國務院常務會議去年底研究了深入推進以人為本的新型城鎮化有關舉措?！?以人為本”“以人為核心”一直是我國新型城鎮化強調的價值導向、政策導向。與此同時，近兩年中央又提出，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設。二者合起來，以人為本、以縣為重，可以更好理解我國新型城鎮化的走向。
新型城鎮化，是人的城鎮化
城鎮化是一個國家工業化和現代化發展的必然過程。傳統意義上的城鎮化是非農產業和人口在空間的集聚過程，城鎮化也意味著土地和人口的非農化。
在我國，由于既存在工業化進程中城市與鄉村差序化發展所形成的城鄉二元經濟現象，又存在我國特定時期實施城鄉二元社保制度所形成的城鄉二元社會結構，我國城鎮化與現代化進程就必須要破解城市與鄉村的雙重二元結構，即不僅要破解城鄉二元的經濟結構，而且要破解城鄉二元的社會結構。
基于此，我國城鎮化就不僅是非農產業和人口在空間的集聚過程，而且是大量轉移進城農村人口的市民化過程。
新型城鎮化是黨的十八大提出的城鎮化方針，黨的十九屆五中全會進一步明確了“推進以人為核心的新型城鎮化”的目標任務和政策舉措。新型城鎮化與傳統城鎮化最根本的區別，在于新型城鎮化不是物的城鎮化，而是人的城鎮化。
改革開放以來，我國城鎮化有了較快發展，城鎮化率從改革開放前的20%，上升到2022年的65.22%（按常住人口計算），但按戶籍人口計算，我國城鎮化率仍不足50%。這一方面表明，我國城鎮化存在很大的提升空間，另一方面也表明，我國城鎮化相較于產業結構的演進，還存在明顯的偏差。
具體說來，我國城鎮化的偏差體現為三個滯后：一是進城農民的身份轉化滯后于其職業轉化；二是農村勞動力的轉移滯后于城鎮空間的擴張；三是農業勞動力的非農化滯后于農村土地的非農化。這一切均表明，我國城鎮化還沒有充分體現以人為本，還存在不少亟待解決的問題。
中小城市作用愈發重要
造成上述三個滯后的原因是多方面的，但一個不容忽視的重要原因是，我國大中小城市發展不協調。大城市、特大城市聚集了過量的人口、產業，不僅造成擁堵、污染等城市病，而且由于資源和成本等條件限制，很難為大量農業轉移人口提供均等的公共服務。與此同時，以縣城為主的中小城市由于產業發展不足，城市建設滯后、功能不全，也不能很好地承接農業轉移人口。
由此可見，以人為本和以縣為重，雖是新型城鎮化的不同側面，卻有著共同的目標指向：一方面有助于我國大中小城市和區域經濟協調發展，一方面有助于從根本上解決我國城鎮化的三個滯后問題。
推進以人為本的新型城鎮化，關鍵是要有效實現進城農村人口的非農化和市民化。縣域是農村人口生存的基本區域和載體，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化，有利于廣大農民就地就近非農化和城鎮化，降低農民進城的成本。并且，相對于大城市，政府解決進入縣城或鎮的農村人口市民化的成本也較低。這正是中央提出“率先在縣域內破除城鄉二元結構”的原因所在。
與此同時，我國也到了城鄉融合發展的新階段?？h城是最貼近鄉村和農民的區域，縣域的城鎮與鄉村在空間上高度重合，在治理上高度交互，是城鄉融合發展的基本單元。因此，加快推進以縣城為重要載體的城鎮化，通過城鎮化與鄉村振興的良性互動、雙輪驅動，既能提高我國城鎮化水平，又能不斷帶動提升鄉村產業發展、鄉村建設、鄉村治理水平，實現鄉村的全面振興。
完善體制，遵循規律
推進以人為本、以縣為重的新型城鎮化，必須建立和完善城鄉一體與融合的體制機制。
要支持有條件的縣域通過城鄉社保制度和集體產權制度的聯動改革，率先破解城鄉二元的社保制度和產權制度。要在放開城鎮戶籍制度的同時，鼓勵在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。要推進縣域社保統籌，實現教育、醫療、養老等基本公共服務對常住人口的高效率覆蓋。要保障進城農民工勞動權益，消除影響平等就業的不合理限制或就業歧視，同時建立和完善新產業、新業態勞動者的勞動權益保障機制。
推進以人為本、以縣為重的新型城鎮化，還要遵循城鄉發展基本規律，適應城鄉人口變化趨勢，優化城鎮與村莊布局、城鄉產業結構、資源要素與公共服務配置。
要加強城鄉一體規劃引領，發揮數智賦能和互聯網平臺功能，有力有效推進城鎮建設與鄉村建設的協調?，F階段，農村人口向城鎮集聚仍是大趨勢，要統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，重視縣域城鎮和新社區、村落群的有機組合與銜接。要不斷優化縣域發展空間，提升縣城和中心鎮的綜合承載能力與治理能力。要不斷完善利益聯結機制，提高產業組織水平，有效推進縣域產業融合、產村融合、產城融合，加快縣域高質量發展和現代化進程。
總之，要深刻把握以人為本的新型城鎮化的實踐內涵，把推進農業轉移人口市民化擺在突出位置，加快推進以人為本、以縣為重、城鄉融合的新型城鎮化發展，形成大中小城市相互協調，城鎮化和鄉村振興相互促進，城鎮經濟和人口承載能力不斷提升的城鄉經濟發展新格局。
（作者系浙江大學中國農村發展研究院首席專家、教授；此研究得到國家社科基金重大項目《面向中國式現代化的城鄉融合與區域協調發展研究》的資助。中國鄉村發現網轉自：《半月談》2024年第4期）
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