新制度經濟學認為，制度變遷是指一種制度框架的創新和被打破的過程。在制度變遷的過程中，存在著路徑依賴（path-dependence），即初始的制度安排會影響到以后的制度選擇，也就是“歷史在起作用”[1]這種“路徑依賴”的解釋模式實際上關注的是制度史的維度，即在制度的歷史環境中理解、評估和預測制度規范，這在方法上具有明顯的優越性。因此，我們討論村民自治的問題，就不能不同時從“歷史”談起——這種“歷史”，辯證來看，既包括斷裂，也包括連續。[2]由于村民自治整體來講是一個基本始于1978年改革的制度事件，其斷裂和連續也主要與1978年以來的中國整體改革節奏有關，因此本文的制度史考察主要從1978年開始，同時也包括對于1949以來人民公社制度實踐的一些介紹與對比。
一、村民自治的制度起源與發展
村民自治的制度起源于對人民公社體制的部分替代。這種替代是歷史性的，它將原來的人民公社體制“攔腰截斷”，公社一級恢復為國家政權建制即鄉政府，納入單一制的國家行政體制內；公社以下的生產大隊和生產隊以“村民自治”的形式區別于國家政權，以“自治民主”重建鄉村秩序。
1．人民公社體制的歷史回顧
人民公社體制是激進社會主義實踐的產物。新中國成立初期并沒有立即實行人民公社。1949年新中國成立后即廢除國民黨時代的保甲制，在縣以下主要有兩種政權設置形式：華北、東北地區的區、鄉兩級制和其他地區的區鄉建制，二者主要區別在于“區”是否作為獨立的一級政權組織，但鄉以下都實行行政村建制。1954年憲法規定縣以下只設鄉、民族鄉和鎮一級政府，特殊情況下可設區公所。在農村基層，主要是鄉下設村，村下設組。這一時期主要是進行國內秩序的穩定和國民經濟的初步恢復工作，大規模的工業化建設及農業合作化尚未開始。1953年提出過渡時期總路線以后，農業的集體化改造不斷加速。到1956年前后，農業合作化達到高潮。1958年前后的“大躍進”導致中央對于農村形勢的估計過于樂觀，開始激進推行農業合作社的并社運動，即人民公社化運動[3]。
對農村進行人民公社化改造顯然屬于社會主義整體建設方案的重要組成部分，是社會主義公有制在邏輯上的必然結果[4]。人民公社的主要特點是“一大二公”和政社合一。“一大二公”指人民公社規模大、公有化程度高[5]。“政社合一”則指人民公社建立以后，不僅繼承了原農業合作社的集體經濟職能，而且合并了原鄉政府的行政職能，建立統一的公社管理委員會。原來的農業合作社則成為生產大隊，受公社的領導。生產大隊之下設生產隊，只有生產組織的職能。1962年通過的《農村人民公社工作條例》（簡稱“農業六十條”）明確規定“農村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。”這樣，“三級所有、隊為基礎”的人民公社基本體制正式形成。
人民公社在管理上，就制度規定來看，相當的“民主”。人民公社體制下，除了公社管理委員會和生產大隊管理委員會之外，還在這兩級設置了社員代表大會，在生產隊一級設置了社員大會，并規定了“三級”體制的領導由社員代表大會或社員大會選舉產生，重大事項要求民主議決。這樣看來，人民公社具有相當程度的民主特點。但是人民公社體制中的行政化領導機制在很大程度上抑制了制度規定上的民主：公社干部屬于吃“皇糧”的國家干部，因此主要由上級決定其職務；生產大隊由于受公社的直接領導，其干部在事實上由公社決定；由于高度的生產計劃性及權力向公社集中，生產隊作為最基層的核算單位，并沒有多少生產經營的自主權，因此社員大會可討論的事項極為有限。一方面是高度民主的制度設計，另一方面是高度的計劃性和行政管理，這種矛盾的歷史狀況導致在人民公社時期“社員大會這種直接民主制度并沒有得到認真實行。”[6]
文化大革命時期，群眾性的政治運動更加導致作為民主制度的社員代表大會和社員大會被長期擱置。生產的統一計劃、行政化管理以及無序的群眾政治運動，導致農村民主不可能獲得一個相對寬松的發展環境。人民公社雖然在浪漫化地實踐社會主義的“幸福”承諾，也在制度上設計了具體的民主制度，如社員代表大會和社員大會，但是整個人民公社體制被一個更大的國家工業化體制所設計和限定，因而在事實上，集中和計劃式的管理總是超越民主的有序實踐。而且，由于人民公社的規模過大，直接民主根本就難以獲得社會性和體制性空間。更重要的是，人民公社片面強調計劃、集中、統一和奉獻，農民個體的合理需求與主體性被長期壓抑，這將深遠地影響到農民個體對于公共生活的積極與健康理解。[7]
2．人民公社的退場與村民自治的興起
由于人民公社體制受到國家工業化體制的嚴格限制，且“重工業優先發展”被作為國家戰略確定下來，這必然導致人民公社本身的經濟自主和政治民主的空間受到擠壓。這是人民公社的外部限制。就內部而言，越是基層的集體經濟組織，越沒有生產經營的自主權，經濟與政治權力實際上被集中到公社一級，個體農民并沒有從這種表面浪漫的體制實踐中獲得可辨識的、歸屬于個體的經濟與政治利益。“實踐是檢驗真理的唯一標準”，人民公社的魅力在實踐的歷史風雨中逐漸被沖淡，不管其理論上如何完美，在歷史限定的時空下，特別是文革十年的影響下，已經不再可能繼續有效地維持下去了。
改革首先從農村開始，農村改革首先從土地經營制度開始。“小崗村”的“血手印”最終導向了一種全國性的家庭聯產承包制度的建立，并要求有新的政治經濟體制與之相適應。由于承認了個體的生產經營自主權，原來人民公社的“三級體制”必然受到根本性的沖擊。由于長期壓抑的結果，農民普遍存在一種“去集體化”的沖動。公社的改造非常簡單，只要還原為原來的鄉政府，納入一般的國家行政體制就可以了，后來的公社改造就是這一思路，但問題在于生產大隊和生產隊如何轉變？這是未來村民自治的空間。
村民自治之所以興起，除了需要解決“政社分離”背景下生產隊與生產大隊的職能轉變問題之外，還因為轉型時期村莊秩序的維持出現了危機。羅平漢指出：“在農村實行包產到戶，實際上已是以農戶為基本核算單位，生產隊事實上被瓦解，生產大隊被架空的情況下，如何填補這時農村基層社會管理和公共事務可能出現的真空，成為各級黨委和政府不得不考慮的問題。”[8]在當時的農村，包產到戶帶來的經濟成就與人民公社體制衰落之后導致的農村秩序惡化并存，典型表現為“黨不管黨”、農村工作無人過問以及封建迷信、賭博等活動重新抬頭，特別是治安形勢惡化[9]。可見，農村秩序問題在村民自治的制度起源上具有突出的地位。也就是說，在人民公社退場之后，在“經濟小崗村”定型之后，農村還需要一個“政治小崗村”，一個指向村莊秩序重建的治理模式。
村委會即為中國農民對農村秩序需求的回應。被稱為“中國第一個村委會”的廣西宜山縣三岔公社合寨大隊果作村組建村委會的歷史過程非常典型。果作村是合寨大隊的一個自然屯，當時有6個生產隊。1980年2月，6位原生產隊隊長，鑒于包產到戶后村里的公共事務無人過問，決定成立一個管理村公共事務的組織。由于生產隊實際上不存在了，隊長的名分也沒有了，他們不便再以隊長的身份出頭，聯想到城里人叫居民，原來大隊的機構叫管理委員會，就把這個組織叫做村民委員會。在具體組織方式上，他們號召社員每戶派出代表參加會議，選舉5名村委會成員，并按得票多少選出正副主任。1980年12月以后，合寨大隊的每個村屯都建立了村民委員會，并制定了村規民約。[10]
由于是農民出于自身生存秩序改善的需要而自發組織，這種實踐的民主性和有效性得到了很好的體現，據山岔公社黨委的經驗總結，組建村委會之后“社會治安大有好轉，全大隊無偷盜、無賭博，無亂砍亂伐集體林木，無亂放雞鴨糟蹋農作物，各項上交任務完成好，干群團結緊，好人好事不斷涌現。”[11]
由于村委會的民主選舉與管理至少在當時能夠較好地滿足農村重建秩序的需求，這種做法得到了國家的承認與支持。1982年憲法賦予了村民委員會以“基層群眾性自治組織”的地位。從1982年“村委會”入憲到1987年制定《村民委員會組織法》（試行）（以下簡稱“1987年試行法”），關于村民自治必要性與可能性，以及具體的制度安排，爭議仍然存在。同時各地的村民自治在“制度創新”的激情之下繼續展開，在一定程度上有力支持了國家的立法意志和立法經驗。1987年試行法的制定，標志著以村委會選舉為中心的村民自治在國家法律制度上正式確立。村民自治從此進入“組織法時代”。
村民自治的興起標志著中國社會自治意識的復興。它首先在實踐上切出了國家與社會的初步界線。支持村民自治的是一種社會公權力的邏輯，國家法律提供的只是一種尊重、確認、保障和深化。[12]
總之，我們看到政社合一的人民公社體制被“攔腰截斷”并受到不同原理的改造之后，就村一級而言，家庭聯產承包責任制指向農民的經濟自由化，而村民自治則指向農村的政治民主化。中國農村改革基本上循著這兩條“自由”和“民主”的道路并伴隨國家的整體改革而不斷深化。
3．“組織法時代”的村民自治
1987年的試行法確定了村民自治的基本制度架構，包括村民自治的直接民主原則及作為其載體的村民會議制度、村委會的選舉與組織、基本的議事規則等。但這部法律也不可避免地存在一些缺陷，如趙秀玲批評這部法律有四點不足：一是它對村民委員會組織的規定過于籠統；二是程序化的規定薄弱，如對民主選舉沒有規定具體有效和操作性強的程序；三是缺乏村民自治的監督保障機制，只規定了“應當”怎樣做，而缺乏配套責任；四是它僅是一部“村民委員會組織”法，而非“村民自治”法。[13]這里的批評實際上已經擊中1987年試行法的要害之處，即“組織法”而非“自治法”。嚴格來講，“組織法”的思維在本質上屬于一種國家法的思維，與自治原理存在一定的緊張。更重要的是，“組織法”的邏輯將造成村民自治領域的管理思維超越自治思維，制度實踐上必然逐步偏離“直接民主”的初始承諾。
1998年新修訂的《村民委員會組織法》在1987年試行法基礎上有了很大的發展，主要體現在：在“三自”方針的基礎上增加了“四大民主”（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督）的規定；在村民會議之外增加村民代表會議制度，代行村民會議職能；細化村民委員會的選舉程序；進一步理順村委會與鄉鎮的關系以及“兩委”關系等。修訂主要基于10年來積累的一些新的村民自治經驗，如村民代表會議的經驗[14]。
1998年以后，村民自治開始在村務公開和民主管理方面作重點推動[15]。但是，“組織法”的基本特征與內在邏輯并沒有改變。由于組織法關注管理而非自治，“村民會議”這種直接民主的制度逐步被邊緣化，理由一般表述為：村民人數眾多，村民會議召集難。村民代表會議制度本身就是對村民會議制度的一種替代而非簡單的補充，因為有了村民代表會議，村民會議便可開可不開——“組織法”邏輯傾向的管理思維便很自然地偏向于更多地采用村委會決策或村民代表會議決策，而逐漸“冷漠”村民會議。按照1998年法律的明確規定，只有在“人數較多或者居住分散的村”才可以推選產生村民代表，并且村民委員會（區域意義上）的設立要以便利群眾自治為原則。法律文本上仍然是以“村民會議”這樣的直接民主制度作為原則，村民代表會議只是作為限制條件下的例外。但事實上，根據1994年的數據，到1994年上半年，全國至少已有半數以上的村建立了村民代表會議制度，其中遼寧、福建、貴州、甘肅、天津、寧夏等省市的村一級建立村民代表會議的比例達到90%以上。[16]筆者相信到1998年，這個比例一定增加很多。難道這些普遍建立村民代表會議制度的村委會（區域意義上），都屬于“人數較多或者居住分散”？即便都是這樣，當初在設立村委會（區域意義上）時是否很好地遵循了便利群眾自治原則？這些都是很可疑的。問題進一步表現為，盡管1998年法律確立了村民會議高于村民代表會議的原則，以及通過授權原則確定二者之間的法律關系，但是該法律沒有提供關于授權原則的任何實質性限制，也沒有規定何種事項必須屬于村民會議的權力以至于不能夠授權。于是，通過“過度授權”而經常或永久地“凍結”村民會議的現象逐漸普遍起來。據詹成付的觀察和研究，“有些地方村民會議向村民代表會議授權無度，授權過多，一些本屬于村民會議的職權卻授予了村民代表會議，從而使村民會議徒有其名，背離了村委會組織法的立法宗旨。”[17]陳兆華的研究結論認為，目前村民代表會議實際行使著只有村民大會才能行使的權力，包括許多法律上沒有明確授予它們的權力，實際上構成了對村民政治權利的損害。[18]而且很多地方的相關法規都經常性地將村民會議和村民代表會議相提并論，在表述上一般處理為“村民會議或村民代表會議”，這似乎在邏輯上更加完整，但卻由于實踐因素和思維習慣，這一表述在實質內涵上已經逐漸接近于單一的“村民代表會議”本身，村民會議作為村民自治領域的最高權力機關的地位日益顯得模糊。
這是一個雖然很細微但卻需要在原理上加以細致分辨的現象。實踐的便利與組織法的管理思維，導致我們在原理上沒有認真對待村民自治的直接民主原則——嚴格來講，以選舉為基礎的村委會和村民代表會議都只是代議制民主，村民會議才是真正的直接民主。[19]
二、“組織法時代”村民自治的內在邏輯
這里的核心關切是：村民自治的直接民主原則是如何被“邊緣化”的？其背后的基本邏輯是什么？上述對于村民自治史的簡要描述將有利于筆者對此提供一個可能合理的解釋框架。
1．村民自治：為了國家，還是為了農民？
咋一看，這個問題似乎很簡單，村民自治當然是為了“農民”，或者干脆調皮一點地回答——既是為了國家，也是為了農民。但問題并非如此簡單。
1978年以來，無論是經濟體制改革，還是政治體制改革，為何都從農村開始？因為農村先進？基礎好？恰恰相反。改革在農村先行，主要是因為農村改革的成本相對較小——城鄉二元結構導致的農村整體性貧困，加之人民公社體制的整體性瓦解，農村無論是經濟還是政治都沒有多少“存量”，因而農村的任何改革在當時基本上都將是“增量改革”。在這種情況下，農村的改革一方面固然是為了農村自身的更新，但更主要的意義可能還在于為城市乃至國家整體的改革積累經驗。村民自治也一樣，同樣是主要為了城市乃至國家的民主建設積累經驗。徐勇明確指出，村民自治是逐級上推漸進民主的試驗，而且具有地方自治的特點。[20]徐勇揭示的村民自治民主的傳遞性原則還可以得到有關立法者講話的印證“他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉，提高議政能力。”[21]如果以村民自治為突破口真的能夠打通中國整體民主化的道路，那自然是全民族之福。但問題是，國家民主的試驗任務委諸村民自治是否合適？為了國家民主的村民自治是否可能因為其任務規定而妨礙了更加豐富的民主想象力和實踐空間，因而可能較為隱蔽地損害了村民的政治利益？而且，村民自治是否能真的如徐勇所言解釋為地方自治？這些都是很值得嚴肅對待的原理性問題。
前面我們回顧了村民自治的歷史。如果有關研究者對于人民公社的“攔腰截斷”式改造稍有記憶的話，就會發現在村一級和鄉鎮之間實際上存在著“制度之墻”——鄉一級屬于國家政權系統，而村一級屬于群眾自治系統，二者在中國現行體制下遵循的是截然不同的制度邏輯。更重要的是，村一級因其規模小可以實行直接民主，鄉鎮進行直接民主無論在制度上還是在時空條件上都被嚴格排除了[22]。因此，如果我們按照村民自治原本的直接民主原則和自治思維來推進村民自治的體系化建設，探索出一條中國村民自治民主之路，那么這種道路將只是村一級的，是農民的，除了選舉經驗之外，向鄉鎮以上的傳遞性其實是很弱的。現實是，既然村民自治仍然背負著為了國家民主的試驗任務，它就不能不逐漸偏離直接民主原則而以選舉為中心，以及發展出可以普遍適用于鄉鎮及其以上單位的“代表會議制度”。筆者以為，盡管代議制民主在村民自治中也存在需求，但村民自治在原理上不應偏離直接民主原則，而以代議制為中心。以代議制為中心的村民自治民主實踐模式，只能理解為我們探索二三十年以來的農村村民自治民主是為了國家，而非為了農民。
其實，真正適合進行國家民主試驗的是鄉鎮乃至縣一級，而非村一級，因為前者本身根植于國家政權系統，且與國家政權基本同構，后者則具有太多的不同于正式國家政權的環境與構造。因此，筆者以為現在到了為村民自治“減負”的時候了，我們說“村民自治是中國農民的偉大創造”是可以的，但如果我們期待村民自治可以合適并完整地提供一個中國國家民主的系統版本，則是不合理的，并且可能在實踐上誤導和損害了村民自治的創新空間和可能前景。村民自治本質上應該定性為一種區別于國家民主的自治民主，一種真正指向農民、為了農民利益并最終為了農民獲得“合身”的制度保障以便進入現代中國不斷擴展的政治體系與市場體系的民主制度。
同時，村民自治也并非地方自治。在中國單一制的國家結構中，獲得合法性的自治只有三種類型：民族區域自治、特別行政區自治和基層群眾自治（主要是村民自治）[23]。“自治”概念在鄉鎮以上的國家體制中受到單一制原則的嚴格限制，實際上并不存在。將村民自治比附為地方自治，繼而在村民自治上寄托太多的民主理想，想法固然很好，但實際上既不現實，也不合理，而且可能束縛并妨害村民自治的發展。
總之，為了國家的村民自治是“組織法時代”村民自治內在邏輯的重要方面。
2．村民自治中包含的“消極目的觀”
前面揭示了“組織法時代”村民自治內在邏輯的一個重要方面——“為了國家”。這里將揭示另一個重要的方面，村民自治中包含的“消極目的觀”。
閱讀村民自治史，筆者有一個最基本的印象貫穿始終，即村民自治在二三十年的實踐中主要遵循的是一種“消極目的觀”——村民自治主要是解決農村公共事務的管理問題，主要是填補人民公社體制退場后的秩序真空，主要是為了農村的秩序與穩定。從黨中央的多次文件里我們也可以讀出“穩定”構成了農村改革最重要的邏輯——與之相對照的是，城市盡管也強調穩定，但并非以穩定為目的，而是以發展為目的。
這樣的解釋框架可以很好地幫助我們理解為何農民創造的、只是作為一個“管事”機構的村委會（上面提到的“第一個村委會”果作村即為適例）成為了中國村民自治從立法到實踐的中心，以及為何在村民自治領域直接民主原則被邊緣化，而代議制民主得以占據主導。
既然穩定本身就是農村改革的最基本目的，那么根據“目的決定手段”的邏輯，便沒有必要發展具有高度參與性的民主，只需要選舉出管理機構和代議機構就可以了。直接民主原則適合的是農村的發展價值而非簡單的穩定價值。值得對比的是，“新農村建設”是一種“積極目的觀”，是對農村改革“消極目的觀”的一個超越，必將根本影響到我們對村民自治的新的想象力。筆者將在下文論證，正是這樣的目的觀的改變，將導致村民自治從“組織法”時代進入“自治法”時代，從“代議式民主”走向“參與式民主”[24]。
三、傳統村民自治民主實踐模式：“代議民主論”
筆者從中國村民自治的歷史中讀出了傳統村民自治的“組織法”特征及其內在邏輯。傳統村民自治的內在邏輯是“為了國家”和“消極目的觀”，這必然在理論研究與實踐上導向一種以選舉為基礎的“代議民主論”。村民自治從直接民主原則逐步走向一種“代議民主論”，這確實是值得理論研究者特別重視的問題。然而，無論是政治學、社會學的研究者，還是法學的研究者，都少有對于這一制度變遷現象的理論質疑與細致解剖，而是不加反思地接受立法者的思維步驟進行“理論跟進”，而立法者的思維又受到到處進行的地方“制度創新”經驗的影響，并且特別關注新的制度創新在穩定農村秩序方面的功利效果。立法者接受實踐的經驗直覺，理論研究者接受立法者布置的“工作任務”，關于村民自治的民主概念在原理上的思考非常少見。在此意義上，筆者覺得中國的學術機制并沒有能夠為中國村民自治提供“理想圖景”的獨立而整全的思考與論證，這多少與學術本身首先沒有“自治”有關。
中國村民自治的“代議民主論”就是在立法者的實踐理性與學者們的學術“跟進”下的一個結果，其基本內容為：村民自治模仿國家民主的范型，以村委會選舉及管理為中心，后期轉向重視村民代表會議制度建設，從而完成對于村民自治中的管理機構（執行機構）和代議機構的制度建構；村民代表會議實際上可以“置換”村民會議[25]；司法已經完全國家化，因此沒有必要在村民自治中建立司法系統，人民調解功能被村委會吸收，它更多地屬于一種行政調解而非司法調解。那么，對于以村民會議為主要載體的直接民主原則，又是如何解釋的呢？實踐者以及立法者的解釋一般為——村民會議召集難，效率低；理論家的解釋有相當一部分不加反思地接受實踐者及立法者的解釋，也有一部分在理論上作出回應，如王禹認為“所謂民主自治原則主要是指直接民主”。“村民自治中的民主自治原則也包括間接民主原則”[26]，這種以法條為基礎的文義解釋實際上并沒有認真對待這里的問題，即沒有在原理上指明村民自治中直接民主與間接民主到底何者為原則，何者為例外以及這種原則區分在制度安排與程序保障上到底具有何種規范意義。這樣的理論認識無法解釋比如“并村聯組”本身對于村民自治的影響評價問題——按照現有的理論認知，村子大了有何關系，反正我們可以選出村委會和村民代表會議，村民會議可開可不開。如果我們在理論上有關于村民自治中的直接民主原則的獨立論證，而不是簡單地遷就實踐者和立法者，我們就可以提出富有價值的批評意見：“并村聯組”這樣的行政化管理給村民自治的直接民主原則制造時空困難，因而違背了法律規定的村民自治的直接民主原則，應當加以控制或糾正，確有聯合需要的可以通過村莊獨立談判完成——這才是村民自治。
四、結語
本來在原理上，直接民主是村民自治的靈魂，也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度貢獻的地方，但由于缺乏原理性的認識和論證，整個村民自治的實踐在告別“直接民主”，走向“代議民主”。村民自治是我國直接民主的最后落腳點，現在來看，它已經逐漸接近日落的地平線。筆者理解立法者及理論研究者對“直接民主”的忌諱心理，“直接民主”在現代民主發展史上也確實沒有留下多少好的名聲，并且在民族國家層次的民主方案競爭中整體性地讓位給代議民主。但事實上一個共和國并非只能有一種共和方案——代議民主，它還可以在最基層的微觀民主中以自治構造直接民主的原則體系。村民自治本來可以有這樣的實踐機遇和前景，但現在卻可能整體性地喪失。
1987年的試行法還僅僅是確認了村委會的管理機構地位，在原則上明確堅持直接民主原則，立法者也明確表達了對直接民主原則的支持。但到了1998年，村民代表會議制度正式確立，再加上村莊規劃中的行政化思維，導致村民會議的直接民主形式最終被“邊緣化”[27]。
“代議民主論”邏輯下，我們可以看到從實踐者、立法者到理論研究者的作業重點——以選舉為中心，選舉對象為村委會委員和村民代表；在議事規則上重視村委會和村民代表會議；村民的直接民主權利在實際中僅剩余直接選舉的權利[28]。這樣，我們看到的中國村民自治的實踐形態、制度形態與理論形態在“代議民主”的載體上已經高度同構，這種狀況直到現在仍然維持著。[29]
注釋:略
作者簡介：田飛龍，法學博士，北京航空航天大學人文與社會科學高等研究院/法學院，副教授、碩士生導師。2012年7月開始來北航工作。江蘇漣水人，1983年4月出生。研究方向：憲法與政治理論、行政程序法、公共治理、港澳基本法。
中國鄉村發現網轉自:《北京大學研究生學志》2010年01期
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