摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是保障農(nóng)民享有集體資產(chǎn)權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民增收的重要路徑和制度創(chuàng)新。從中央政策規(guī)定和各試點(diǎn)實(shí)踐看, 通過(guò)清產(chǎn)核資、折股量化、成員確定、股權(quán)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié), 促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員“共同共有”轉(zhuǎn)向“按份共有”, 實(shí)現(xiàn)“資源變資產(chǎn)”“資金變股金”“農(nóng)民變股民”, 從而促進(jìn)農(nóng)民增收, 是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路。并且, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深刻反映了“產(chǎn)權(quán)明晰—要素流動(dòng)—包容性增長(zhǎng)—貧困消除”的理論邏輯, 具有顯著的減貧效應(yīng)。因此, 充分挖掘、增強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的減貧效應(yīng), 要建立健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的要素平等交換機(jī)制、權(quán)利和機(jī)會(huì)平等機(jī)制、治理機(jī)制和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。
一、引言
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是推動(dòng)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重要舉措, 也是維護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)收益分配權(quán)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和貧困戶資產(chǎn)收益的重要制度創(chuàng)新, 是解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的重要路徑。2007年, 農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》, 對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路、目標(biāo)要求、基本原則和程序等提出了明確意見(jiàn)和部署。這是我國(guó)首次出臺(tái)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的專項(xiàng)文件。此后, 歷年的中央農(nóng)村工作會(huì)議、中央“一號(hào)文件”、黨的十八屆五中全會(huì)、黨的十九大報(bào)告以及脫貧攻堅(jiān)相關(guān)文件等都明確提出了“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)農(nóng)民增收”的政策規(guī)定, 并作出了完整的系統(tǒng)化部署。由此可以看出, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有豐富的政策含義: (1) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)資源管理制度, 探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式, 通過(guò)清產(chǎn)核資、折股量化和股權(quán)管理等實(shí)現(xiàn)“資源變資本”“資金變股東”“村民變股民”, 切實(shí)維護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)收益權(quán)。 (2) 充分發(fā)揮我國(guó)政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì), 將資產(chǎn)收益扶持制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有機(jī)銜接, 實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金使用的制度創(chuàng)新, 促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng), 不斷提升農(nóng)民獲得感。
早在2015年, 農(nóng)業(yè)部就開(kāi)展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的國(guó)家試點(diǎn), 到2017年, 試點(diǎn)縣 (市) 已由2015年的29個(gè)擴(kuò)展到129個(gè);2018年又新增50個(gè)地市、3個(gè)省開(kāi)展整市、整省試點(diǎn)。鑒此, 本文基于相關(guān)理論和試點(diǎn)實(shí)踐, 探索性地厘清農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思路與路徑, 闡釋農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧機(jī)制的理論邏輯, 揭示農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的減貧機(jī)制。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分, 是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 (或者成員) 對(duì)集體資產(chǎn) (產(chǎn)權(quán)方式一般為共同享有) 在使用、經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)、保護(hù)等方面所作出的產(chǎn)權(quán)安排以及其他的相關(guān)制度準(zhǔn)則。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性改革, 這一改革堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制, 深化了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本前提, 不管怎么改, 絕不能把集體所有制改沒(méi)了、改垮了。按照中央政策, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路就是對(duì)農(nóng)村的各類資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資, 并在此基礎(chǔ)上對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)按照股份合作制的原則進(jìn)行股權(quán)量化并確權(quán)到戶, 實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)由成員共同共有轉(zhuǎn)變?yōu)槌蓡T按份共有, 實(shí)現(xiàn)“資源變資產(chǎn)”“資金變股金”“農(nóng)民變股民” (1) 。
在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有必然性。在宏觀視角, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域深化改革和可持續(xù)發(fā)展的必然需要, 是戰(zhàn)略性調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系并使之適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求, 是平衡農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度保障。從實(shí)踐層面上, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性可歸納為三個(gè)方面:一是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需求不斷增加;二是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的“精英”替代在一定程度上對(duì)農(nóng)民利益產(chǎn)生了損害;三是多數(shù)農(nóng)村糾紛主要源于農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要理清集體與成員之間的產(chǎn)權(quán)和權(quán)能, 處理好集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配的關(guān)系。首先, 農(nóng)村集體資產(chǎn)的共同共有模式不僅制約了集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展, 還帶來(lái)了集體資產(chǎn)流失等問(wèn)題。摸清農(nóng)村集體資產(chǎn)的家底, 對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)全面清產(chǎn)核資, 是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提和基礎(chǔ)。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》 (2016年12月) 明確要求, 2019年底前全國(guó)基本完成清產(chǎn)核資工作。2018年6月, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展情況的發(fā)布會(huì)上對(duì)全國(guó)清產(chǎn)核資工作的進(jìn)展情況進(jìn)行了重點(diǎn)說(shuō)明, 由此可見(jiàn)清產(chǎn)核資工作的基礎(chǔ)性和重要性。其次, 按照股份合作制 (2) 的原則, 集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的折股量化 (3) 決定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向和性質(zhì)。股份合作制的改革思路決定了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)組織形式的性質(zhì)和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于一般的企業(yè)或公司, 既不能在經(jīng)營(yíng)不善時(shí)申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù), 又在不能進(jìn)行市場(chǎng)化并購(gòu)收購(gòu)。最后, “成員確定、量化到人”可激發(fā)農(nóng)村集體組織成員參與的積極性和動(dòng)力, 提高農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推動(dòng)力, 從而有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)由“共同共有”向“按份共有”的轉(zhuǎn)變, 完成集體“資源向資產(chǎn)”“資金向股金”“農(nóng)民向股民”的轉(zhuǎn)換。
從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式看, 產(chǎn)權(quán)與利益是集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 產(chǎn)權(quán)改革是內(nèi)在動(dòng)力 (4) , 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)可以通過(guò)確權(quán)確地、確權(quán)確利不分地、確權(quán)確股、確權(quán)確地與確權(quán)確股相結(jié)合等方式實(shí)現(xiàn)。從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)解決的重大問(wèn)題來(lái)看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)民成員權(quán)和用益物權(quán)的關(guān)系, 明確農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村建設(shè)用地集體所有權(quán)與農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)等的各層產(chǎn)權(quán)關(guān)系 (1) 。從試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體做法來(lái)看, 集體資產(chǎn)量化的范圍、成員資格界定、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié) (2) (3) (4) , 規(guī)范股權(quán)管理和完善治理結(jié)構(gòu)是民主行使管理集體資產(chǎn)職能和集體資產(chǎn)增值的重要制度保障, 提升產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力、改善產(chǎn)權(quán)實(shí)施環(huán)境是確保集體產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益實(shí)現(xiàn)的重要舉措 (5) 。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧機(jī)制的理論邏輯
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)集體資產(chǎn)在集體和集體成員之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行界定, 明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)能, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng), 構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系, 提高資源配置效率, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民自由發(fā)展權(quán), 降低城市資本下鄉(xiāng)的制度體制約束, 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的包容性增長(zhǎng), 從而達(dá)到消除貧困的目標(biāo)。從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐來(lái)看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在一定程度上解決了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐主體和規(guī)則的模糊性 (6) 。組建農(nóng)村股份合作制集體經(jīng)濟(jì)組織, 一方面厘清了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村黨委、村民委員會(huì)“村兩委”之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系, 明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體和地位問(wèn)題;另一方面完善、優(yōu)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu), 實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)組織成員“按份共有”, 所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離, 為發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)效率和公平效率提供了基礎(chǔ)和前提, 確保農(nóng)戶平等分配權(quán), 實(shí)現(xiàn)組織成員持續(xù)公平增收, 達(dá)到消除絕對(duì)貧困、緩解相對(duì)貧困的目標(biāo) (見(jiàn)圖1) 。
圖1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧機(jī)制的理論
(一) 清晰界定農(nóng)村集體與農(nóng)戶之間的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提和基礎(chǔ)
現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為, 產(chǎn)權(quán)就是選擇權(quán), 是產(chǎn)權(quán)主體不受限制地選擇特殊資源的用途, 是“對(duì)其他人在資源使用方面作出的違背我的意愿的選擇的一種保護(hù)” (1) 。如果沒(méi)有清晰界定的產(chǎn)權(quán), 那么產(chǎn)權(quán)保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)性和有效率的交易就無(wú)從談起。產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重點(diǎn)是獲取資源的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)和健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度, 充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用 (2) 。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提就是從明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系著手, 確認(rèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)能, 有效發(fā)揮農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的資源優(yōu)化配置等經(jīng)濟(jì)功能。明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶對(duì)集體資產(chǎn)享有的產(chǎn)權(quán)及權(quán)能, 是組建農(nóng)村股份合作性質(zhì)集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ), 這要求既要充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能, 又要確保農(nóng)戶共享發(fā)展成果。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革, 既可以設(shè)集體股, 也可將全部資產(chǎn)量化到人, 形成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的“集體與農(nóng)戶按份共有”模式或“農(nóng)戶按份共有”模式, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體享有對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、部分收益權(quán), 農(nóng)戶享有監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)設(shè)股東代表大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì), 形成了現(xiàn)代股份制企業(yè)的“三會(huì)四權(quán)”治理結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制, 為農(nóng)戶按份共享集體經(jīng)濟(jì)組織的盈余利潤(rùn)提供了制度保障。
(二) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、勞動(dòng)分工和產(chǎn)業(yè)融合
清晰的產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)制度, 有助于激發(fā)農(nóng)村土地、資本、勞動(dòng)等要素活力, 促進(jìn)要素城鄉(xiāng)自由流動(dòng)。產(chǎn)權(quán)制度的安排取決于交換和行使產(chǎn)權(quán)的交換費(fèi)用和維權(quán)費(fèi)用的總和 (3) , 界定清晰且完整的產(chǎn)權(quán)只存在于理論中, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)也不例外。但是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)獨(dú)特的結(jié)構(gòu)和安排在很大程度上提升了集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)行為能力, 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工深化、交易空間擴(kuò)大和市場(chǎng)容量增大。具體來(lái)說(shuō), 一方面, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)行為能力, 促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)流動(dòng), 提高資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值;另一方面, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)組織的對(duì)外合作和內(nèi)生發(fā)展, 為建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)造條件;促進(jìn)產(chǎn)業(yè)/勞動(dòng)分工, 延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈, 提升價(jià)值鏈, 完善利益鏈, 讓農(nóng)戶更多分享二三產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn), 促進(jìn)農(nóng)民增收。即:產(chǎn)權(quán)改革→能力提升→要素流動(dòng)→勞動(dòng)分工/產(chǎn)業(yè)融合→市場(chǎng)擴(kuò)大→農(nóng)民增收。
(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng), 提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)益貧性
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然無(wú)法解釋減貧的全部效應(yīng), 也不會(huì)自發(fā)惠及窮人并提高益貧性, 但是由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擴(kuò)散效應(yīng)和涓滴效應(yīng), 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入水平提高對(duì)農(nóng)村減貧的決定性作用已經(jīng)得到學(xué)界和各國(guó)政府機(jī)構(gòu)的高度認(rèn)可。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然是全球減貧最基礎(chǔ)和最重要的決定因素 (4) 。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)之一是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅可以通過(guò)直接促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率達(dá)到減貧目標(biāo), 還可以通過(guò)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、增加工資性收入達(dá)到減貧目標(biāo)。同時(shí), 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)地方財(cái)政收入增加, 促進(jìn)政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政公共支出, 提高公共產(chǎn)品的供給水平和供給質(zhì)量, 增加直接針對(duì)農(nóng)村貧困人口的轉(zhuǎn)移支付, 提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的益貧性。
(四) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)農(nóng)村包容性增長(zhǎng), 提高農(nóng)村減貧成效
從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式來(lái)看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過(guò)市場(chǎng)和制度兩方面促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的包容性增長(zhǎng)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)了農(nóng)村土地的適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng), 為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體、發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等提供了制度保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)農(nóng)地向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn), 促進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)要素和現(xiàn)代裝備技術(shù)流向農(nóng)村, 完成了舒爾茨改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的構(gòu)想, 確保土地發(fā)展權(quán), 進(jìn)而提高土地產(chǎn)出率和土地的益貧性。尤其是, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接成立的社會(huì)化服務(wù)組織可直接為無(wú)勞動(dòng)能力的貧困人口提供代耕代收服務(wù), 建立小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)關(guān)系, 讓小農(nóng)戶或貧困人口分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的增值收益。另外, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使得農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城成為可能, 解除了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂, 促進(jìn)農(nóng)民生存自由發(fā)展權(quán)。農(nóng)民可以從農(nóng)村社會(huì)固有的社會(huì)束縛中解放出來(lái), 實(shí)現(xiàn)職業(yè)和生活在城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)村之間的自由選擇, 提高農(nóng)民的非農(nóng)工資收入, 體現(xiàn)了農(nóng)民機(jī)會(huì)平等的益貧性。
四、健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的減貧機(jī)制
結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論、包容性增長(zhǎng)理論等構(gòu)建的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理論模型與邏輯, 從改革思路和路徑來(lái)看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要把握清產(chǎn)核資、股權(quán)量化、成員界定、股權(quán)設(shè)置及管理、資產(chǎn)收益扶持制度等重要工作。從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論來(lái)分析, 清產(chǎn)核資、股權(quán)量化可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的資本化運(yùn)作, 使得“資產(chǎn)變資本”“資金變股東”, 有利于激活農(nóng)村生產(chǎn)要素, 促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收。這一邏輯體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貧困人口的收入增長(zhǎng)效應(yīng), 即“清產(chǎn)核資、股權(quán)量化—要素平等交換機(jī)制”。從包容性增長(zhǎng)理論來(lái)分析, 成員界定不僅可以促進(jìn)成員平等地分享農(nóng)村集體資產(chǎn)收益的分配權(quán), 還能讓成員共享集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的技術(shù)、管理以及企業(yè)家精神等資源的平等獲得權(quán), 享有平等地接受培訓(xùn)、參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利, 從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的增長(zhǎng)效應(yīng)和分配效應(yīng), 這即為“成員界定—機(jī)會(huì)平等和權(quán)利平等機(jī)制”。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和PPG增長(zhǎng) (有利于窮人的增長(zhǎng)) 理論來(lái)看, 股權(quán)設(shè)置及管理與資產(chǎn)收益扶持制度不僅完善了鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu), 還優(yōu)化了精準(zhǔn)扶貧的治理機(jī)制, 改善了財(cái)政資金的資產(chǎn)收益扶持制度, 實(shí)現(xiàn)了PPG增長(zhǎng), 映射了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧機(jī)制的收入增長(zhǎng)和收入分配效應(yīng), 這即為“股權(quán)設(shè)置及管理、資產(chǎn)收益扶持制度—治理機(jī)制”。從包容性增長(zhǎng)的內(nèi)涵來(lái)看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要?jiǎng)?chuàng)新集體與農(nóng)戶或者貧困戶之間的利益聯(lián)結(jié)方式, 發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中介作用, 壯大集體經(jīng)濟(jì)組織, 提高農(nóng)戶或者貧困戶的市場(chǎng)參與能力, 建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制, 產(chǎn)生收入增長(zhǎng)效應(yīng), 這即為“利益聯(lián)結(jié)方式—利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”。
(一) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的要素平等交換機(jī)制
產(chǎn)權(quán)明晰是要素平等交換的重要前提和基礎(chǔ)。從中央政策看, 當(dāng)前主要對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)這兩類農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革, 中央要求對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化, 對(duì)資源性資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)頒證 (1) 。當(dāng)前僅僅以中央文件的形式明確要求農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的所有權(quán)實(shí)行“成員按份共有”, 而農(nóng)村集體股權(quán)設(shè)置、集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、股權(quán)管理模式等在全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)表現(xiàn)了顯著的差異 (2) , 即農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)在不同地區(qū)表現(xiàn)出較大的差異。根據(jù)中央提出的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)和要求, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在做法上要實(shí)現(xiàn)清產(chǎn)核資、折股量化, 在形式上要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的“共同共有”向“按份共有”的轉(zhuǎn)變, 但在本質(zhì)上要強(qiáng)調(diào)不改變農(nóng)村集體資產(chǎn)歸集體所有的性質(zhì)。因此, 要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能, 賦予其平等市場(chǎng)主體地位和平等話語(yǔ)權(quán), 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)要素交易機(jī)會(huì)的平等化。
建國(guó)以來(lái), 我國(guó)實(shí)行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)了“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”“同工不同酬”“同地不同權(quán)”的現(xiàn)象, 農(nóng)村要素市場(chǎng)自由流動(dòng)被限制, 要素價(jià)值被嚴(yán)重低估、“掠奪”, 要素市場(chǎng)被嚴(yán)重扭曲、發(fā)展滯后。激發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)所內(nèi)含的要素功能, 實(shí)現(xiàn)收益權(quán), 是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必然要求。因此, 推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 要建立健全涉及政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶這三個(gè)產(chǎn)權(quán)主體利益的集體建設(shè)用地收益分配制度, 建立農(nóng)戶承包地和宅基地退出機(jī)制, 確保農(nóng)戶農(nóng)地、宅基地等要素自由平等交換, 提高農(nóng)村要素不同產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值, 保證農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)。
要素平等交換機(jī)制不僅需要清晰界定的產(chǎn)權(quán), 更需要要素在更大的市場(chǎng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)平等交換。從產(chǎn)權(quán)的角度分析, 農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織, 而經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“法人”, 也可以是職業(yè)經(jīng)理人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離, 在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)之間開(kāi)展戰(zhàn)略合作、聯(lián)合發(fā)展, 創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式。建立農(nóng)村要素平等交換機(jī)制需要完善農(nóng)村要素功能、創(chuàng)新要素組合方式、提高要素整合能力、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素“耦合支撐” (1) , 提高農(nóng)村要素資產(chǎn)利用率和回報(bào)率, 切實(shí)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)益貧性。
農(nóng)村集體資產(chǎn)的要素功能與價(jià)值的實(shí)現(xiàn), 除了與產(chǎn)權(quán)有關(guān)外, 還與要素市場(chǎng)化定價(jià)、交易的成本密切相關(guān)。因此, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的平等交換機(jī)制還需要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素交易市場(chǎng)。
(二) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的權(quán)利和機(jī)會(huì)平等機(jī)制
貧困不僅僅表現(xiàn)為絕對(duì)收入貧困, 還包括因能力、機(jī)會(huì)和權(quán)利缺失而導(dǎo)致的貧困脆弱性、相對(duì)剝奪和社會(huì)排斥。由此可見(jiàn), 貧困治理的目標(biāo)既要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的益貧作用, 又要消除制約貧困群體脫貧的權(quán)利和機(jī)會(huì)不平等約束。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要建立健全權(quán)利和機(jī)會(huì)平等為主要內(nèi)容的平等機(jī)制, 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)包容性增長(zhǎng)。權(quán)利平等, 一方面表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)的平等參與權(quán)、平等分配權(quán)與平等保護(hù)權(quán), 另一方面體現(xiàn)為土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、市場(chǎng)參與權(quán)、要素流轉(zhuǎn)權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)等基本權(quán)利在集體經(jīng)濟(jì)組織間的平等分配與平等保護(hù)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在一定程度上理順了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系, 賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的“法人”主體身份和地位, 由此, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了平等參與市場(chǎng)的權(quán)利。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民變股民”, 不僅從產(chǎn)權(quán)權(quán)能上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán), 而且農(nóng)戶也獲得了平等參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部, 農(nóng)戶擁有集體資產(chǎn)收益的平等分配權(quán)、集體農(nóng)地的平等承包權(quán)、宅基地的平等資格權(quán), 以及平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和平等的工資回報(bào), 從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶身份和權(quán)利的雙平等。國(guó)內(nèi)外實(shí)證研究表明, 市場(chǎng)化參與不僅能顯著提高集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)應(yīng)對(duì)能力, 還可以擴(kuò)大農(nóng)戶和貧困人口參與產(chǎn)業(yè)整合的機(jī)會(huì), 提高參與水平和能力, 從而顯著緩解農(nóng)村貧困 (2) (3) 。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革釋放了農(nóng)村各類資產(chǎn)要素活力, 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)資本的多形式的合作, 促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。雖然農(nóng)民工在城市的就業(yè)歧視仍然存在, 農(nóng)民工進(jìn)入城市公共部門、壟斷行業(yè)等崗位的壁壘還比較強(qiáng), 但農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使得農(nóng)民的平等就業(yè)權(quán)得到了擴(kuò)展, 有力地促進(jìn)了實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力城鄉(xiāng)的平等轉(zhuǎn)移。同時(shí), 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使得農(nóng)戶“帶資產(chǎn)進(jìn)城”成為可能, 這提高了農(nóng)民工在城市生活的物質(zhì)資本。因此, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要從增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的平等參與權(quán)入手, 賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民平等的市場(chǎng)參與機(jī)會(huì)和平等的權(quán)利保護(hù), 促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平等的發(fā)展權(quán)和農(nóng)民生存自由發(fā)展權(quán), 健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的平等機(jī)制。
(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的治理機(jī)制
《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》 (2015年11月) 明確提出, 探索財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入項(xiàng)目形成資產(chǎn)的收益扶貧制度, 可將具備條件的資產(chǎn)“折股量化給貧困村和貧困戶, 尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革治理機(jī)制主要側(cè)重于完善項(xiàng)目資產(chǎn)的治理結(jié)構(gòu)和收益分配機(jī)制。項(xiàng)目資產(chǎn)收益扶持制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相銜接, 明確項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán), 完善政策資金投入形成資產(chǎn)的合法產(chǎn)權(quán)主體, 形成項(xiàng)目資產(chǎn)投入主體、監(jiān)管主體、管理主體、運(yùn)營(yíng)主體之間分離, 從而完善項(xiàng)目資產(chǎn)的治理結(jié)構(gòu)。建立健全項(xiàng)目資產(chǎn)的收益分配機(jī)制, 確保項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)收益及時(shí)惠及持有股份的貧困戶。在貧困村和貧困戶之間合理配置項(xiàng)目資產(chǎn)股份, 在保障貧困村的共同集體利益的基礎(chǔ)上, 重點(diǎn)向貧困戶傾斜。例如, 山東省淄博市將各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金形成的資產(chǎn)按照3∶7比例在村集體和貧困戶之間進(jìn)行量化, 即30%由村集體所有, 統(tǒng)籌用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展;70%折股量化到貧困戶, 形成“脫貧股”, 并對(duì)“脫貧股”實(shí)行動(dòng)態(tài)管理, 確保精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。
(四) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制
利益聯(lián)結(jié)機(jī)制既要體現(xiàn)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社等對(duì)農(nóng)民的增收作用, 又要發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民和貧困人口的組織功能, 確保農(nóng)民和貧困戶分享農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收, 貧困戶穩(wěn)定脫貧。一是充分發(fā)揮社會(huì)資本的力量, 創(chuàng)新農(nóng)村集體“資本”與社會(huì)“資本”的聯(lián)結(jié)模式, 探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份合作方式和集體經(jīng)濟(jì)組織股份流動(dòng)機(jī)制, 建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系。探索“固定收益+利益分紅”的收益分配方式, 切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接發(fā)揮“統(tǒng)”的功能, 通過(guò)直接領(lǐng)辦農(nóng)村土地股份合作社、農(nóng)村人力資源合作社, 搭建“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+合作社+農(nóng)戶+貧困戶”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+貧困戶”的聯(lián)結(jié)模式, 將農(nóng)戶的生產(chǎn)要素融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系, 提高農(nóng)民的組織化程度, 完善集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶和貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。三是發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的中介作用, 充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在“企業(yè) (社會(huì)資本) +農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)戶/貧困戶”“企業(yè)+農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶/貧困戶”等模式中的組織功能和協(xié)調(diào)功能, 提高對(duì)小農(nóng)戶和貧困戶的社會(huì)化服務(wù)水平, 實(shí)現(xiàn)小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的對(duì)接。
五、結(jié)論
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是通過(guò)清產(chǎn)核資、股權(quán)量化、成員確定、股權(quán)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。通過(guò)以上研究可以得出以下結(jié)論:
1.現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和包容性增長(zhǎng)理論是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的最重要的基礎(chǔ)理論, 農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)細(xì)分、產(chǎn)權(quán)安排、產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)是促進(jìn)農(nóng)村要素平等交換的前提和基礎(chǔ), 是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶平等市場(chǎng)主體地位、平等參與市場(chǎng)交換、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展益貧性的重要制度性保障。由此可知, 權(quán)利和機(jī)會(huì)平等機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的基礎(chǔ)性機(jī)制, 是要素平等交換機(jī)制、治理機(jī)制和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的前提和保障。
2.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧不僅要求處理好集體經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)資本的關(guān)系, 創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)現(xiàn)形式, 還要求處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)、農(nóng)民合作社、農(nóng)戶和貧困戶之間的關(guān)系, 提高農(nóng)民的組織化程度, 建立健全農(nóng)戶、貧困戶與農(nóng)民合作社和企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。這要求進(jìn)一步明晰政府、村兩委與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系, 完善農(nóng)村集體組織的治理機(jī)制, 為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的減貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制提供保障和支持。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論學(xué)刊2018年04期
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