當(dāng)前，繼農(nóng)村土地“三權(quán)分置”創(chuàng)新之后，又一項(xiàng)被人們普遍稱(chēng)之為涉及農(nóng)村“四梁八柱”問(wèn)題的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，正在全國(guó)范圍內(nèi)分批次、按梯度陸續(xù)推進(jìn)之中。為確保這項(xiàng)重大制度安排按國(guó)家規(guī)定和自創(chuàng)標(biāo)準(zhǔn)，做到不走樣、不變形、有的放矢、對(duì)癥下藥、取得實(shí)效，現(xiàn)就前期承擔(dān)國(guó)家第二批整縣試點(diǎn)的涇川縣、第三批整縣試點(diǎn)的莊浪縣和第四批整市試點(diǎn)的平?jīng)鍪兴龅降膸讉€(gè)瓶頸問(wèn)題或潛在的制約因素，提出幾點(diǎn)思考。
集體經(jīng)濟(jì)組織：一個(gè)需要精準(zhǔn)認(rèn)識(shí)的概念
盡管“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”作為我國(guó)社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組織形式，自其產(chǎn)生以來(lái)就為穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序、活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收、支援國(guó)家建設(shè)乃至鞏固紅色政權(quán)發(fā)揮了不可估量的作用，但直到1982年《憲法》才有了沒(méi)有明確界定內(nèi)涵外延的法定稱(chēng)謂，2017年被《民法總則》賦予“特別法人”市場(chǎng)主體地位，實(shí)現(xiàn)了從法律地位到法人地位的過(guò)渡，且在其發(fā)展過(guò)程中法律法規(guī)稱(chēng)謂不一，如1986年《土地法》的“村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”、1986年《民法通則》和1993年《農(nóng)業(yè)法》的“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”等。雖然在改革伊始和廢除政社合一的人民公社管理體制時(shí)，中央就明確提出了“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營(yíng)”的原則和“設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織”的構(gòu)想，但絕大部分農(nóng)村“分”易“統(tǒng)”難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織尚未設(shè)立，村、組集體經(jīng)濟(jì)組織成了徒有虛名的“空殼”，使其一起步就處于殘肢跛腳的狀態(tài)之中。在后來(lái)的歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的組織構(gòu)架、治理體系、資產(chǎn)屬性均缺乏準(zhǔn)確的定性定位，加之近年來(lái)一些地方或部門(mén)的規(guī)章制度和規(guī)范性文件時(shí)不時(shí)冠之以“村集體經(jīng)濟(jì)”或“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的影響，致使一些基層工作者對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的范圍屬性混為一談，不能準(zhǔn)確地把握廢改立、放管服的尺度界限，從而在政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生偏差，出現(xiàn)了個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)越位干預(yù)甚至直接插手安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、審批鄉(xiāng)鎮(zhèn)受托代理村組集體財(cái)務(wù)，村支書(shū)或村主任平調(diào)集中、支配使用村內(nèi)分屬兩個(gè)以上不同集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民所有的資金、資產(chǎn)和資源，侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)其所擁有的合法權(quán)益的現(xiàn)象，形成新的“歸大堆”“壘大戶”和“一大二公”等問(wèn)題。
農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠：一項(xiàng)需要統(tǒng)一解決的隱患
農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠即自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅期間，因農(nóng)產(chǎn)品階段性結(jié)構(gòu)性滯銷(xiāo)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)低迷不振、農(nóng)民收入增速持續(xù)放緩，財(cái)稅體制改革、分灶吃飯致使地方財(cái)力吃緊、養(yǎng)人壓力加大、政出多門(mén)、層層加碼、搭車(chē)收費(fèi)頻發(fā)，一些脫離實(shí)際的達(dá)標(biāo)、評(píng)比、驗(yàn)收、否決以及讓農(nóng)民出錢(qián)、出物、出力的事項(xiàng)泛濫疊加，部分農(nóng)戶“錢(qián)、糧、宅、地、娃”一項(xiàng)或多項(xiàng)訴求一時(shí)得不到妥善解決而產(chǎn)生抵觸情緒，拒繳抗繳拖欠部分或全部所應(yīng)繳納的各項(xiàng)國(guó)家稅金和所承擔(dān)的用于民辦公助事業(yè)的統(tǒng)籌提留款，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織迫于任務(wù)壓力代交墊交形成的債權(quán)債務(wù)。從這次清產(chǎn)核資簽字確認(rèn)階段來(lái)看，絕大部分為創(chuàng)收門(mén)路寬廣、生活條件殷實(shí)、宗族勢(shì)力較強(qiáng)的家庭所欠，而并非負(fù)擔(dān)過(guò)于沉重?zé)o法籌資繳納的農(nóng)戶所為，且總量超過(guò)所有集體經(jīng)濟(jì)組織債權(quán)額的一半以上。為確保農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行和鞏固改革成果，改革伊始國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)戶歷年費(fèi)稅尾欠先后做出“暫緩征收”和“是否清收由省級(jí)人民政府決定”之后，除個(gè)別鄉(xiāng)村借助掌管某項(xiàng)公權(quán)力對(duì)極個(gè)別急需辦理相關(guān)證明手續(xù)的拖欠戶采用“卡脖子”方式清收外，多數(shù)則因無(wú)省級(jí)決定一直暫緩至今。在這次改革股權(quán)量化階段就有群眾提出“若不是當(dāng)年少數(shù)農(nóng)戶拒繳抗繳稅費(fèi)，集體墊支代繳，現(xiàn)在可量化的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)會(huì)更多，應(yīng)該徹底清收一并解決”的質(zhì)疑。農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠徹底清收缺乏應(yīng)有的政策依據(jù)，繼續(xù)暫緩有失社會(huì)公允，出現(xiàn)極少數(shù)人長(zhǎng)期無(wú)償占有集體資產(chǎn)無(wú)人問(wèn)津的局面，并給基層日后實(shí)施一些民辦公助事業(yè)留下隱患。故而建議從國(guó)家層面盡快出臺(tái)指導(dǎo)性清收辦法，以絕后患。
“三權(quán)”退出：一組需要審慎探索的課題
隨著我國(guó)溫飽問(wèn)題的穩(wěn)定解決，糧食產(chǎn)量連年持續(xù)增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，非農(nóng)就業(yè)門(mén)路逐年拓寬，農(nóng)業(yè)農(nóng)村確實(shí)已不再是農(nóng)民唯一生產(chǎn)生活的出路，在出現(xiàn)大量農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)落戶，農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化現(xiàn)象的同時(shí)，一股唱衰農(nóng)業(yè)、輕視農(nóng)村、鄙視農(nóng)民、非議農(nóng)本，蠱惑農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的思潮也有所抬頭（王健，2013），這既有悖于深化農(nóng)村綜合改革、賦予農(nóng)民更多更加實(shí)惠的財(cái)產(chǎn)收益，讓農(nóng)業(yè)成為最有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為最有吸引力的職業(yè)，協(xié)調(diào)構(gòu)建守望相助、和諧共生的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略構(gòu)想，也與小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍將是我國(guó)農(nóng)業(yè)主要經(jīng)營(yíng)方式的基本國(guó)情相脫離，更與廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民完全脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村所擁有的財(cái)富積累、生存技能、全社會(huì)所能提供的公共保障服務(wù)等不吻合。加之目前支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出“三權(quán)”的政策與法律規(guī)定尚未明確，基層應(yīng)對(duì)農(nóng)戶退出的接收時(shí)限、補(bǔ)償計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、違紀(jì)違規(guī)處理之策缺失，特別是廣大立地條件和資源稟賦差的山區(qū)耕地拋荒如何規(guī)劃利用等問(wèn)題都缺乏系統(tǒng)的處理預(yù)案，如何將進(jìn)城農(nóng)民“三權(quán)”有償退出融入改革之中仍然是一項(xiàng)亟待規(guī)范的課題。在這一點(diǎn)上我們不僅應(yīng)該自己清楚“我們從哪兒來(lái)、要到哪里去，走過(guò)哪些路、還該怎么走”，更應(yīng)該明確地告訴每一位基層農(nóng)村工作者和廣大農(nóng)民朋友，集體經(jīng)濟(jì)組織成員目前乃至今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不僅是一種身份的象征，更重要的是一些福利待遇的載體，應(yīng)審慎對(duì)待、切不可跟風(fēng)盲從。因此，在新的征程上進(jìn)一步廣泛開(kāi)展國(guó)民懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民“一懂兩愛(ài)”意識(shí)培養(yǎng)教育，盡快制定出臺(tái)“三權(quán)”有償退出政策和法律法規(guī)則顯得尤為重要。
資源性資產(chǎn)：一類(lèi)需要確立歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)
我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從自愿聯(lián)合到政策引導(dǎo)再到制度規(guī)范，特別是各地為落實(shí)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，本著兼顧有利生產(chǎn)、方便管理的原則，對(duì)包括土地、牲畜、農(nóng)具、勞動(dòng)力等資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，就近劃歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有的“四固定”演變歷程來(lái)看，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中占主導(dǎo)地位的應(yīng)該是生產(chǎn)隊(duì)即現(xiàn)在的村民小組，而并非是生產(chǎn)大隊(duì)即現(xiàn)在的行政村，且無(wú)論改革前后，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上二者總是相對(duì)獨(dú)立的、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不存在誰(shuí)包含誰(shuí)的問(wèn)題。然而，在近年來(lái)由擁有行政審批權(quán)的自然資源部門(mén)完成的農(nóng)村集體土地“三權(quán)”發(fā)證工作中，一些地方為圖省事而打破了原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歷史界限，以村為單位確權(quán)頒證，這對(duì)清理核實(shí)集體資金資產(chǎn)資源，逐步構(gòu)建以歸屬清晰為主的新的產(chǎn)權(quán)制度，充分挖掘利用各種集體資源，不斷提升全要素產(chǎn)出率，加快脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興來(lái)說(shuō)，除對(duì)已開(kāi)發(fā)利用的耕地等資源性資產(chǎn)，可憑確已分屬村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員長(zhǎng)期使用的事實(shí)確權(quán)外，對(duì)不宜采取家庭承包，尚未開(kāi)發(fā)或亟待開(kāi)發(fā)利用的“四荒地”等資源性資產(chǎn)究竟該由哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織管理使用，又提出了新的挑戰(zhàn)，引發(fā)了濫墾亂用無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)或拋荒沉睡無(wú)人問(wèn)津并存的狀況，制約了充分挖潛利用有限資源、積極構(gòu)建人與自然和諧共生的進(jìn)程。故而建議在涉及全國(guó)性農(nóng)村改革政策時(shí)，應(yīng)注意前后貫通、多規(guī)銜接，多一些持續(xù)完善、少一些另起爐灶。
股權(quán)設(shè)置：一道需要審慎選擇的難題
改革開(kāi)放初期，因絕大多數(shù)鄉(xiāng)村對(duì)雙層經(jīng)營(yíng)體制認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的偏差，致使新的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制從一起步就處于殘缺不全的狀態(tài)之中，且不說(shuō)農(nóng)戶從集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中獲得的直接收益和集體經(jīng)濟(jì)組織為家庭承包經(jīng)營(yíng)層次提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)中獲取的間接收益幾乎為零，就是后來(lái)集體經(jīng)濟(jì)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也全靠搭車(chē)收費(fèi)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式維持，以及為全面消除“空殼村”所付出巨大人力、物力、財(cái)力。同時(shí)，從我們所處的欠發(fā)達(dá)地區(qū)情況來(lái)看，目前各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅有的一點(diǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是其組織成員進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、取得經(jīng)營(yíng)性收入、維持所承擔(dān)的大量農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)開(kāi)支和向成員收益分配的唯一抓手。然而在這次改革中對(duì)“是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定”的規(guī)定，再一次給集體觀念本來(lái)就淡薄的農(nóng)民群眾留下了“分光弄凈一點(diǎn)不剩”的說(shuō)辭。若完全交由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)從“一分到了”過(guò)渡為“一股到了”的現(xiàn)象，使本已捉襟見(jiàn)肘的集體經(jīng)濟(jì)再次被掏空，保本增值、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的愿望淪為無(wú)本之源的空想；若設(shè)置一定比例的集體股，多數(shù)農(nóng)民因得不到實(shí)惠或漠不關(guān)心、或爭(zhēng)吵不休，基層干部又怕違背上級(jí)精神，誘發(fā)新的干群矛盾，引起群眾上訪甚至群體事件而放任自流，形成新的極少數(shù)人操控集體經(jīng)濟(jì)的格局，使集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)和諧的“穩(wěn)壓器”、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“蓄水池”、帶領(lǐng)農(nóng)民群眾脫貧攻堅(jiān)的“潤(rùn)滑劑”、促進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“孵化器”等諸多功能喪失殆盡。為此，在股權(quán)設(shè)置過(guò)程中，既要嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，確保政策落實(shí)不走樣，又要充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民合法權(quán)益，在防止集體資產(chǎn)流失和農(nóng)民權(quán)利不受損的前提下，預(yù)留一定比例的集體股，用以不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
易地搬遷：一群需要持續(xù)關(guān)注的農(nóng)民
易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅(jiān)的一項(xiàng)標(biāo)志性工程，確實(shí)破解了生產(chǎn)資源匱乏、生活環(huán)境惡劣地區(qū)治窮致富道路上“祖輩在治窮，世代老樣子”的難題，走出了“年年盼著年年富，年年穿的沒(méi)檔褲”的怪圈，熔斷了貧困代際傳遞的鏈條，點(diǎn)燃了他們與全國(guó)一道致富奔小康的夢(mèng)想，激發(fā)了干勁、凝聚了力量，取得了“挪窮窩”“拔窮根”“摘窮帽”的目的，達(dá)到了“搬得出”“穩(wěn)得住”“能致富”的效果，夯實(shí)了全面建成小康社會(huì)乃至全體人民共同富裕的基礎(chǔ)，但它與易地搬遷的不同之處在于：它不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在保留其原有集體資產(chǎn)形態(tài)和資源屬性不變基礎(chǔ)上宅院住所的更換，而是在這一過(guò)程中他們或者放棄本來(lái)所擁有的資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)、變價(jià)處理經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)及家庭財(cái)產(chǎn)后整體遷入新址，或者零星并入他村。在成員身份界定過(guò)程中，尊重歷史、程序規(guī)范很好理解，也便于操作，而兼顧現(xiàn)實(shí)、群眾認(rèn)可就顯得較為棘手，因?yàn)檗r(nóng)村村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分屬于兩個(gè)不同的概念，前者是與一定生產(chǎn)生活區(qū)域相連的社會(huì)范疇，后者則是與一定資產(chǎn)相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)范疇，成員身份是擁有與集體存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系和最終獲得集體收益分配權(quán)的唯一標(biāo)簽和載體，是綜合戶籍、承包地和對(duì)集體積累貢獻(xiàn)等因素后的產(chǎn)物，遷入群體雖在政府主導(dǎo)下取得了遷入地戶籍，但因勞齡短、對(duì)原有集體積累貢獻(xiàn)少，以及與遷入地集體經(jīng)濟(jì)組織之間無(wú)土地承包關(guān)系而游離于村民成員之內(nèi)、臨界于成員與村民之間，在通過(guò)股份或份額等多種形式的合作與聯(lián)合建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制過(guò)程中，往往被擋在門(mén)外。為此，應(yīng)盡量對(duì)移民搬遷戶、出嫁女、入贅婿等特殊群體給予特別關(guān)注，充分保障他們的合法權(quán)益，以防他們?cè)俅蔚絷?duì)輸在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起跑線上。
古今中外、但凡改革，均以“破”始，皆以“立”收，在這一過(guò)程中無(wú)論“破”“立”，都會(huì)觸及固有群體的利益，是一項(xiàng)需要慎之又慎、穩(wěn)妥推進(jìn)的難事大事，而并非說(shuō)改就改、一蹴而就之事，就這項(xiàng)改革從零星自發(fā)探索到有組織有計(jì)劃的試點(diǎn)，從中央綱領(lǐng)性文件提出到指導(dǎo)性《意見(jiàn)》下發(fā)，再到寫(xiě)入黨的十九大報(bào)告，足以彰顯其復(fù)雜性、重要性和系統(tǒng)性。總之，改革猶如根治痼疾沉疴，絕非一味良藥就能包打百治，但只要我們始終牢記初心使命、嚴(yán)守原則底線、尊重群眾首創(chuàng)、勇于實(shí)踐探索，就一定能夠打破“拙于創(chuàng)新”的謬論，建立實(shí)現(xiàn)好維護(hù)好發(fā)展好最廣大人民利益、既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。
(中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)發(fā)展觀察》2021年第6期）
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