張遠東:應高度關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責權利不對等問題

日前，六安市裕安區(qū)人大副主任程玲等來順河鎮(zhèn)走訪慰問該鎮(zhèn)的市、區(qū)兩級人大代表，征求對2015年人大工作報告意見，征詢2016新年工作建議。該鎮(zhèn)的市人大代表、鎮(zhèn)人大主席楊克俊等反映：鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級政權，目前嚴重存在責權利不對等問題，如果不引起高度重視并切實加以解決，將有損政府公信力，影響黨的形象，動搖基層政權。具體表現(xiàn)在：

一、責任與權力不對等。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權小責大、有責無權已成為共識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了“萬能政府”、“無奈政府”。獨立行政權（如行政許可權、行政強制權、行政處罰權等）的缺失使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政能力越來越弱。而在權力越來越小的同時，承擔的責任卻越來越大。 例如：老淠河河道采沙的審批權、執(zhí)法權都在上面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻要承擔“治超”責任；建筑規(guī)劃執(zhí)法權、土地使用權、違規(guī)執(zhí)罰權都在上面，可是違建卻要鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制。碰到違建，想拆無權，不拆失職；秸稈禁燒沒有任何行政法律手段，鄉(xiāng)村干部只得死看硬守、四處滅火。對于權力全面集中的上級政府及其各個部門來說，在屬地管理的“原則”下，什么事都可以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)推。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“服務型政府”已經(jīng)變味，主要不是對農(nóng)民服務，而是對上級政府及其各個部門服務。

孫悟空只有一個緊箍咒，可是到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)， “一票否決”卻如一道道緊箍咒泛濫成災，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處處如履薄冰，稍有不慎就會被追究責任。目前，即使經(jīng)省委、省政府同意設置的“一票否決”事項仍然有計劃生育、綜治、環(huán)保、安全生產(chǎn)、黨風廉政建設五項。每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要與上級政府、部門簽定幾十份責任狀，即“權力上面一把抓，責任對下搞批發(fā)”，而且動不動就被警告：與效能獎掛鉤。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了一些不明不白的責任，卻又不能真正負責，損害了政府形象，而手握實權的相關部門卻不承擔任何責任。碰到疑難問題，“法律手段不好用、行政手段不敢用、經(jīng)濟手段不能用、思想教育手段不管用”，僅有的辦法就是召開各種碰頭會、調(diào)度會、協(xié)調(diào)會，分析情況、研究對策，然后 “一無權，二無錢，全靠嘴皮搞宣傳”。

二、付出與收獲不對等。 “上面千條線，下面一根針”、“上面分系統(tǒng)、下面當總統(tǒng)”，大小事都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓落實。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上是“吃飯”財政，很多工作沒有額外撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費，導致很多工作要落實很難，甚至還要倒貼錢。遠的如2010年全國人口普查，中央財政明明下?lián)芰?0億普查工作經(jīng)費，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻一分錢也沒有，普查員從培訓到補貼費用全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔；近的如每年的新農(nóng)合、水費、“慈善一日捐”等費用收繳工作，上級部門做的工作就是下一個文件，開一次動員會。一方面強調(diào)自愿，另一方面又規(guī)定硬性指標，還沒有辦公經(jīng)費。有一個老基層干部打了一個形象的比分，就是又把你的手腳捆住，又要叫你跳舞，而且要跳得好看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒辦法，有時只能拆東墻補西墻，打掉門牙往肚里咽，確保“足額上繳”；土地出讓金、砂石資源開采權轉(zhuǎn)讓費等“大蛋糕”，99%以上的功夫是鄉(xiāng)鎮(zhèn)花費的，最終卻只被賞賜很小的一塊，投入與收益嚴重倒掛。

三、人權與事權不對等。表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“麻雀雖小五臟俱全”，行政機構、辦公人員一應俱全。但實際上在條塊分割的行政體制下，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所名義上是“雙重領導”，實質(zhì)上人、財、物全由“婆婆”直管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權過問、無法干涉。特別是有錢或有權的“七站八所”如財政、稅收、國土、工商、公安、司法等基本上是垂直管理，有些需要由上級職能部門業(yè)務指導和行政管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，卻被上級職能部門當作“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。使得執(zhí)法權、處罰權向上垂直，工作責任卻留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，嚴重分割肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理功能；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的人事權不是都在基層，導致基層干部隊伍建設無法做到“一視同仁”，步調(diào)一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有歸屬感，一人多崗、一人多職的現(xiàn)象十分普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成了名副其實的“萬金油”干部，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)留不住人，干部隊伍青黃不接、年齡斷層、年齡老化、結構不合理等情況非常突出。

四、財權與事權不對等。任何工作沒有財政支持，都是無稽之談。農(nóng)村稅費改革后，“分灶吃飯、鄉(xiāng)財縣管”體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賴以生存的財政資金來源逐步斷流和枯竭，財政收入大幅度減少，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事務不僅沒有減少反而不斷增加。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源有上級轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)稅收返還、計劃生育社會撫養(yǎng)費返還等，一些掌握著鄉(xiāng)鎮(zhèn) “七站八所”人、財、物和收費職能的級主管單位所得利益卻和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無太大關系。由于企業(yè)形勢嚴峻，計劃生育社會撫養(yǎng)費征收大幅度滑坡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘。在財政開支方面，除保證辦公經(jīng)費外，還要負擔公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設施維護、社會治安等公共事務，還要要對農(nóng)田水利、基礎設施建設及公益事業(yè)項目配套一定比例的資金，還不算信訪維穩(wěn)等突發(fā)事件。這對于本來就薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政而言，無疑是雪上加霜。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際職能與社會需求和農(nóng)民要求差距很大。主要表現(xiàn)為對義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水電路等基礎設施建設無法承擔起應有的責任，有時候就連干部應得的崗位補貼、福利待遇也無法按時足額到位，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關運轉(zhuǎn)不暢。

為此，楊克俊等代表建議：

一、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對獨立的財權。恢復一級政府一級財政體制，按照人口比例加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度；提高稅收分成比例；大幅度提高土地出讓金和砂石資源出讓金返還比例，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，加快城鎮(zhèn)化建設，推動城鄉(xiāng)一體化。

二、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的審批權。對涉農(nóng)服務的審批權，如居民身份證、林權證、土地經(jīng)營權證、養(yǎng)殖業(yè)許可證等與群眾生產(chǎn)生活相關的證件辦理全面下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；下放部分涉及經(jīng)濟發(fā)展的審批權，如一定面積的農(nóng)村集體經(jīng)濟用地審批權，鎮(zhèn)級發(fā)展經(jīng)濟建設用地指標等等。

三、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當?shù)娜耸聶唷?/strong>一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大對科級干部使用建議權和垂直單位干部調(diào)整建議權、推薦權。二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的站所干部的招錄權和站所長的任免權。三是對一些必須上下齊抓共管的國土、文化、教育、財政、治安、司法等行政事務，強化考核意見權、人事任免建議權，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些事務領域管理的指揮協(xié)調(diào)能力。