國務院辦公廳2016年9月30日印發的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》指出：除極少數超大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶條件，并列出了“十大配套政策”，加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度，完善城市基礎設施項目融資制度，建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，全面解決農民進城落戶所要面對的住房、醫療、養老、教育等問題，同時要求不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。這將有利于重構城鎮化動力機制，加快推進城鎮化高質量健康發展。
城鎮化是農村農業人口向城鎮轉移的過程，和工業化發展相輔相成，互促共進，共同推動經濟社會發展，是人類社會發展的基本規律。與世界發達國家相比，中國城鎮化的推進雖然滯后了兩個半世紀，但城鎮化發展的速度卻很快，2015年達到56.1%。在城鎮化加快推進的過程中，遇到的突出問題是城鎮化的質量較低，大量農業人口轉而不移，進城務工卻沒有遷移戶口，以農民身份從事產業工人的職業，所以目前亟待解決農業轉移人口市民化的問題，以提高城鎮化質量。我國的城鎮化發展水平不高，之所以出現質量和數量不協調的問題，主要原因在于隨著我國經濟社會的發展和時代的進步，傳統的城鎮化動力機制已經不能適應新的形勢。這就需要從中國國情出發，堅持問題導向，圍繞提高質量，重構城鎮化發展動力機制，著力推進農業轉移人口市民化，解決“1億人”進城問題。
從城鎮化發展的基本動力機制看，農業發展是城鎮化發展的推力，農業作為人類生存的基礎產業，隨著其發展水平的提高，生產效率的提升，使得更多的農業人口得以從傳統生產中解放出來；工業是城鎮化發展的拉力，農業人口進城首先要有就業崗位，在為社會創造價值的同時也為自身及其家庭的生存和發展創造條件，否則將無法立足，所以工業的加快發展為城鎮化人口提供了就業崗位和生活生存支撐，成為拉動農業人口進城的巨大動力。服務業的發展是城鎮化的后續動力，這是因為，隨著科技進步和工業效率的提高，工業就業崗位會相對減少，但同時經濟分工和專業化發展，以及整個國民經濟結構的升級，服務業加快發展，成為主導產業，從而為城鎮化人口提供更加充足的就業崗位，使得城鎮化得以繼續。當城鎮化率達70%以上，就進入相對穩定期。
實際上，在三次產業發展作為基本動力推進城鎮化邁向高級階段的過程中，不同國家都出現過不同的問題，比較突出的如拉美國家由于城鎮化快于工業化導致的“貧民窟”問題、農業發展滯后問題等。我國的主要問題在于城鎮化滯后于工業化，以至于曾經出現“民工荒”，產業工人供給不足。近年來雖然城鎮化進程不斷加快發展，水平大幅提升，不斷縮小與工業化的差距，但由于城鎮化人口地域轉移滯后于職業轉移，自然的農民身份和職業的產業工人身份集于一身，大量城鎮化人口沒有解決城鎮戶籍問題，處于城鎮掙錢鄉村消費、閑時進城務工忙時返鄉團聚的“兩棲”狀態，導致城鎮化質量大打折扣，城鎮化作為擴大內需潛力、拉動經濟增長引擎的功能作用難以最大化地發揮出來。這實際上反映了城鎮化的基本動力機制在新形勢下出了問題，必須審時度勢，適應新形勢重新構建城鎮化發展的動力機制。
從城鎮化的推力看，隨著農業生產力的極大釋放，大量農民從自己的“一畝三分地”上解放出來，加入到進城打工的大潮之中。但農民為什么轉而不移？根本原因在于農村存在著極大的預期利益，預期利益使得農村居民愈來愈不愿意放棄農村戶籍。一方面，隨著我國城鎮化的加快推進，以及基本農田的基本劃定，農村宅基地的潛在價值不斷提高，預期收益成攀升趨勢，而目前農村宅基地的確權工作并未最終完成，宅基地不具備進入市場的條件，使得當下宅基地的市場價值大打折扣，所以農村居民根本不愿轉讓宅基地進城；另一方面，通過城鄉掛鉤由農村轉移到城鎮的建設用地或者由農用地變性的城鎮建設用地的出讓收益，農村集體和農民的分配比例長期以來嚴重偏低。未來隨著統一城鄉建設用地市場改革的推進，勢必將大幅度提高農村集體和農民的分配比例，其預期收益將是可觀的。當然，隨著農業地位的提升，農業產業結構的優化，生產經營規模的擴大，農業的收益也不斷攀升，農民也愈來愈不愿意放棄土地的經營權。因此，要推進農業轉移人口市民化，就必須進一步深化土地制度改革，統一城鄉建設用地市場，大幅提高農業集體和農民在農業建設用地出讓中的分配比例，構建合理公平的農村土地利益分配機制，把農民合法預期利益不折不扣地交給農民，并以此形成推進農業轉移人口市民化的新動力，真正使農民心甘情愿、無牽無掛地從土地上解脫出來進城成為市民。
從城鎮化的拉力看，工業和服務業作為城鎮化的拉力，拉動農業人口進城務工提高了常住人口城鎮化水平，但卻難以使更多的農業人口既轉又移。一個重要的原因是農民進城成為市民得到的收益要大大低于付出的成本。突出表現為，城市難以為農業轉移人口提供良好的公共服務。一方面，經濟條件較好的大城市人滿為患，政府即便使出渾身解數，不斷擴大對教育、醫療、體育、社保的投資，也不能從根本上解決需要問題，相對于不斷爆棚的農業轉移人口，教育資源短缺導致“大額班”矛盾不斷加劇，醫療資源不足問題比較突出，社會保障資金不足無法做到均等化全覆蓋，生活的高成本低收益使得不少人放棄進城成為市民的念想；另一方面，不少中小城市和小城鎮由于財政困難難以提供基本的公共服務，教育醫療社會保障等公共服務不僅數量不足，而且質量也不高，加上城市建設水平較低，產業承載就業較差，農業轉移人口缺乏進城成為市民的意愿。因此，要加快推進農業轉移人口市民化，除了優化產業結構，著力推動創業創新，大力發展新興服務業，進一步增強傳統拉力外，更重要的是要通過科學合理的系統規劃，統籌大中小城市和小城鎮的公共服務供給，形成公共服務供給促進城鎮化發展的新動力，重構促進城鎮化發展的拉力機制，并以此為新時期我國城鎮化的健康可持續發展提供強有力的支撐。
河南省社會科學院城市與環境研究所所長、研究員
中國鄉村發現網轉自：河南日報
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