——以縣令丞行政權責為中心的考察
摘要：地方行政權責關系作為橫向權力的分配及運作問題，是政治研究的核心問題之一。秦代地方政務文書出土為展開考察實踐運作的權責關系提供空間。從日常行政與法律的視角審視，秦代縣令丞的行政職權大致分為法律授權、自主以及兩者兼有三種；行政責任分為自負責任與連坐責任，均有法律依據。秦代通過法律規范地方行政權責，調整權責關系，追求權責一致，不過實踐運作出現五種權責背離情況：權責的法律制度安排非對稱、法律規定責任的僵化、消極責任的問責幅度過大、同體問責嚴重干擾行政執行、權責關系的皇帝導向引發的背離。究其根本，秦代地方行政權責關系問題實為傳統地方行政與國家法治的矛盾問題一種表現。
關鍵詞：秦代；地方；行政職權；行政責任；權責關系
行政權力的分配及運作問題是政治研究的核心問題，大致可從縱向與橫向兩方面進行討論。縱向方面體現為中央與地方關系問題，筆者曾專文探討。橫向方面則體現為行政權責關系問題，本文擬結合法律文本與日常政務運行實踐進行考察，主要依據的材料是出土秦簡法律、政務文書。過去關于秦代行政權責，法律通史性著作有些相關論述，主要側重從法律文本角度單個考察官吏的行政權力或責任，從政務文書出發探討官吏的行政問責及處罰。其中針對性探討成果較少，尤其極少有關秦代行政權責關系的綜合討論。故此拋磚引玉，備請賜教。
縣令丞的行政職權
傳世文獻所載秦代縣令丞的情況很少，過去研究大多秦漢兼述，據漢承秦制，以漢推秦，重在討論縣令丞職掌，很少對職權進行系統論述，職掌指主管的事務，對象是事，體現的是人與事之關系；職權指主管特定事務所固有的權力，對象是人，體現的是人與人之關系，兩者性質不同。睡虎地秦簡所見不少有關縣令丞的行政職權的法律規定，最引人注意的是縣丞的職權遠比史書記載的要多。近年隨著里耶、岳麓秦簡大量刊布，豐富的縣級法律規定與實際行政運作記錄，可系統探討秦代縣令丞的行政職權問題。
（一）法律授權的行政職權
處罰權。處罰權指縣令丞對違反法律或行政規范的機構或吏員進行依法制裁的權力，有三種情況：一是違反國家法律的處罰。岳麓秦簡癸、瑣相移謀購案：州陵縣守綰、丞越根據捕人“相移”等違法，判定癸、瑣等贖黥。與《秦律雜抄》38號捕盜律相關：把所捕的人移交他人，借以騙取爵位的，處以耐刑。又8-755+756+757+758：遷陵縣丞據司空厭等違反“徒隸不田”法令，處罰司空厭等“耐為司寇”。二是違反郡守頒布行政規范的處罰。《語書》4-8號：縣令丞發覺吏民犯法，應檢舉處罪。又16-5/16-6載洞庭郡太守規定：運輸工作先由乘城卒、隸臣妾等人來做，農忙時節不要發動百姓去做。同時授予縣令丞行使處罰權：若有發動百姓的情況，縣馬上依法論罪。 三是違反縣令丞頒布行政規范的處罰。8-64+8-2010載：縣廷下令尉、少內上報“應書”到縣廷，但皆有違規而被坐罪。
監督權。行政監督有廣、狹義之分，廣義行政監督指對國家行政機關和工作人員的一切行政活動進行監督；狹義行政監督指行政機關的內部監督、工作監督。這里探討的是狹義監督。縣令丞的監督權主要體現在：一是對違法行為的監察。《秦律雜抄》11-15號：規定軍中稟食違法，縣令丞等沒有察覺，各罰貲一甲。《語書》4-7號也規定：吏民犯法，縣令丞沒有檢舉或不知道，是大罪。二是對財務的監督，主要有三種情況：一是監督財務收支運營。岳麓秦簡1251+1254倉律曰：縣官縣料出入必平，稟禾美惡相雜，大輸令丞視，令史、官嗇夫視平；稍稟，令令史視平，不從令，貲一甲。縣官，里耶秦簡8-461載秦統一后公室更名曰縣官,公室指君主之家，統一后的縣官則指國家。律條表明國有財物大量輸出，縣令丞予以監視；若小量輸出，則令史進行監視。不過更常見令史監督財物的出入，如岳麓秦簡1265關市律曰：縣官有賣買也，必令令史監，不從令者，貲一甲。里耶秦簡記載諸多此律的適用實踐：如8-1055+8-1579“庫建、佐般出賣祠余徹脯……令史監”。還有監督縣各機構財物的支出，見表1。倉、司空、田官、鄉等發放口糧，田官出糧食，少內支出購賞金等皆由令史監督。二是核驗新舊交接財務。《效律》17-18號縣屬官嗇夫新舊交接，縣令有權對賬務賬目進行核驗，沒有核驗承擔連帶責任。三是核查財務計賬。縣屬機構對財物進行計賬后，縣令丞還要核查計賬，如8-164+8-1475少內武敢言之：上計……謁告遷陵將計丞上校。將是監率之義，將計丞即是監率上計的縣丞。校是核查的意思。本簡是遷陵少內上計，請縣丞核查計賬。
確認權。確認權是行政主體對業已存在的、客觀的行政法律關系加以明確的權力。縣令丞行政確認權主要是針對縣內財物數量的確認，如《倉律》21號對倉收入糧食數量的確認：谷物入倉，每萬石相隔開，設置倉門，縣嗇夫（縣令）或丞等共同封緘。封緘目的是確認每處糧食數量為萬石。再《倉律》29號倉支出糧食的數量也要縣令丞確認：谷物、芻稾出盡的時候，向縣令丞上報多余和不足的數量，若未出盡而數額已足，同樣報告縣令丞，由縣令丞一起將倉封緘。此外，《金布律》64號縣令丞對官府收受金錢的數量進行確認：官府收入錢幣，以一千錢裝為一畚，用其令丞的印封緘。
人事任免權。縣令丞的人事任免權行使主要有：一，對下屬官嗇夫、佐、史等群官屬的任免。岳麓秦簡1272+1245置吏律曰：縣除有秩吏，各除其縣中。其欲除它縣人及有謁置人為縣令、都官長、丞、尉、有秩吏，能任者，許之。這是針對縣中有秩吏的除用規定。對于縣令丞除用官嗇夫等官吏的規定，《內史雜》189號：官嗇夫免，□□□□□□□其官亟置嗇夫。過二月弗置嗇夫，令丞為不從令。《置吏律》157-158號：縣、都官、十二郡免除吏及佐、群官屬。又《法律答問》144號“郡縣除佐”談到縣除用官佐。對此岳麓秦簡1396+1367《置吏律》規定更為詳細：縣除小佐毋（無）秩者，各除其縣中，皆擇除不更以下到士五史者為佐，不足，益除君子子、大夫子、小爵及公卒、士五子年十八歲以上備員，其新黔首勿強，年過六十者勿以為佐。人屬弟、人復子欲為佐吏。其中對所除用小佐的地域、爵位、年齡等作出規定。二、官嗇夫不在，縣令丞為官機構任命守官。《置吏律》161號：官嗇夫節不存，令君子毋害者若令史守官，毋令官佐、史守。又《內史雜》190號：苑嗇夫不存，縣為置守，如廄律。單獨對縣任命苑守嗇夫作出規定。
軍事指揮權。縣令具有對全縣軍隊的指揮權，張家山漢簡《二年律令·捕律》：群盜殺傷人、賊殺傷人、強盜，即發縣、道，縣、道亟為發吏徒足以追之，尉分將，令兼將……以窮追捕之。整理小組注釋：“兼將，統一率領。” 出現群盜、賊殺傷人，縣尉分部率領，縣令統一率兵追討。
（二）法律之外的自主職權
規范權是行政主體指定和公布行政規范的職權。秦代縣令丞頒布的行政規范有廷令、詔、廷書等。廷令有8-769廷下令書……，8-1797廷令。詔有8-138+8-174+8-522+8-523遷陵守丞敦狐為令史更行廟詔。秦統一過后，詔改為皇帝之令的專稱，8-461載“以王令曰以皇帝詔”。廷書是縣廷所頒布的行政規范文書，如8-173：廷書曰令史操律令詣廷讎。
（三）法律授權與自主兼有的職權
大部分縣政務的裁決權是法律授權，縣令丞裁決的意見是以律從事，只有極少數自主裁決。表2為司空、尉、亭、庫、鄉等向縣廷的政務申告及裁決，裁決者主要是縣丞，與縣丞主文書有關。
縣令丞對下屬機構所申告政務的裁決方式主要有：一，卻之，即不批準。批準與否體現縣丞的行政裁決自主性。二，獲批準，縣令、丞作出具體的裁決意見，主要有兩種：以律令從事和針對具體情況作出自主裁決。如表中“償錢”案：令佐華自訴“以前所養大隸臣豎欠華補錢五百，現在豎獲賜購賞錢一千一百五十二，應令豎出五百錢償債。”遷陵守丞（代理縣丞）自主裁決：“經訊問如華所訴，豎的購賞錢當初應給華”。
除以上主要職權外，縣令丞還有斷獄及奏讞權、向上級匯報工作的職權等，如《岳麓書院藏秦簡(三)》和張家山漢簡《奏讞書》提供眾多縣令丞斷獄及奏讞的案例，里耶秦簡有不少遷陵縣向洞庭郡匯報工作的記錄，茲不贅述。
縣令丞的行政責任
以行政理論而言，擁有一定的職權就要承擔相應大小的責任。現代行政學將責任分為積極責任和消極責任，積極責任或稱“負責”，多在職責、義務上使用；消極責任或稱“問責”，多在對行為做出解釋和對行為進行追究和懲罰上使用。秦代縣令丞承擔的行政責任是消極責任，指行政主體及執行公務者因實施行政行為違法而承擔否定性法律后果。《語書》10-13號總體上對官吏承擔否定性法律責任有所說明：“惡吏不明法律令，不智事，不廉絜，毋以佐上，緰隨疾事……故如此者不可不為罰。”明確強調官吏不做好本職工作，違反法律法規，必然承擔罪責。具體而言，縣令丞承擔的行政責任主要有兩種：一、因本人實施行政行為違法而自負責任；二、因下屬機構或人員實施行政行為違法而承擔連坐責任。
（一）自負責任
地方性法規規定的責任。郡守頒布的地方性法規對縣令丞實施行政違法行為而承擔責任作出規定，《語書》1-8號規定：縣令丞不知道吏民犯法行為或發現吏民犯法行為而不檢舉，是犯大罪，要被論處。縣令丞具有監督下屬的權力，同時也承擔監督的責任，未發現或發現而不檢舉均是監督不力的表現，須承擔處罰的法律后果。
國家法律規定的責任。國家法律有不少縣令丞因本人未履行相應職權而被追究責任的規定，涉及縣令丞執行處罰權、人事任免權等違法而追究責任。如執行處罰權違法，《秦律十八種·效》174-175號：禾、芻稾積，有贏、不備而匿弗謁……大嗇夫、丞智而弗罪，以平罪人律論之，有與主者共賞不備。規定大嗇夫（縣令）、縣丞知道違法行為而不加處罰，則行使處罰權不力，縣令丞處以與罪犯同等罪責。縣令丞執行人事任免權違法而承擔責任，《內史雜》189號：官嗇夫免……過二月弗置嗇夫，令丞為不從令。規定官嗇夫免職，縣令丞超過規定時間未任命新嗇夫，承擔“不從令”罪責。8-1890載：不從令，貲二甲。
（二）連坐責任
1.郡守頒布地方性法規所見縣令丞的連坐責任。《語書》5-8號：對于本縣吏民犯法，縣令丞知而不檢舉、論罪……南郡太守府派人案查，發現、舉劾不從法令的人，以法律論罪，所在縣的令丞承擔連坐罪責。
2.國家法律所見縣令丞的連坐責任。睡虎地和岳麓秦簡提供很多材料，見表3。
表中律條規定縣官嗇夫、倉、鄉、尉及其下屬、司馬違法，縣令丞承擔連坐責任。若縣令丞按規定執行本職權，下屬違法，不承擔連坐責任，如《效律》17-18號：官嗇夫免，縣令令人效其官，官嗇夫坐效以貲，大嗇夫及丞除。
（三）縣令丞承擔責任的實例分析
國家法律文本及地方性法規中縣令丞承擔責任及處罰的規定在實際執行中情況如何？里耶、岳麓秦簡和張家山漢簡發現幾則案例，可作分析。
里耶秦簡所見實例。8-754+8-1007載縣丞昌因處罰鄉嗇夫渠、鄉史獲不符合法律的規定而被追究責任，屬本人行使處罰權不當而承擔責任。又7-304：廿八年遷陵隸臣妾及黔首居貲贖責作官府課……令拔、丞昌、守丞膻之、倉武、令史上、上逐除，倉佐尚、司空長、史□當坐。”此洞庭郡考核遷陵縣倉、司空管理的“隸臣妾及黔首居貲贖責作官府課”，正印證《語書》“且課縣官”的實際執行。郡考課遷陵縣倉與司空，縣令拔、丞昌、守丞膻之均牽連其中，若執行職權不當應承擔連坐責任，但是過錯在“倉佐尚、司空長、史□”，縣令丞無過失，故而免責。
岳麓秦簡所見實例。岳麓秦簡《為獄等狀四種》案例六“暨過誤失坐官案”，記錄縣丞暨本人違法而追究責任和因下屬違法而承擔連坐責任，于振波與史達先生先后對暨的“八劾”作統計列表。正如暨自言共八次被追責主要是自己工作失誤和承擔他官違法的連坐責任。故而暨曾申辯：“不幸過誤失，坐官弗得，非敢端犯法令”，強調這兩點被問責因素。“坐官弗得”則為進一步區分出“八劾”中第五、六、七是為“坐官”。
張家山漢簡所見實例。張家山漢簡《奏讞書》載秦始皇時攸縣利鄉反叛，攸縣令命令令史率領吏卒追擊，反盜殺義等，所率領的吏卒敗逃。法律規定敗逃者當被捕，但皆未捕得。縣令因本人行使領導指揮軍事權違法，以“儋乏不鬬”罪處罰。
權責關系
（一）權責一致是秦代縣級行政追求的目標
行政學理論范疇下“權責一致”是對權力和責任的應然描述。法家思想是秦代治國的主導思想，法家主張官吏的權責相一致，如《韓非子·主道》曰：君以其言授其事，事以責其功。功當其事，事當其言，則賞；功不當其事，事不當其言，則誅。強調君主授予官吏職權則相應要求正當行使其職權，并取得相應成效，否則官吏應被問責。
秦代“明法度，定律令”，官府有本機構使用的相關法律，《內史雜》曰：縣各告都官在其縣者，寫其官之用律。法律對各機構及人員的職權與責任均有相關規定，以縣令丞為例，其處罰權、監督權、確認權、人事任免權、裁決權等和因違法所承擔的自負責任、連坐責任等，法律都作出較為具體的規定。以法律為依據，秦代努力追究規則制度上的權責一致。首先，要求官吏熟練掌握及使用法律。《語書》9-10號：凡良吏明法律令，事無不能殹……惡吏不明法律令，不智事。明確掌握法律成為判定官吏良與惡的首要標準。
其次，要求官吏宣傳法律，令吏民皆知法。《商君書·定分》曰：諸官吏及民有問法令之所謂也于主法令之吏，皆各以其故所欲問之法令明告之……主法令之吏不告，及之罪，而法令之所謂也，皆以吏民之所問法令之罪，各罪主法令之吏。要求吏民有問法律者，官吏必須明告之，不然以吏民所問法律論處主法令的官吏。郡守頒布地方性法規中也要求宣傳法律法規，《語書》4-5號記有南郡守騰規定：故騰為是而修法律令、田令及為閑私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智之，毋巨于罪。
其三，嚴格執行法律，不執行者處以重罪。《商君書·賞刑》曰：守法守職之吏，有不行王法者，罪死不赦，刑及三族。這是“重罪去刑”思想。前引“暨過誤失坐官案”江陵縣丞暨時隔不到半年卻因違法受到8次處罰，法律執行之嚴密可以管見。
（二）權責背離及其五種情況
秦代雖然從規則制度和實踐中都極力追求權責一致，但實踐運作并不理想。當時權責出現背離問題，主要有五種情況：
1.從法律制度安排上看，權力與責任非對稱。責任全部為法律規定，而權力只部分是法律授權，還有一些權力游離法律之外。如縣令丞行政規范權、自主裁決權等都不在法律規定之中，導致這些權力的行使無對應法律責任的承擔，權力與責任不對稱。
2.以法律規定全部責任，責任承擔僵化導致權責背離。法律規定全部責任，官吏承擔的責任是相對固定的規則，規則之外無其他責任的存在，只要按律行事，不觸犯固定的責任規則，便不承擔責任，這便是所謂“無過便是功”。這種僵化的責任承擔導致權責關系不是權力與責任的關系，實質是權力與規則的關系。由此出現兩種問題：一、規則中的責任僵化，而規則之外的權力游離法律責任之外，出現權責背離；二、同是規則中的權力與責任，兩者的僵化雖使行使權力者清楚權力的界限與違法的責任，本身成為官吏消極行使權力、規避責任的衡量標尺。
3.行政責任以消極責任為主，問責幅度過大，處罰程度過強，對權力的行使產生消極影響。一、從縣令丞承擔責任看，以消極責任為主，只停留在如何制約權力之上，對權力的行使產生消極影響。二、問責幅度過大。縣令丞不僅為自己違法承擔責任，還為下屬違法承擔連坐責任。責任承擔幅度太大，才會出現江陵縣丞暨受到8次處罰的不正常現象。如此迫使縣令丞在行政上自然重在通過加強監督，實現如何規避責任，出現監督的剛性化，而相應地忽視對縣的正常治理。秦二世時期，李斯上獻“督責之術”與此問責幅度過大是有關聯的。三、追究責任的處罰程度過強，這是受到“重罪去刑”思想的影響。
4.從連坐責任的承擔上看，權力行使主體與責任追究主體的一體性（同體問責）按內涵，問責可分為同體問責與異體問責。同體問責指政府對官員的問責或政府系統內部上級對下級的問責；異體問責指權力機關、社會公眾等對政府及官員的問責。官官相護，嚴重干擾行政問責的執行。秦代實行垂直問責，即政府系統內上級對下級問責，問責主體與權力行使主體具有一體性，問責的第三方主體缺位。加之上級對下級的違法行為承擔連坐責任，行使權力、承擔連坐責任與問責的主體都是同一個上級，必然出現隱瞞下級違法行為以規避自己連坐責任的情況，行政問責的執行大打折扣。以縣級行政系統為例，縣令丞對下屬行使權力，并對下屬的違法行為進行問責，同時也承擔下屬違法的連坐責任，直接導致縣令丞在某種程度上對下屬的違法行為予以包庇，干擾行政問責的執行。張家山《奏讞書》記載縣令為規避連坐責任，隱瞞下屬的違法，“欲縱勿論”。
5.權責關系的皇帝導向引發的背離。秦代官僚制實行層級授權與負責原則，皇帝是權力的頂點，集天下權力于一身，同時也是責任的終極。當時認為皇帝的權力操縱天下之事，如泰山刻石辭：皇帝躬圣，既平天下，不懈于治。夙興夜寐，建設長利，專隆教誨。訓經宣達，遠近畢理，咸承圣志。瑯邪臺刻石文：應時動事，是維皇帝。匡飭異俗，陵水經地。憂恤黔首，朝夕不懈。除疑定法，咸知所辟。《皇帝既平天下，又治天下。遠近畢理、端平法度、萬事大畢，匡飭異俗、除疑定法等都是皇帝所為，皇帝是為天下權力的化身。與此相應，皇帝承擔天下的責任，是為責任的最終導向。天下治亂，皇帝承擔不可推卸的責任，這在漢時體現明顯，如“文帝詔曰：朕獲保宗廟……天下治亂，在予一人。”由此推知，秦代皇帝也是集天下責任于一身。
權責關系的皇帝導向引發權責背離的兩種現象：一是皇帝的責任誰來追究，即最終問責主體缺位，這就是專制政體導致的弊端；二是皇帝承擔天下的責任，往往通過“大赦”方式推卸責任，由此相應地免除下級違法者本應承擔的責任，導致責任在一定程度上的缺失，問責效力減弱。如最近出土秦二世大赦的官府文告：“元年與黔首更始，盡為解除流罪，今皆已下矣，朕將自撫天下。”
結語
審視秦代地方日常行政的權責關系，不能僅以單純行政的視角，還應納入法治的視野。總括而言，秦代地方行政的權責關系問題是傳統地方行政與國家法治的矛盾問題的一種表現。秦代以法治國，貫徹律令行政，中央推行法治原則，“明法度，定律令”，主張“事皆決于法”；地方強調以律令行政為準繩，律令是地方行政運作的常見依據。故此，秦代力求以法律規范地方行政權責及調整權責關系，追求權責一致。為達此目標，秦代地方行政職權追求普遍的法律授權，行政責任則全部為法律作出規定。但是，在行政實踐運作中，權責關系還是出現五種權責背離情況，值得反思。
究其根本，秦代地方行政權責背離實為傳統地方行政與國家法治相沖突的表現：一、地方傳統行政層級制與法治的沖突。法治要求地方行政權責關系由法律制度調整，超越由單純行政調整框架下的任意伸縮性，避免權力與責任配置的不合理現象，保障權責一致。由此地方行政權責關系超越行政層級、職級關系，體現為法律關系。但是秦代地方傳統行政管理體制還是剛性的縱向行政層級制，上級行政權力的過分擴張與滲透，突出體現為連坐責任的承擔迫使上級對下級行政實行全景式監督模式。二、“重刑”行政指導思想失誤，重在行政處罰，過分強調消極責任，違背法治視野下行政權責的統一。三、行政權分配上人治與法治的矛盾。秦代傳統行政本質上還是實行人治，皇帝個人擁有最高權力，自此以下層級授權與分權，行政權力體現任意性，如縣令丞的自主裁決權等是為個人權力任意性的一種體現。這與法治所要求行政權來源于法律授權相沖突。四、國家法律制度對地方行政立法的缺位。立法是法治的邏輯起點。秦代“法令由一統”，國家統一制定法律，但國家法律制度對地方立法的規定空白。然而傳統行政下地方可頒布地方性法規（包括行政規范），這種權力呈現很大任意性，并脫離相關法律責任的承擔，致使地方行政權責裂現不一致。
基金項目：國家社會科學基金青年項目（16CZS029）
作者簡介：吳方基，歷史學博士，廣東嘉應學院政法學院講師，江西師范大學海昏侯歷史文化研究中心兼職研究員。（廣東 梅州，514015）
原載《求索》2017年第4期
中國鄉村發現網轉自：微信號 求索雜志
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