[摘要] 村級組織推進農村法治化治理面臨的困境既有“有事找政府”邏輯下基層政府難以堅持法治原則的尷尬，也有農民法律知識貧乏及個案裁決不公導致的司法公信力偏弱，還有村級組織及其公共權力“異化”“弱化”引發治理權威降低的危機。推進農村法治化治理，應選擇政府主導與村域精英領銜有機結合的法治建設路徑，通過優化村權，讓村域公共權力回歸本位，培育村級組織的治理權威；通過國家普法與村域精英普法同步推進，培養農村居民的法律情感。
[關鍵詞] 村級組織;法治化;治理;困境;路徑
在“全面”推進依法治國的新的歷史階段，農村基層治理的法治化成為亟須突破的“瓶頸”。后稅費時代的村級組織，行政化特征明顯減弱，但以小農為基礎的治理群體及其治理代表，似乎尚不具備完整村民自治的能力。如何運用法治化的手段和方式規范村治權力、保障村民權利、化解村域矛盾、維護農村穩定，實現真正意義上的自我管理、自我教育、自我服務，成為國家法律融入農村治理進程中亟須解決的現實問題。
一、村級組織推進農村法治化治理面臨的困境
（一）“有事找政府”的邏輯使基層政府難以堅持法治原則
“有事找政府”的邏輯，一方面源于基層政府“攫取”功能逐漸弱化、消除，服務職能逐漸強化，對抗性矛盾減少，增進了官民情感，“父母官”情結復歸；另一方面，也源于壓力型體制下以“維穩”為根本，基層政府“不出事邏輯”衍生，使得個別農民抓住政府的“軟肋”，什么矛盾、什么訴求都希望通過“上訪”解決。在今天的農村基層，盡管涉法涉訴信訪壓力減小，但政府最為頭痛的仍然是信訪問題，鄉鎮財政原本捉襟見肘，基于屬地管轄規則花在接訪和息訪方面的費用卻占了很大一部分。從經濟的角度考慮，即使村民的上訪沒有法律、政策依據，如果堅持，甚至進京上訪，政府還是不得不花費人力、財力接訪，接回來后又要想方設法息訪（多數是通過金錢補償的方式解決），以免再次上訪。同樣是花錢補償，接訪后息訪的“要價”可能更高，與其將維穩資金花在接訪途中，倒不如在上訪前直接“擺平”，由此“花錢買平安”倒成了“理性”選擇。筆者的鄉村調查中，不少鄉鎮黨政“一把手”和政法書記都尷尬地透露，鄉鎮也想完全依據法律和政策處理矛盾糾紛，但是做不到。為了確保基層穩定，面對個別村民的無理訴求，基層政府可能因怕麻煩而“理性”地選擇以“維穩”資金解決問題，從而放棄了對法治原則的堅持。長此以往，上訪者個人不當得利事小，破壞國家法律權威事大，很容易讓人產生“不管什么事情，只要去找政府，總會有個‘說法’”的錯覺，社會治理成本將滾雪球似地上升，社會調控也將失去權威化的準則。
由于基層政府在個案的處理中放棄對法治原則的堅持，“有事找政府”成為新的農村治理邏輯之一。表面上看，基層政府實現了“維穩”職能，實則為村級組織依法處理農村矛盾樹立起了“壞”的“榜樣”，沒有基層政府所謂“理性化”的“靈活”處理，村級組織可能依法或者依據傳統治理規則能化解村內矛盾。一旦百姓形成了“有事找政府”的思維慣性，村級組織將由于缺少維穩資金而無法實現“有序”治理，通過村民自治化解糾紛的可能性將大大降低，矛盾自然而然向上轉移，既增加了政府的壓力，也弱化了村級組織的治理權威。
（二）農民法律知識貧乏及個案裁決不公導致司法公信力偏弱
司法具有公信力是農村法治化治理的重要保障。長期生活于農村社會的居民，只有遭遇與外部陌生人的沖突及村域內部難以調處的糾紛時才考慮訴諸法院等待裁決。在實體問題上，農民遇到什么事情總是習慣于講“理”，所謂“理”其實就是農村社會長期以來形成的道德規范、鄉風民俗和倫理秩序，農民對“理”的認識，與司法裁決中的結果公正極其相似，由此，農民對司法公正的認知在很大程度上局限于審理的最終結果，而較少關注程序的正義性，只有判決結果與他們所認可的“理”相吻合時，才認同司法的公正性。在程序問題上，法治化治理初期，農民對法律的了解，基本聚焦于法律賦予了自己多少權利，何種權利是能夠得到法律保護的，至于與程序相關的訴訟技能，比如訴前的證據保存、訴中的質證、訴后的執行，他們很少涉足。當法官依據“誰主張，誰舉證”“孤證不能定案”等訴訟規則裁處糾紛時，農民更多的是疑惑和不解。正是農民對法定權利的一知半解和對訴訟程序的相對陌生，使得司法的公正性在農村這個特殊場域難以獲得普遍認同，公信力偏弱。
個案裁決不公是影響農村司法公信力的重要原因。司法公信力實質是司法公正與公眾認同的結合體，體現的是民眾對司法的評價。個案審理中，一旦司法權被濫用，并通過國家強制力得以執行，即使不是農民親身經歷，也會在特定地域范圍內以“一傳十，十傳百”的方式快速傳播，司法公信力的貶低必然使農民失去對法治的信心。由此，司法定紛止爭的功能勢必弱化，農民“畏訟”“避訟”思想自然盛行。如此環境下，村級組織試圖以法律的預期結果為基礎構建一種新型農村治理秩序也是枉然。
（三）村級組織及其公共權力的“異化”與“弱化”不容忽視
村級組織公共權力異化為村干部個人權力。隨著農村經濟社會發展，農村人口流動加快，以小農為基礎的“留守”群體習慣于服從，缺少參與村級治理意愿和行動，民主監督乏力，村委會的權力被無限擴大，村民自治異化為“村官自治”。在一些行政村，村民自治甚至被異化為村黨支部書記或村委會主任的“自治”，異化為村干部謀取個人利益的工具。今天的農村，已成為一個資源充分涌流的特定區域，村治骨干攬權貪財的私利惡行，人為地給農村治理的法治化設置了重重障礙。他們有的肆無忌憚地把政府下撥的農業項目資金化公為私，據為己有；有的假造名冊套取政策性惠農資金，甚至包括農村低保；有的以權謀私，高價包攬鄉村建設工程，或者隨意發包給親屬；有的村支兩委甚至蛻變為黑惡勢力，公然踐踏鄉村法治秩序，淪為“村霸”。除此之外，還有一種相對隱蔽的謀私——個別村干部憑借自身影響力組建各種專業合作社，名為帶領村民致富，實則鉆國家政策的空子，套取資金，不僅使農村公民社會發展失衡，也嚴重破壞了村級組織的權威和形象。[1]
宗族勢力和精英派系弱化了村級組織的治理權威。以小農為基礎的治理群體與尚不健全的農村基層民主制度相結合，并未出現理想中的“善治”。宗族群體所顯現的并不僅僅是基于血緣而維系的親情，還有基于“人多勢眾”邏輯而爭得的發言權和族人利益。今天的鄉村，民主制度相對健全，村干部們似乎能從傳統宗族勢力的漩渦中得以解脫，但是事實并非如此。一方面，不少村干部的當選即源于宗親的推舉，如若不能維護宗族成員各個個體的利益，將被指責為“六親不認”而失去“群眾”基礎；另一方面，在各個宗族群體的利益博弈中，村干部們“誰都得罪不起”，只能“打和牌”，難以主持正義。就農村精英派系而言，主要包括以原任村干部、競選中的落選者為主體的政治精英派系和以家庭經濟狀況較好的經濟能人為主體的經濟精英派系，他們在農村社會的地位不同于普通群眾，通過自身言語和善行能得到部分群眾的支持，是村域范圍內“非官方”的言論權威，一旦這類精英與現任村干部“唱對臺戲”，村治工作很難順利開展，村級組織的治理權威亦將受到嚴重影響。
二、村級組織推進農村法治化治理的思路和路徑
（一）法治路徑選擇：政府主導與村域精英領銜有機結合
政府主導的必要性。一方面，農村法治的推進需要“法律權威”。對某一糾紛的處理，盡管村干部調解與政府處理的結果相同，最終被尊重和服從的可能還是政府的處理。道理很簡單，基層政府代表的是國家權力，村級組織代表的村內權威，甚至是民間權威。當法治要作為一種新的農村治理機制出現時，這種“官方”的權威必不可少。另一方面，農村法治的推進需要政府投入。無論是法治機制的建立健全，還是村干部和農民群眾法律水平的提高，都離不開資金的投入，政府主導的一個重要內容就是加大投入。作為一種外加于農村社會的調控機制，要打破傳統的規則，改變農民的生活方式，而短時間內又無法為農民帶來直接的經濟利益，他們自然缺乏主動接受的積極性，有的只是消極抵觸。由此，國家必須想方設法通過各種途徑，借助各種力量“送法下鄉”。目前的農村矛盾糾紛調處中，一些地方政府推出的“以案計補”的方式，實際也是在以資金補貼的形式鼓勵村干部們依法處理糾紛。
村域精英領銜的可能性。村域精英在獲得普通民眾廣泛認同的基礎上通過民主選舉產生，具有廣泛的社會動員基礎，不少鄉鎮干部都清楚，要做通某個村民的思想工作，自己講半天，還不如請個當地的“明白人”出來講一句話。道理很簡單，村民認為，這個基層干部是陌生人，如果信任他，隨意答應條件，可能被“坑”，而村域精英是村內人，也是“自己人”，他說能做的就一定能做，這就是農民群眾基于熟人情節的最普通的“信任”。當村域精英們都認為運用法律規則比原來依據人情禮俗處理矛盾糾紛更公正時，信任他們的群眾也就自然而然地會將法律的規定視為自己的行為準則。當絕大多數的糾紛都能通過法律得到公正解決時，村民對國家法律的信任也就慢慢地由對村域精英的信任轉為對法律規則的認可，通過法治維系鄉村秩序也將成為常態。
政府主導與村域精英領銜有機結合。在村級組織推進法治化治理的路徑選擇中，政府主導彰顯了法律的國家權威，卻只是外在的強制，解決不了農民發自內心的信任和認同的問題；精英領銜獲得了民眾的普遍認可甚至依賴，卻只是村域內的地方權威，體現不出國家權力的威嚴。政府主導與村域精英領銜有機結合使農村法治的推進既能樹立法律的權威，也能獲得普遍的認同，在威嚴和信服、制度和觀念的不同層面實現融合。除此之外，政府主導與村域精英領銜的結合，也是國家投入與村域精英推動的結合，既能解決農村經濟基礎薄弱，投入不足的問題，也能解決政府鞭長莫及和法治化機制強行植入引發的水土不適和慣性抵觸的問題。
（二）治理權威培育：村權優化與村域公共權力回歸本位
優化村權是樹立村級治理權威的核心問題。村級組織的合法性，既來源于選舉民主，也依賴于村民的認可與信服，培育村級治理權威最根本的問題是如何通過民主化的方式讓村民信任這一公共權力。目前，弱化治理權威的因素包括基層政府的攬權濫權、村級公共權力的弱化腐化、村內派系力量的抵制分化等。事實上，不管基層政府如何“控制”和“管理”村級組織，村級組織始終是其在農村治理領域不得不依靠的力量，優化村權并培育其依法治理農村的能力，是基層政府的重要使命，當村權的行使步入民主化、法治化軌道后，基層政府對村級治理權威的弱化將自然消失。而村內派系力量的抵制分化，表面上是農民“不服管”，實際則是各個派系群體間的利益博弈，當村級管理公開化、制度化后，村內派系力量的政治參與將以協商民主的方式出現，亦不存在弱化村級治理權威的可能。由此看來，構成村級治理權威弱化的實質威脅來源于村級組織本身，來源于其權力運行是否符合廣大村民的預期。只有使村域公共權力的行使嚴格遵循民主、法治原則，方是優化村權，培育治理權威的有效路徑。
村權優化應致力于讓村權回歸公共權力本位。稅費改革前，村干部多數是“任命+形式選舉”確定的，一些村干部直接由基層政府或者村支書“內定”，由于民主選舉缺乏村民的實質參與，干部們的精力更多地匯聚于“對上負責”，村民大都將村級組織視為“官方”“半官方”組織，忽視了其作為村域公共權力應履行的“民主自治”的本職。稅費改革后，農村經濟快速發展，在各級政府的部署和指導下，民主選舉得到落實，村民權利意識喚醒，村級組織的“自治”職能受到關注，村級民主管理、決策、監督權逐漸強化。與此同時，基層政府的行政管制逐漸淡化。遺憾的是，隨著國家政策不斷向農業農村農民傾斜，行政村能夠掌控的公共資源越來越多，村干部們的“權力”越來越大，貪腐的可能性隨即增大，個別村干部或村級組織將公共權力異化為個人或小集體利益，導致村民與村級組織之間的矛盾增多，上訪不斷，有的村甚至形成了新的派系組織，與村干部“對著干”。 村權的優化關鍵即在于加強對權力的監管，關閉公權私用的通道，讓村權回歸公共權力本位。
（三）法律情感培養：國家普法與村域精英普法同步推進
農民群眾有什么樣的法律意識和法治觀念，對法律的信任有多深，運用法律的頻率有多高，是衡量農村法治水平的基本標準。當法律要融入鄉土社會時，首先要打破傳統的“威權治理”模式，[2]使民主法治理念深入人心，其次要使法治化治理規則得到廣大村民認可。認可的基礎是農民應該知曉基本的法律，并愿意選擇運用法律方式解決矛盾糾紛，這正是培養法律意識和法律情感的問題。
扎實推進國家普法。自1986年以來，國家已連續完成六個五年普法規劃，這期間，普法的形式和實效備受詬病，甚至一些基層執法者、農村普法者都認為普法徒具形式，毫無效果。事實上，如果沒有國家持續不斷的農村普法，農民依舊不知道法律除了懲處外還有保障權利的一面；如果沒有國家持續不斷的農村普法，基層政府的執法可能仍然野蠻，農民的反抗仍然暴力化；如果沒有國家持續不斷的農村普法，農村矛盾糾紛的處理仍然只憑調處者個人的主觀認識，欠缺可預期的法律結果。持續普法，不管內容是否契合農民需求，至少讓農民明白了農村治理的趨勢是法治化的，讓農民明白了法律的權威高于習俗的權威，讓農民明白了司法是權利保障的最后防線。扎實推進國家普法，不能純粹地灌輸法治理念和講授法律規則，要注重培養法律情感，要通過培養用法能力讓農民感受法律的價值。新時期的農村普法，要按照“七五”普法規劃，將法治宣傳教育與法治實踐相結合，把法律條文變成引導、保障經濟社會發展的基本規則，[3]著力推進農村依法治理。在針對重點群體的普法中，村干部是農村精英，是村級治理的組織者、引領者，只有他們具備了運用法治思維和法治方式處理問題的能力，才可能在農村樹立起依法治理的風向標。
發揮村域精英的普法潛能。在村民心目中，村干部就是“土皇帝”，可以不給縣長磕頭，但不能不給村官燒香，傳統權威極高。當遭遇權利侵害或面臨矛盾糾紛時，農民大多都求助于既具有本地“政治”權威，又具有一定處事能力的村干部們，他們建議通過什么樣的方式解決，一般都能奏效。從某種層面說，普通農民的處事方式決定于村干部們的意見建議，他們思考問題的方式會逐漸向村干部們“靠攏”。這些村域精英一旦發自內心地信任法治、認同法治、推廣法治，并用于指導村民依法而行，無疑是農村社會最具實效的普法。
參考文獻
[1]周鐵濤.走向法治化的鄉村治理[M].北京：中共中央黨校出版社，2015.
[2]邱國良.多元與權威：農村社區轉型與居民信任[J].國家行政學院學報，2015(1).
[3]中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016－2020年）.
[基金項目]湖南省哲學社會科學基金項目“農村基層治理法治化研究”(14YBA382)。
[作者簡介]周鐵濤，湖南益陽市委黨校（益陽市社會主義學院）法律教研室副主任、副教授。
中國鄉村發現網轉自：行政管理改革2016-12-13
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