——房產金融化、產業空殼化和被動城鎮化
為穩增長、促消費和保就業，中央政府最近出臺的文件，大多會涉及到城鎮化問題。全國各地也在按中央的部署，努力探索適合于中國國情的城鎮化之路。但毋庸諱言，在原有土地財政路徑約束之下，地方政府出臺的一些刺激地產發展的政策，還沒有完全體現出“以人為核心的城鎮化”特征。很多跡象表明，中央的制度投入，在轉變為地方的發展動力時，正在生成新的變數。如何落實十八屆三中全會及隨后的中央城鎮化工作會議精神，促進城市的可持續發展，就成為經濟新常態之下的重要任務。但以下問題的發生，不僅在近期，也可能在長遠意義上改變既已成形的頂層設計，背離發展的戰略初衷。這些問題具體表現為：
一、土地園區化與房產金融化
如果把城鎮化視為人口向城鎮的集中過程、或者勞動力人口逐漸脫離第一產業而進入第二、三產業、并向一定區域集聚的過程的話，那么，這個拉力就應該主要依賴于工業化與后工業化所創造的市場。黨的十八大也要求市場在資源配置中起決定性作用。但事實上，在很多地區，市場在城鎮化中的動力機制還沒有完全發揮出來，政府在城鎮化中仍然起著配置資源的主導作用。
正因為如此，城鎮化過程在很大程度上還表現為：政府換屆或新官上任——設計項目——跑部錢進——重新修訂規劃——啟動新一輪建設——規模拆遷或征地——圈地——掛名為開發區、城市綜合體或新型經濟中心、市民娛樂中心等——出臺各項優惠政策招商引資——利用農民工廉價開發。政府積極推進城鎮化的主要目的，仍然取向于以粗放式增長保障土地的增值，并繼續以土地財政解決地方債務問題。盡管土地財政前景不容樂觀，但因為經濟轉型更難，于是依賴政府極強的資源配置力，繼續維持較高的地產價格——即使不能保證其升值，也不能聽任其下跌——如果不得不降價，也不能使其跌出底線。因為某一地產項目的降價，不僅涉及到該具體項目的收益，而且還牽扯到該項目所在地周邊其他不動產的收益。當前地價與房價的下跌，也會直接影響到原有地方的負債——造成擔保給銀行的土地價格的縮水?？傊?，如果高地價能夠維持，地方政府就可以繼續預期土地財政以集聚城市的開發資金，也預期可能做大的財政收入與表面的繁榮。正因為如此，很多城市才不遺余力地申辦各種大型活動，唯此才可名正言順地通過拆遷維持原有傳統城市開發模式。反正舉債可以被中央責成央行兜底“抵押置換”融資，那些大量舉債以“促進”發展的政府再一次獲得鼓勵，被當地利益集團強力“點贊”為“敢作為”和“有擔當”，而未舉債、或少舉債的政府則被標簽為“犯傻”而深受責備。在地方債務的置換過程中，那些本已胎死腹中的項目，便被解說為前幾年已經立項而開發較緩的建設內容重獲支持。于是，新的舉債發展成為維持經濟、保值地價與堅挺房價的推手。
但不斷攀升的地價與房價，卻不可避免地造成了如下負面影響：
第一，高地價不可避免地造成了高租金，而高租金又增加了家庭與企業的入住成本，降低了社會與企業參與土地開發的積極性，同時也刺激了企業人工成本的上升。
第二，個人或家庭收入與房價和房租之間的巨大差距，抑制了剛需購買力，造成了居高不下的樓房空置率。但富人卻可以在“去庫存”政策下繼續購房。社會上層與社會下層之間的差距，已經由改革初期的工資收入差距轉變為財富收益差距。一套房增值所形成的利潤，比一家勞動力終身工作積累的資金要多出很多，這也使社會分層在某種程度上表現為住房分層——這在很大程度上刺激了投機取巧而抑制了實干精神。
第三，在三四線城市，因為難以將地產如期變現——在空置率增加的同時，政府和房地產企業的負債也趨于上升。
第四，高房價的維持，“低首付”政策的推行，使新近購房的群體，不僅因背負高額按揭而降低消費水平，而且還增加了“斷供”風險——這也預示一旦房價下行，該群體會首先釀制不滿情緒，對“鼓勵買房”政策的公正性產生質疑?，F在的事實是：房租收入已經遠遠小于同等房價的銀行長期存款或理財產品收益。如果房價的下跌空間有限，則“居住性剛需”實難釋放；如果缺少炒房資金的注入，則“投資性需求”會因收益下滑而失去誘惑。房事政策的朝令夕改，在一定程度上解套了前期的投機資金，并力助其離場連續轉戰炒作——政府控制則移入股市，政府“去庫存”則反身殺入，輪番上演周期性劇目。
第五，拆遷戶與即將被拆遷的周邊居民在高房價影響下，進一步增加了拆遷與征地的心理要價——城市拆遷到哪里，農村居民就將民房加高到哪里，民間的投入就浪費到哪里，內耗就擴散到哪里。
第六，由于拆遷戶與即將被拆遷的居民戶加大了前期投入，如達不到預期收益，則拼命抵抗——這反過來加大了拆遷的風險成本，也刺激了社會沖突的激烈程度。因為近期的拆遷補償高于前期——這誘使前期的拆遷戶又返回來提出“同地同價”的上訪訴求，從而提升了相對剝奪感。另外，土地財政的維持，還使城市為降低拆遷成本，提升資金使用效率，人為加快拆遷速度，加大拆遷力度，有時不惜投入警力。凡此一切，都會程度不同地對各級黨和政府的形象造成影響，在城鎮化過程中埋下社會沖突與群體性事件的隱患。表面看起來為刺激經濟發展而出臺的政策投入，卻反過來加大了社會治理的難度，也在反向刺激經濟發展與社會發展之間的不平衡，源源不斷地生產和再生產經濟與社會之間的裂隙。所以，頭疼醫頭、腳疼醫腳的碎片化地方救市，非但沒有形成組合拳，反倒強化了原有發展路徑中顧此失彼的畸形格局。
二、城市新區土地的碎片化開發與產業空殼化
因為拆遷難度加大，政府為推動城鎮化，不得不向廉價的周邊地帶擴張市區規模，力圖建立“高大上”的、超越了“老市區”發展局限的新型開發區或綜合功能區，這再一次強化了以“新區帶動老區”發展的攤大餅策略。又因為城鎮的開發邊界由地方劃定，所以，城市周邊村落地區的土地會率先“城鎮化”。但“開發區”和“綜合功能區”的經濟卻長期表現為招商引資意義的“意向投入”，加之“意向投入”難以轉變為“協議投入”與企業的現實注資，政府就不得不繼續“分權讓利”，加大招商引資力度。正如大家已經觀察到的那樣，招商引資存在激勵的市場競爭，有些競爭不力的城市、或有些城市內部競爭不力的片區便難以實現最初的整體規劃目標。在“穩增長”的壓力下，地方政府不得不鼓勵各家企業周期性分期分批開發土地，這再次給企業帶來討價還價的機遇。
在企業的不斷壓力下，政府不得不繼續舉債以優化投資環境——尤其是環保環境。但一旦市場波動下行，則預期目的就難以實現。為解決諸多問題，在很多中小城市、甚至于在某些大城市的周邊地帶，土地被分割為一個又一個“特色項目”、長時段、碎片化地出讓給不同市場主體。在碎片化開發中獲得土地的中小企業的資金本身就是問題，于是炒地皮的“三角債”就被裹挾進交易過程，一塊土地被一次又一次轉讓，而難以進入實體經濟的開發渠道，但卻推高了地價。有些拿到地塊的中小企業，為擴大收益，開始暗中蠶食規劃預留的村莊集體用地或公共建設用地：廉價的、粗制濫造的、缺少公共設施基礎的、存在建筑質量隱患的、繼續生產著臟亂差問題的“城市三不管地區”就這樣被生產出來。盡管建筑質量極差的塌樓現象一再發生，但投入的不足確難扭轉此一趨勢。因為怕受產業空殼的指責，也為給征地農民提供“一家一商鋪”的承諾，街道兩旁的建筑便不斷設計出十幾平米或二十幾平米的“底商”——“底商”的服務員普遍多于顧客——這又源源不斷地生產出低技術、低質量、低效率的服務業。表面看起來就業增加了，但小商小販的收入卻極其低下——于是可以看出：第三產業的勞動力在增加，但低效率卻沖抵了就業轉型的良好預期。
還因為這類城市的所謂新區難以吸引到“高新”產業，那些低投入、高耗能、高污染的勞動密集型企業自然會落戶其中，從數字上提升了所謂“高新園區”的“入園率”，但城市每平方公里的經濟效益產值與社會效益產值卻難以長期提升。有些企業，為占地皮擴廠房，只用幾條廢棄的組裝線裝點門面，遇有檢查才派人“演戲”，實際處于停產狀態。較低的產出，自然難以創造財政收入與稅收，這反過來又會影響城市基本公共設施的維護與改善，一方面影響城市對具有一定實力的大企業的吸引力，另外一方面還消減了其對周邊農村人口的拉力。由此也降低了這類企業通過就業崗位的創造以拉動區域內部城鎮化的能力。
在這種情況下，這類城市新區或開發區就不免會存在醫院、超市、養老等服務業的空殼化問題，難以吸引當地城市戶籍居民的入住，形成外地流動人口的單元結構——原來存在于城市和農村之間的二元結構重新轉化為城市內部戶籍人口與流動人口的新二元結構。因為流動人口難以市民化，于是，群租房問題、垃圾亂倒與環境污染問題、假冒偽劣問題、賭博與吸毒色情等問題就難以避免。在流動人口群居到一定密度時，各種類型的、缺少教育資源的農民工子弟學校就應運而生。因為教育資源本身存在的差距，“農二代”在學校的再生產體系中就被天然注入了較弱的考試競爭力，由教育資本決定的職業地位的階級代際繼承就不可避免——于是農民工子弟繼續被生產為農民工——使農二代將人口的二元結構轉化為城市內部的階層二元結構——這是非常危險的階級再生產過程。
在產業空殼化影響下，很多中小城市因為創造不出相應就業崗位，或者提供不了高質量的就業崗位（如有就業崗位，則這些崗位大多屬于低技能、低工資、低社保、低發展前途的崗位）。于是，青年勞動力人口開始源源不斷地流出，而只將老年人口“安頓”在城鎮的樓房社區留守，使這些新區變相地表現為“老城”。久而久之，賺不到錢的服務業開始撤離，社區的活力消失了，生活不方便的老年人不得不搬出城市而重新返回到熟人社會的農村，城市新城就不得不變成為“鬼城”。
總之，產業的空殼化，造成了有些中小城市與有些大城市周邊開發新區人口的空殼化，使城鎮化問題表現為嚴重的“城市病”問題。但在政府無力整體開發的城市周邊地區，臨近村莊的村民為追求房屋租金收益，卻會一層接一層地蓋起“城中村”樓房，形成在耕地上“種房子”的特殊現象。所以，幾乎在所有城市的城鄉結合部，都會出現“人口倒掛”。這也加大了城市的社會治理成本。農房與農地租金的上升，使城鄉結合部農民越來越不愿轉變為城市戶口——他們當然喜歡“城鎮化”，但卻不愿改變農村居民的戶口身份特征。雖然戶籍制度的改革，使農民工有了在鎮與小城市——甚至于某些中等城市落戶的機會，但臟亂差的城市，既沒有鄉愁的記憶，也失去了田園風光的綠色，更沒有長期賴以生活的產業支持，所以，戶籍制度改革的紅利被消解了！
三、被動城鎮化、被動市民身份轉化與貧困再生產
所謂被動的城鎮化，就是主觀上不愿意進入城鎮但卻不得不進入城鎮工作與生活的農民所發生的城鎮化。正因為有些農民不愿意被城鎮化，所以“十八大”報告才在突出位置強調城鄉一體化，也即以農村與城鎮之間公共服務的均等化縮小城鄉之間的差距。被動市民身份轉化不同于被動城鎮化——其內在含義是，很多農民愿意到城鎮與城市像市民那樣生活，但卻不愿意轉變農民的符號化身份——擁有農民的身份，就可以理所當然地、長久地擁有經過確權的、不斷增值的承包地、宅基地、以及荒灘、水澤、山溝等（這些資源在發展過程中會越來越強地體現其再生產價值）。在戶籍制度不再區分農業戶口與非農業戶口的過程中，農民開始更強烈地強調自己作為農民的權力特征，這一方面反映了經濟訴求的集體記憶歷史，另外一方面體現了對祖輩遺產的代際繼承。所以，在很多地方，城鄉一體化與美麗鄉村運動更符合農民的當前意愿。
在很多人的印象中，城鄉結合部農民的城鎮化會得到巨額拆遷補償——于是會一夜暴富，成為城市市民“羨慕嫉妒恨”的對象。但在現實中，只有直轄市、特大城市或大城市的拆遷補償，或者具有較高行政級別的開發區的拆遷補償，或者具有討價還價能力的村民的拆遷補償，才可能會形成較高的拆遷價格，制造出所謂的一夜暴富。絕大多數中小城鎮周邊地區農民的失地補償相對較低。這些地區村民的城鎮化，就是典型的“消極的、被動的城鎮化”，而非“積極的、主動的城鎮化”——實際上，這些人因為文化程度較低，缺少既有的職業技術，在城里找不到合適的工作，但卻要承擔轉變為市民之后生活用品的商品化支出，以及繳納居住房屋的物業管理費等，凡此種種，都使他們不愿進城轉變為市民?！氨簧蠘恰薄ⅰ氨皇忻瘛本褪菣嗔ν苿拥某擎偦恼鎸崒懻?。
但城鎮規模的擴張，必將城鄉結合部源源不斷地囊括進城市建成區，使村落社區改變為城市社區，使失去土地的農民轉變城市的打零工者——這種職業轉變是很不穩定的、是會經常變換的、還可能會永久性失去村集體經濟的分紅支持。為在制度上誘致城鎮化的順利進行，很多中小城市會對失地農民輔之以養老保險的政策支持。但對于剛剛從農村居民轉變為城鎮居民的這些“新市民”來說，他們其實還生活在農民的社會情境之中，蹲在馬路牙子上等待雇主的召喚的、“打零工”式的“非正規就業”，就是工作的常態。因為不能持續性地受雇于某個企業，他們就不能參加城鎮企業職工養老保險，而只得參加居民社會養老保險——因為收入低，所以繳費也低，到達退休年齡時的退休金也就會很低。參加居民養老保險的這部分“新市民”的老年，就會在通貨膨脹中落入相對貧困的生活狀態。
雖然有些城市出臺的失地農民養老保險，是一個繳費高、待遇也相對較高的社會保險，但卻需要非農化的“新市民”一次性補繳或繳清參保金。在有些地區，一個三口之家，要全部交齊“失地農民養老保險金”，就需一次繳清10萬元左右。可農民承包的土地，是按土地的肥沃程度與可能的產量，被劃分為一塊又一塊——分布在不同的區位。在“碎片化”土地征用過程中，農民每次只能獲得一小塊土地的補償金——先給的錢花光了，沒有積攢下來。等全部土地征用完畢，留存在手里的存款就所剩無幾。有些地方的“農轉居”養老保險，繳費基數按當地城鎮上年職工月均工資的60%到40%設計（如《廣州市農轉居人員基本養老保險辦法》）——如果新轉變為居民的這些市民就業崗位不穩定、或者收入較低的話，就難以按期繳納，從而出現“拖欠”問題與“滯納”問題。但即使按照這個繳費標準，其在退休后獲得的養老金，仍然會比參加企業職工養老保險者低很多——很多人拿到手的養老金僅僅在500多元左右。所以，看起來“繳費高待遇也高”的制度設計，符合了市場激勵原則，但卻會將“農改居”的居民陷入制度安排的“低保障”境地。在這種制度框架中，如果“農轉居”者首次參保年齡超過男60周歲、女55周歲，亦要求其一次性繳納15年的基本養老保險費——無力繳納則無保險。在這種情況下，農民向市民的轉化就蘊涵著大范圍的貧困化與相對貧困化。
因為城鎮化還沒有完全體現出積極的城鄉一體化特征，所以，學齡人口就在教育資源差距中向城鎮聚集，形成教育拉動的城鎮化現象，并刺激了城鎮房價的提升，也在一定程度上帶來“人氣”的聚集效應。在這種情況下，高中、初中與小學開始源源不斷地向城鎮或城市搬遷。為照顧年幼的孩子，農民不得不將多年的打工收入投資買房，以供爺爺奶奶帶了孩子在城里就近上學。但“教育拉動的城鎮化”，因為普遍存在的“少子化”而失去了最初的動力（城市生活成本的上漲，在某種程度上抑制了青年夫婦的生育需求）。承重的按揭壓力，也消解了這些人口的消費意愿。另外。人口流動改變了鄉村與中小城市的人口結構，面臨適齡女青年的短缺，男方的禮金也不斷地加高。除此之外，丈母娘還普遍提出了到縣城或城市買房的要求，形成“丈母娘拉動的城鎮化”格局。在經濟欠發達的地區，城鎮化的動力主要體現為“教育的拉動”和“丈母娘的拉動”。
因為教育、商業和醫療等公共資源的分布狀況是：大城市優于中等城市、中等城市又優于小城市和城鎮。于是，人口流動的趨勢便是自中小城市流向中等城市和大城市。在農村的空殼化之后，城鎮和小城市也開始空殼化了：有錢的富人和受過較好教育的高學歷專業人士，也開始向中等城市和大城市遷移，小城市的資本與智力資源正逐漸被抽空。所以，城鎮化再生產的貧困化，不僅表現著經濟上的貧困，而且還表現著精神文化的貧困。
如果農民處于相對貧困狀態，但卻生活在同質化的熟人社會，則熟人社會網絡與家族化互助體系，會在很大程度上化解突然降臨的生活風險。共同熟悉的生活環境、以及相對較低的收入差距，在千百年來都維持著村落社會的基本穩定。但村民被“被動地城鎮化”到城鄉結合部或城鎮之后，村落社會就異質化為陌生人社會了。在一個家庭中，有些人轉戶成為市民，有些人堅定地要做農民，形成制度分割中的“一家兩制”，部分家庭成員成為市民，部分家庭成員仍然維持農民的身份。在半熟人社會半陌生人社會的居住小區，更多地聚集的是流動人口。收入差距的擴大、社會地位的分化、鄉緣關系轉變為職業關系與工業社區關系，熟人社會的團結感也同時轉變為陌生人社會的疏離感。在村委會與居委會或社區同時并存的地區，社會治理的復雜性逐漸轉變為社會治理的風險性。
為什么在城市郊區，在絕大多數即將被“城鎮化”的農村，絕大多數農民不愿將自己的戶口轉變為非農戶口呢？為什么他們要頑強地堅守自己的農民身份呢？一句話，他們怕被動的城鎮化。即使是新近考入高校的大學生，也不愿意將自己的戶口轉為非農戶口。甚至于許多出嫁的女性，也不愿將自己的戶口遷走?？傊?，中小城市郊區農民普遍充滿了怕轉戶口、怕失去土地、怕上樓、怕街坊鄰居分散化、怕從熟人社會轉變為陌生人社會、怕政府工作人員上門動員的社會心理。
以上三個問題的存在，使當前發生的城鎮化，還在很大程度上沒有完全表現出“新型城鎮化”特征。因此，要轉變政府單方面推動城鎮化的發展模式，使市場在資源配置中真正發揮資源的配置作用。實踐證明，只有使市場發揮資源的決定性配置作用，政府才會更好發揮其導引作用。為避免土地的碎片化開發，一方面一定要使城市規劃具有長期規制作用，防止政府換屆或領導人變更而一次次調整城市規劃，防止城市標志性建筑被一次次搬遷，同時也在另外一方面要防止產業空殼化中的“人的城鎮化”。對于確需征地的地區，也要著力解決好失地農民的市民化問題。市民化絕不僅僅意味著農業戶口轉變為非農戶口，而更多意味著農民的職業轉變為相對穩定的非農職業，意味著農民的生活轉變為市民的生活，意味著村落社會轉變為具有工業文明或后工業文明的社會，意味著從村落的熟人社會轉變為城市的熟人社會。這個過程是漫長的，不可能在短期完成。
在城鄉一體化發展的邏輯中，也不可一味追求城鎮化水平的提高。如果農民不愿進入城市，則要尊重農民的選擇自主權。農民的被動城鎮化，或者消極的城鎮化，會釀制出大量社會問題。在現實中，政府部門之所以經常抱怨說其不得不為上屆領導解決城鎮化的“政績后遺癥”，或者為上屆政府“擦屁股”，就是因為被動城鎮化的農民數量過多。需要知道，即使在西歐各國，在勞動力人口非農化率達到95%以上時，居住在農村的人口也會長期保持在25%以上。聽得見鳥叫、記得住鄉愁、能夠與土地保持近距離接觸的村寨，已經成為不可多得的選擇。那種以為農民非得進城才能完成現代化過程的陳見，也正在綠色發展理念下經歷現實的考驗。農民的終結，并非城市化一條道路。發達國家的實踐說明，農民也可以在村落自己終結自己傳統農民的命運，而在創新中走出一條自我發展的現代農民之路。
（作者系社發院研究員）
中國鄉村發現網轉自：CASS社會發展戰略研究院（微信公眾號）
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