有在科學評估城郊社區居民美好生活需要的基礎上，才能精準識別需求，進而有的放矢地實施有效策略，增強城郊社區治理的有效性。
3.切實提升現階段城郊社區治理能力
長遠地看，城郊社區治理能力的有效提升最終依賴于經濟社會的充分發展。當前，急切需要從城郊社區的實際需求和現實條件出發，采取一系列應對策略。
第一，加強城郊社區治理的基礎設施建設。根據城郊社區治理的特殊要求和現實困境，以及不同社區的具體情況，開展有針對性的城郊社區治理基礎設施建設。政府需要做好規劃，完善供給政策，提供有效支持，保證城郊社區治理有場地、有設施，為有效開展社區管理服務和安全保障提供必要的基礎設施。
第二，加強城郊社區治理的經濟基礎和財政保障。積極探索城郊社區治理資金的多元籌集機制。一方面，需要充分發展和合理利用城郊社區集體經濟；另一方面，需要更好地發揮政府在城郊社區治理資金保障中的主導作用。《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》明確提出政府要在社區治理中發揮主導作用。據此，應當從根本上改變城郊社區治理經費主要依靠社區集體經濟的不當做法，將城郊社區治理經費供給逐步納入公共財政預算范圍，切實履行政府在城郊社區治理經費供給上的主導責任，甚至成為城郊社區治理經費的主要供給者。
第三，加強城郊社區治理的人才隊伍建設。城郊社區治理是多方力量協同參與的共治體系，其面對的治理對象和治理內容較之于城鎮社區與農村社區更為復雜，需要多方人才的有力支撐。一是在現有基礎上進一步增加城郊社區治理的人員配置，充實和加強城郊社區治理組織。二是大力加強教育與培訓，有效提升城郊社區各類組織人員的管理服務能力，增強城郊社區居民群眾的參與能力。三是積極探索和創新城郊社區治理人才引進、開發、使用機制，通過多種方式和途徑，有效開發和利用城郊社區治理的人才資源，解決現階段城郊社區治理人才短缺的問題。
第四，加強城郊社區治理的智慧力建設。新科技勢必成為嵌入城郊社區治理的重要變量，伴隨著互聯網、大數據、云計算、物聯網、人工智能等現代科學技術的發展，新時代城郊社區治理將與新科技深度融合，逐漸實現智慧化。為此，需要采取切實舉措，主動適應新科技革命帶來的信息社區、網絡社區、智慧社區的發展需求，努力提升現階段城郊社區治理的智慧力，不僅要讓新科技成為現階段城郊社區治理的重要工具；更為重要的是積極探索新科技條件下的城郊社區治理新形態，切實推動真正意義上的“互聯網+城郊社區治理”。
中國鄉村發現網轉自：學習與探索 微信公眾號（原創）
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