——來自H省移民新村社會治理機制創新效果的啟示
一、問題的提出
社區自治是中國基層社會治理的基本模式，但基層社區自治常常存在“懸浮”和低效率問題。自治單元下沉或者“微自治”作為一種應對基層社區治理低效率問題的重要制度創新，近年來涌現出很多實踐模式，如廣東清遠市的自然村自治模式、廣西河池市的屯級黨群共治模式等。
現有研究對自治單元下沉或者“微自治”對基層社區治理的意義尚未形成統一認識，一些學者也嘗試探索設立基層社區自治合理單元的依據。但整體來看，在居民自治單元的設置方面，現有研究都是沿著人為劃定自然地域或者空間范圍的思路，比如：以一個行政村、自然村落（屯、小組）、一個或多個居民小區或者樓區，甚至某一居民樓的幾個單元或者樓層為自治的基本單元。
本文探討的問題是，與人為事先劃定固定地域或者空間作為自治單元的思路相比，是否存在基層社區自治單元形成的另一種更優路徑，使其效果能超過自治單元下沉或者“微自治”？
二、緊密利益共同體：基層社區治理的合理單元
自治單元下沉在一些地方實踐中的確取得了一定成效。已有研究認為，自治下沉適應了自然村居民地域相近、利益相關、文化相同，具有共同體的特點。它符合集體行動理論中的“小團體理論”和“選擇性激勵理論”，使集體行動易于達成，它帶來居民共同利益需求的產生、垂直分化程度的降低、自治收益的提高和自治成本的降低，便于選擇性激勵措施的實施。
但上述原因并不同樣重要。利益是人類行動的起點，緊密的利益聯結是社區自治單元下沉取得成效最根本和必要的因素。沒有足夠緊密的共同利益，地域再相近、文化再同質、集體行動的成本再低，也不足以促使人們參與公共事務。在利益關聯的誘發下，居民可以通過不斷增強個體間橫向的平等對話交流，催生互信合作關系和社會資本的建立，形成團體成員對彼此身份的認同感、對組織的歸屬感，進而建立非正式的行為規范，并基于信任互惠的原則就共同利益開展集體行動，獲得非物質性的內在選擇性激勵。有緊密利益聯結的群體可以自行摸索和決定適宜的組織規模、行動與決策方式，確定集體行動的規范，塑造共同的文化，甚至解決地域分散的困難。
人為事先劃定固定地域或者空間作為自治單元的局限性在于無法保證緊密共同利益的永恒存在。沒有經常性的緊密利益聯結，公眾對社區公共事務缺乏熱情，自治組織的“懸浮”將是常態，且始終存在被行政力量吸納、消解的風險。
本文認為，不將居民自治單元建立在事先人為劃定的固定地域或者空間，而建立在靈活可變的、自發形成的緊密利益共同體基礎上，可能會成為基層社區居民自治的另一更優路徑。在這里，“自治單元”不再是一個地域或者空間上的概念，而是一個有著緊密共同利益的居民聯合體，是社會內生出來的居民自組織。作為自治單元的緊密利益共同體是居民根據各種不同的利益訴求，自發決定其生成和消解，在國家法律和政策范圍內自行決定其組織架構與身份、服務宗旨與內容、決策機制與行動規則、組織規模與文化等的一種極為靈活的自治體。在同一社區或者行政村、自然村，因居民利益聯結與需求之不同，可能同時存在若干個作為自治單元的緊密利益共同體，同一居民也可能同時參與到多個緊密利益共同體之中。當然，也有可能在某一時點甚至時間段內，因為緊密共同利益未凸顯，并不存在作為自治單元的緊密利益共同體。
需要指出的是，作為一種居民自治單元的緊密利益共同體，本文所指的共同“利益”，概指社區居民共同面臨的、正當的、合法的社會、經濟和情感利益，并且與黨派之爭、宗教利益和國家政治等無關。“緊密”程度并無客觀標準，在很大程度上取決于居民認為所涉利益對自己重要程度的內心感受，對集體行動成本與收益的利弊權衡等。
緊密利益共同體始終與共同體成員的利益高度一致，它隨居民緊密共同利益的產生而產生，因緊密共同利益的消解而消解，因此可以更有效地避免“懸浮化”。作為一個生成和退出、組織架構和決策機制都更為自由、靈活和彈性的自治單元，緊密利益共同體也缺乏被“行政化”的條件。利益共同體自治不同于當前制度框架下，以地域或者空間范圍為自治單元的社區自治、行政村或者自然村自治。利益共同體自治的空間會伴隨治理事務的關聯度不斷調整，社會資本也將在治理空間的縮擴中拓展疊加，交往互惠網絡的擴散又將進一步促進社會資本的生產性，提高居民的社區參與能力和參與效能感，成為居民自治的新增長點。
三、案例分析
本文以H省南水北調丹江口庫區移民村社會治理的創新過程為例，對“以緊密利益共同體為基層社會自治單元”這一思路提出的邏輯進行進一步說明。
H省南水北調丹江口庫區移民工程關系到移民方方面面的共同重大利益，進而使移民形成了緊密的利益共同體。緊密的共同利益激發了移民對公共事務的參與熱情，搬遷后的2012年，H省移民新村上訪人數達3000多人。而這又給移民新村原有社會治理機制提出重大挑戰。2012年12月，H省開展移民村治理模式創新，推行“村兩委”領導下的“三會兩組織”模式。
移民新村的社會治理創新重建了移民對治理機構和機制的信任，移民選出了能最大程度代表他們利益，或者與他們利益高度一致的代表，取得了顯著成效。2012年以來，首批18個社會管理創新試點村沒出現一起上訪事件；2013年在全省移民新村推廣后，全省移民到省和赴京上訪批次與人次較2012年分別下降34.2%和56.8%。
但有意思的是，當搬遷初期的矛盾集中迸發期結束后，重新形成的移民新村社會治理機制沒有任何變化，由于采取了整建制搬遷、自治單元下沉等做法，移民新村的自治單元也盡可能落實在了文化更同質、地域更相近、更容易產生共同利益的層面，利益代表也是群眾基于信任選出的，但是，到課題組調研的2016年，移民新村群眾對公共事務的參與熱情已經明顯降低，H省移民新村社會治理的后期效果出現了顯著下降。
移民村鄉村治理效果出現反轉的根本原因在于緊密共同利益的喪失，及因此帶來的信任缺失與制度失靈。H省移民新村社會治理機制變革的歷程和效果證明，緊密的共同利益而非更小的自治單元是基層社區良性自治的決定性因素。以固定地域或空間為自治單元，因為并不總存在或者產生緊密的共同利益，或許不是基層社區治理的最佳方案。最好的基層社區治理方式是能與群眾的共同利益保持緊密一致的方式。
四、構建緊密利益共同體自治模式的思路
基層社會治理或許可以嘗試更為徹底的改革方案，要建立以緊密利益共同體為基本自治單元，以此替代以固定地域或空間為自治單元的村（居）委會自治模式；并在此基礎上，進一步調整和完善政府對基層社會的行政治理，建立起以緊密利益共同體自治為基本形式的基層社會多層次治理體系。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2018年第6期 微信公眾號（原創）
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