針對我國鄉鎮政府服務能力不足的現狀，近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》(以下簡稱《意見》)，為加快鄉鎮政府職能轉變、強化服務功能、健全服務機制、創新服務手段、增強服務意識、提升服務效能等提出了新目標、新任務與新要求，為當前鄉鎮政府提高服務能力指明了路徑與方向。為探討加強鄉鎮政府服務能力建設問題，我們特邀請有關負責人、市縣領導和專家學者進行“三方會談”。
——編 者
學習時報：自強調建設服務型政府以來，各級政府認真對照中央要求，努力提高自身的服務意識，極大地提高了自身的服務能力。但與此同時，鄉鎮政府提供的服務不能滿足廣大群眾需求的現象仍然廣泛存在。您認為鄉鎮政府服務能力提高的最大制約因素是什么?
陳越良：當前，我國基層社會結構和人民群眾的觀念訴求發生了深刻變化，農村改革發展面臨的環境更加復雜、困難挑戰增多。面對新形勢新任務，我國鄉鎮政府公共服務職能還需要進一步加強。而制約鄉鎮政府服務能力提高的因素很多，我認為主要有以下三個方面。
一是農村稅費改革后，鄉鎮政府從“催種催收”“要糧要錢”等工作中解脫出來，其職能在鄉鎮機構改革時被定位為：促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧。但鄉鎮政府職能轉變并未取得預期進展，鄉鎮政府的大部分精力用在了上級政府安排的招商引資、信訪維穩、征地拆遷等事項上，公共服務沒有成為工作重點。二是近年來，中央出臺一系列有關黨政領導班子和領導干部的考核評價機制，但相關要求在鄉鎮一級并未得到全面貫徹落實，各地尚未建立符合鄉鎮實際、以公共服務和社會治理為主要內容的鄉鎮工作考核評價體系。三是相關制度對鄉鎮的權力責任設置不科學，鄉鎮面臨著有責無權、權責不對等、事權不明晰、財力不匹配等突出問題，造成了鄉鎮不知道自己“該干什么”“怎么干”，主要精力就是完成上級政府安排的工作任務。
胡穎廉：鄉鎮政府服務遞送能力薄弱，其原因是多方面的。首先，在我國財政體制中，鄉鎮的資源汲取能力和資金分配的自主性較弱，導致其缺乏提供優質公共服務的基礎能力。其次，鄉鎮一級政府是整個行政體系的最基層，與民眾的關聯最緊密，幾乎所有矛盾和問題都首先反映在鄉鎮，所以這也會影響人們的主觀感知和判斷。再次，我們在制度設計上還存在不足，關鍵是事權與財權、能力與職能能否實現較好匹配，現實情況卻是不少上級部門把職責層層下壓到鄉鎮，但相應的資源并未同時下沉。此外，由于制度的慣性，我國許多地方的鄉鎮政府將本地經濟發展作為其首要和核心職能，這在一定歷史條件下具有合理性，但長此以往必然導致經濟社會發展“一條腿長一條腿短”的問題，公共服務遞送能力下降。
賈興民：結合自己到基層的調研，我覺得制約鄉鎮政府服務能力的因素主要有三個方面：一是服務機制，主要體現在基層服務部門設置的不合理。一方面，鄉鎮政府個別部門職責不多、業務量不大，但按照上級要求必須配人，形成“閑崗”;另一方面，很多基層站所，屬于上級部門直管，鄉鎮政府沒有管轄權，由于工作體制不順，造成這些站所對鄉鎮基層服務參與度較低。二是人才隊伍，主要表現在人員構成的不合理。一方面，由于鄉鎮任務繁重、待遇較低、條件較差，許多通過公務員招考走進基層一線的青年人才，在工作一段時間后，要么被縣直部門借用，要么通過招考，被上級部門選調，造成鄉鎮年輕人員流失比較嚴重;另一方面，自2004年省農口改革以來，鄉鎮事業單位人員基本是“只出不進”，人員嚴重老化，特別是農業技術人員斷檔，直接制約了基層服務的能力和水平。三是管理體制，主要體現為縣鎮“權責不對等”。目前，鄉鎮政府承擔著不少應該由上級部門承擔的職能職責，但由于沒有被賦予相應的權力，導致出現“看見的管不著、管得著的看不見”的現象，嚴重影響鄉鎮服務能力的發揮。
學習時報：鄉鎮政府直接面對人民群眾的現實利益需求，請您結合實際情況，談談如何提高鄉鎮政府服務能力，從而打通服務的“最后一公里”?
陳越良：提供公共服務產品和項目的可及性是政府的重要責任，也是鄉鎮政府服務能力建設的目標之一。我認為，提高鄉鎮政府的服務能力，打通服務的“最后一公里”，必須從以下方面著力進行改革。
一是要擴大鄉鎮政府的服務管理權限，按照中央提出的權力下放、權責一致的原則，除法律法規規定必須由縣級以上政府及其部門行使的行政強制和行政處罰措施，以及行政許可事項外，對那些直接面向群眾、量大面廣、由鄉鎮服務管理更方便有效的各類事項依法下放給鄉鎮政府。二是建立公共服務的多元供給機制，擴大服務供給，實現公共服務提供主體的多元化;加強鄉鎮政府購買服務的公共平臺建設，對適宜采取市場方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務項目，應盡可能交由社會力量承擔，由“花錢養人”向“花錢辦事”轉變。三是提高公共服務信息化水平，依托統一的政府公共服務平臺，推動縣鄉(鎮)之間、縣級職能部門之間的信息共享、互聯互通和業務協同，構建面向公眾的一體化在線公共服務體系，逐步實現縣鄉(鎮)政務服務事項的一窗口辦理、一站式服務、一平臺共享、全縣域通辦和全流程效能監督。
胡穎廉：城鄉基層是我國社會治理的基礎平臺和載體，尤其是鄉鎮一級承擔著大量治理和服務任務。由于體制機制等多方面原因，過去鄉鎮政府公共服務的提供面臨“最后一公里”問題，主要表現為三種具體形式。
一是“有和無”的問題。鄉鎮政府機構設置和職能配置具有歷史慣性，隨著經濟社會發展，基層民眾需求日益多元化，傳統制度安排已經無法滿足現實需要。因此，有必要針對民眾關心的重點問題拓展鄉鎮職能，比如說增設社會保障、環境保護、食藥安全等機構。
二是“放和收”的問題。根據我國的行政體制，縣級政府各機構是“條線”的最基礎端，其通常采取在鄉鎮設置派出機構的方式履行行政管理、公共服務等職能，或者僅僅是在鄉鎮設置辦事處，鄉鎮政府本身并沒有相應職權。比如說建設、農業等部門的行政審批主要集中在縣一級，這樣就導致社會需求與鄉鎮政府服務供給不匹配，影響到工作效率，一定程度上增加了民眾和企業的負擔。中央決策層已經看到了這個問題的長期性和不良影響，本次《意見》就堅決貫徹簡政放權理念，要求將一些與民眾和企業利益切實相關的審批權下放到鄉鎮。我們必須切實將這一理念貫徹落實到位。
三是“好和更好”的問題。我國一些地區已經開展了“強鎮擴權”改革的試點工作，目的是給予經濟社會高度發展的鄉鎮以更多自主權。下一步需要在總結既有試點的基礎上，更加理順體制，精細化機制和政策，讓鄉鎮政府更好地提供公共服務。
賈興民：近年來，我們在提高鄉鎮政府服務能力方面，積極探索、務實而為，不斷求突破、出實招。一是推動便民服務向鎮村延伸。在全縣18個鎮(街道)、400個行政村，全部建設了鎮級便民服務中心、村級便民服務點，推動民政社保、衛生計生、綜治民調、合作醫療等服務事項下放到這些服務中心、服務點，構建起全覆蓋的便民服務網絡。二是構建干部聯系服務群眾的網格化體系。推行縣處級領導包掛鎮(街道)、縣直各部門“一把手”任駐鎮聯系人、機關優秀干部任駐村“第一書記”、鎮(街道)黨政主職包掛最困難村(社區)等機制。三是試點鄉鎮綜合執法改革。為加快破除鄉鎮政府“有責無權”的困境，不斷提高服務群眾的能力。2014年，我們積極推進“擴權強鎮”試點工作，將縣級部門審批權限下放到鎮，有效增強鎮區自主發展權。在此基礎上，2016年我們又按照“分領域、分批次、分階段”的原則，選擇試點鎮成立綜合執法局，推行以行使相對集中行政處罰權為主要內容的綜合執法改革試點工作，先后下放權力268項。四是積極優化鄉鎮政府機構設置。按照“精簡、務實、高效”的原則，試點將某鎮近30個政府部門，撤并整合為黨政辦公室、農業農村工作辦公室，經濟發展局、社會事業局、規劃建設局、綜合執法局和便民服務中心的“兩辦四局一中心”模式，進一步凝聚工作合力，提升服務效能。五是全面實行財力下傾政策。在鎮級基本民生和公益事業支出全部由縣級資金保障的基礎上，鄉鎮稅收資金按70%結算返還;土地使用稅、土地增值稅和房產稅等資源類稅收，以及可用財力增量部分實行全額返還，鄉鎮土地出讓金等規費在扣除政策規定的計提項目和報批成本后全部返還鎮級，最大限度地支持鄉鎮發展。
學習時報：提到鄉鎮服務能力，現在討論比較多的是推進城鄉基本公共服務一體化。當前和今后一段時期，加快城鄉公共服務一體化發展進程的重點是什么?
陳越良：當前，我國城鄉之間公共服務水平還有較大差距，公共服務資源配置不平衡，為此，要著重從四個方面強化優化鄉鎮基本公共服務資源的配置。
一是按照區域覆蓋、制度統籌、標準統一的要求，打破城鄉界限，加快城鄉公共服務一體化發展進程。二是要以省為單位制定本地基本公共服務標準體系，強化標準體系的引導約束機制。三是改進鄉鎮基本公共服務的投入機制，加大國家投入，積極推進基本公共服務均等化，支持鄉鎮基礎設施建設、公共服務項目和社會事業發展，同時要推進鄉鎮現有公共服務資源的優化整合，推動城市優質公共服務資源向農村延伸。四是完善鄉鎮財政管理體制，合理劃分縣鄉財政事權和支出責任，建立財政事權和支出責任相適應的制度。
胡穎廉：我認為，城鄉公共服務一體化發展的關鍵有三點。
一是革新理念。隨著經濟社會高速發展，流動人口增多。人口流入地政府是否應擔負外來人口的公共服務職責，是一個充滿爭議的話題。我們應該看到，流動人口已經嵌入到流入地的經濟社會發展之中，發達地區的產業鏈條和社會網絡離不開流動人口的貢獻。如果一味將流動人口排除在本地基本公共服務體系之外，最終將不利于實現可持續發展的目標。因此，理應推動基本公共服務由戶籍人口向常住人口拓展，保障符合條件的外來人口與本地居民平等地享有基本公共服務。推進公共服務設施和基礎設施無障礙建設和改造，為全社會成員參與社會生活、獲得基本公共服務創造更好的條件。
二是明確標準。公共服務需要有一定的標準，這既是對民眾服務需求的回應，也是對政府服務遞送能力的測量。人的需求具有階段性和層次性，因此，基本公共服務標準的確立應當遵循“突出重點、盡力而為、量力而行”的原則，著重解決社會反映強烈的問題。省級政府要制定本地基本公共服務標準體系，強化標準體系的引導約束機制。同時要利用基本公共服務均等化的契機，構建服務遞送長效機制。
三是優化布局。《意見》專門提出，要以服務半徑、服務人口、資源承載為基本依據，結合城鎮化和人口老齡化發展趨勢，統籌基本公共服務設施的空間布局，實現基本公共服務全覆蓋。這就意味著要發揮公共服務“四兩撥千斤”的作用，引導各類生產要素、資源有序布局和優化配置，在實現基本公共服務全覆蓋的基礎上，向服務的深度和精細化方向發展。同時，也應加強中心鎮、重點鎮和特色小城鎮的公共服務和基礎設施的建設規劃，促進服務資源的高效配置和有效輻射。
賈興民：城鄉基本公共服務一體化是城鄉統籌發展的重要目標，是實現發展成果全民共享的重要途徑。接下來，我們將堅持“共享發展”理念，把保障和改善民生作為一切工作的出發點，深入推動環衛保潔、公共交通、區域供水、污水處理、公共醫療、均衡教育等“六個城鄉一體化”，將政策、項目、資金等進一步向鎮村傾斜，加快城鄉統籌發展步伐。硬件服務方面，深入推進農橋農路、供水管網建設，及垃圾分類收運網絡和再生資源回收網絡“兩網協同”等工程建設，加快市重點中心鎮、管理示范鎮和9個撤并鄉的升級改造，著力培育一批具有蘇北特點的小城鎮、特色鎮。特別是在設計規劃上，統籌建設便民服務點、商業功能配套、文體中心、老年公寓、議事堂、衛生室、學校、污水處理廠、沼氣、綠化等配套設施，推動實現“居住環境優、就醫服務近、健身在家門、上學不出村、種植設專區、議事有場地”，真正讓農民享受到城里人一樣的生活。軟件服務方面，在完善城鄉社會保障、社會救助、住房保障、養老服務等“四大體系”的基礎上，加快推進婚姻登記、身份證辦理等便民事項下沉，實現群眾辦事“不出鎮”。同時，著力構建集黨建、治安、信訪、民政、宣傳、環境整治等縣域內城鄉村為一體的綜合網格管理體系，大力提升基層服務，切實打造和諧穩定的社會環境。
學習時報：提升鄉鎮政府的服務能力，人才是根本，但基層政府層面人才流失的問題比較嚴重。您認為我們在體制機制上還需做出哪些努力?
陳越良：上面千條線、下面一根針，鄉鎮政府服務能力的提升最終需要鄉鎮干部能力的提升。所以，我們要從體制機制上創造更有利于鄉鎮干部干事創業的環境，更好地發揮鄉鎮干部的積極性。一是強化作風引導。注重引導鄉鎮干部牢固樹立以人為本、執政為民的理念，增強鄉鎮干部熱愛基層、堅守基層、奉獻基層的事業心和責任感。完善鄉鎮干部職務行為規范，推行鄉鎮干部崗位責任制、服務承諾制、業績評議制、失職追究制，重視鄉鎮干部依法行政能力的培養。建立健全容錯機制，落實激勵保障，充分激發鄉鎮干部干事創業的活力。二是強化考核引導。應改進績效評價獎懲機制，完善社會滿意度評價及第三方考評辦法，加大群眾滿意度在考核評價中的權重，并堅持將考評結果作為鄉鎮領導班子建設和干部選拔任用、評優評先、培養教育、管理監督、激勵約束的重要參考。對工作實績差、群眾滿意度低的鄉鎮領導班子和干部，要及時約談、責令整改、通報批評、嚴肅問責。三是強化激勵引導。建立健全鄉鎮干部的激勵機制，有序推進鄉鎮之間、鄉鎮與縣級機關之間的干部交流。完善鄉鎮事業編制人員崗位聘用、職級晉升和職稱評定方面的傾斜政策。注重從鄉鎮事業編制人員、優秀村干部、大學生村官中選拔鄉鎮領導干部。實行縣以下機關干部職務和職級并行制度，落實鄉鎮工作補貼和艱苦邊遠地區津貼政策。
胡穎廉：鄉鎮政府人才流失問題，其實是我國公務員制度面臨挑戰的一個縮影，只不過表現得更為突出和緊迫。基層公務員的工作壓力大、頭緒多，直接與民眾切身利益打交道，因此如何調動其工作積極性是重大問題。但現行公務員管理制度總體上有待完善，職級與職務并行、待遇傾斜、分類管理、選拔任用等舉措還有待進一步落實到位。由于尚未形成一個良性的、暢通的流動機制，導致鄉鎮優秀人才出不去，外面的人才不敢進來，若長此以往會動搖基層治理的根基。因此，應建立健全符合鄉鎮工作特點的干部管理制度，形成引得進、留得住、用得好的良性機制。同時，還應暢通崗位聘用、職務職稱晉升渠道，切實提高各項津補貼，以落實對鄉鎮工作人員的傾斜政策。
賈興民：人才資源是推動基層經濟社會發展的重要力量。近年來，我們通過出臺規范人員管理的《機關事業單位借用人員管理暫行辦法》、堅持偏重基層經歷的用人導向，以及在鎮村兩級開展干部談心談話活動等措施，有效緩解了基層人才流失問題。就進一步完善鄉鎮人才工作體制機制來說，主要有三點建議。
一是拓寬渠道，確保引得進。一方面，目前，根據上級有關規定，鄉鎮公務員招錄計劃原則上不得超過現有空編總數的30%。因此建議，將每年鄉鎮公務員招錄比例提高到50%~ 80%，擴大基層青年人才輸入量。另一方面，在利用好公務員招錄、大學生村官、“三支一扶”“公益性崗位”等人才引入形式的基礎上，建議對工作能力強的優秀村干部，探索以聘任制形式參與鄉鎮工作，享受在編人員待遇。二是提升待遇，確保留得下。建議從市級層面，進一步平衡縣鎮與市區之間的工資性收入，并嚴格落實基層工作補貼制度，破除由于地區工資性差距造成的人才流失問題。建議按照“能者多勞、勤者多酬”的原則，鼓勵基層探索推行績效量化考核和薪酬獎勵機制，對肯干勤干苦干者，給予合理的物質獎勵，激發干勁。三是優化環境，確保用得好。一方面，建議在人才使用上，要注重統籌使用不同年齡段的干部，不搞年齡“劃線”和“一刀切”，讓各年齡層面的干部都有奔頭、有勁頭。另一方面，針對事業單位工作人員，建議參照縣以下公務員職務與職級并行制度，推行事業單位管理崗位職員等級晉升制度，不斷優化鄉鎮事業單位工作人員的晉升渠道。
中國鄉村發現網轉自：學習時報
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