原標題：市場化進程中鄉鎮政府行為悖論的發生學解析
內容提要：鄉鎮政府的“行為悖論”即行為失范問題，始終是一個困擾農村改革的難題。從發生學的角度考察，鄉鎮政府“行為悖論”的產生，有其深刻的社會歷史背景和體制根源：以市場化為取向的改革，強化了利益機制在農村社會運行管理中的作用，使鄉鎮政府面臨公共性蛻變和以權力置換利益的巨大風險；“鄉政村治”制度安排和鄉級財政的結構性缺陷，弱化了鄉鎮政府的社會管控職能和資源汲取能力，使其在擺脫財政困局的博弈中極易發生突破制度底線的機會主義行為；“壓力型體制”下自由裁量行動空間的拓展，加劇了鄉鎮政府的角色嬗變和行為異化，使其從國家政權代理者蛻變為“政權經營者”的風險增大。
關 鍵 詞：市場化進程/鄉鎮政府/行為/發生學
標題注釋：國家社會科學基金項目(13XDJ021)。
20世紀70年代末，中國農村進入了一個急劇的社會大變革時期。這是一場深刻的社會利益格局的調整和改革，其范圍之廣、影響之深，在中國農村發展史上是前所未有的。問題的關鍵在于，農村社會這場變革，把直接管理農村公共事務的鄉鎮一級政府推到了改革的風口浪尖：一方面，與其他層級政府不同，作為農村改革的直接指揮者和操作者，鄉鎮政府處于改革以及由此引發的農村社會利益沖突的最前沿，直接背負著推進農村全面改革和協調各種利益沖突的復雜而艱巨的任務，稍有不慎，便可能釀成社會動蕩，導致農村社會失序；另一方面，鄉鎮政府自身又必然成為改革的對象，從角色、職能到行為模式都面臨著全面的改革和轉型。正是因為與農村社會和農民群眾有著特殊的關聯，使得鄉鎮政府改革成為當今中國農村改革的焦點之一，也成為學者們關注的“熱點”領域。然而，歷史實踐證明，對作為“改革者”的鄉鎮政府進行改革的難度相當之大。改革開放30多年來，在中國特定的行政生態特別是體制環境下，鄉鎮政府的角色重構、職能轉變、權力配置、制度選擇，進而集中體現的“行為悖論”即行為失范問題，始終是一個未能得到有效解決的、長期困擾中國農村改革的難題，以至于有學者將鄉鎮政府視為農村社會諸多問題的“制造者”，極力主張撤銷鄉鎮一級政府。
從發生學的角度考察，鄉鎮政府“行為悖論”的產生，有其深刻的社會歷史背景和體制根源。
一、市場化進程中利益機制主導作用的凸顯使鄉鎮政府面臨公共性蛻變的巨大風險
改革開放前，我國社會的利益結構是一種具有高度統一性和整體性的剛性結構，其基本特征是：國家的整體利益統攝局部利益和個體利益，個體利益和局部利益服從于國家整體利益；同時，在國家統攝下，局部利益和個體利益呈現非差異化。這種利益結構首先是長期實行單一公有制和高度計劃經濟的產物。一方面，在所有制結構上，國家實行單一的生產資料公有制并運用國家政權的力量消滅了公有制之外的其他任何經濟成分，使公有制成為全社會唯一的利益源泉；另一方面，國家通過實行高度集中的計劃經濟，使全社會的利益水平大致均衡，從而把社會的利益差異、利益競爭和利益沖突控制在最低程度，防止其損害和動搖國家的整體利益結構。其次，中國社會特有的制度化的城鄉二元結構強化并固化了這種利益結構。1950年代以來逐步形成的城鄉長期分割的二元結構，既有歷史遺留因素的影響，更是一系列制度安排的結果。新中國成立之初，隨著國民經濟的恢復和大規模經濟建設的開始，城市人口迅速膨脹，糧食供應緊張。于是，國家實行了農產品統購統銷制度和城市居民糧食計劃供應制度，并采取各種措施控制農村人口向城市流動。1958年戶籍制度以及附著在這一制度上的就業、教育、醫療、社會保障等一系列制度相繼出臺，從此，城市與鄉村成為兩個相互分割、相對封閉的系統。這種城鄉分割的二元剛性體制作為“一種社會屏蔽制度”[1]，在一定程度上強化并固化了以犧牲農民利益為代價維系的國家整體性利益結構。城鄉二元結構的長期存在無疑是當今中國“三農”問題的病根，是造成中國社會深層次矛盾的根源。
與此相關聯，中國社會階層結構按身份差異由工人、農民、干部、知識分子四大群體構成，各群體之間互不流動，各群體內部則呈現同質化和利益均等化。尤其農村社會在“一大二公”的人民公社體制下，更是呈現出高度同質化、均等化、身份固化和社會流動率極低等特征。全國所有農村居民，無論生活在何處，全部擁有“公社社員”這一共同的社會身份標志，享有同等的社會地位，按照同樣的分配制度(工分制)獲取幾無差別的經濟收入。
1978年后，以市場化為取向的經濟體制改革開啟并加速了中國社會的利益分化和階層分化，進而瓦解了傳統的整體性利益結構，使全社會的利益格局發生了根本性的變化，尤其率先改革的農村社會的變化更是引人注目。從家庭聯產承包責任制的實行到農產品統購統銷制度的廢止，從人民公社制度的解體到戶籍制度的松動及其功能的弱化，從允許農民進入非農產業領域到鄉鎮企業的迅猛發展，整個農村社會發生了一場翻天覆地的革命。這場革命的一項重要成果，就是實現了農民與土地、資金及其他生產要素的重新組合，在一定程度上開始改變農民—集體、農民—國家之間的關系，促進了農民在城鄉之間、不同產業之間、不同所有制經濟之間，以及原有不同身份、群體之間、不同職業間的廣泛流動，由此導致了農村社會的利益分化和階層分化及新經濟組織的產生。昔日農村高度同質化、均等化的社會結構被徹底打破。
農村社會的分化現象引起了學界的高度關注。陸學藝先生依據職業類型、經營方式和所有制形式把中國農民劃分為8個階層：即農業勞動者階層、從事工業和服務業的農民工階層、受雇于私營企業或個體戶的雇工階層、個體工商戶和手工業勞動者階層、農村知識分子階層、私營企業主階層、鄉鎮企業管理者階層、農村管理者階層[2]。此后，又有所謂“七階層說”“六群體說”等。80年代中期以后，由于傳統的城鄉二元結構的深層次矛盾尚未得到實質性解決，農村改革陷入了困境，城鄉差距進一步拉大，“三農”問題凸顯，農民群眾與基層政權的結構性緊張日趨加劇。但是，農村的利益分化和階層分化以及利益關系格局的重組，卻是一個不爭的事實且不可逆轉，這意味著中國農村社會進入了“經濟上的不平等取代政治上不平等”的階段[3]。
農村社會的利益分化和階層分化，在中國語境下具有不可忽視的社會功能和社會意義。
首先，它強化了利益機制而弱化了權力機制在農村社會運行和社會控制中的作用。改革開放前的農村社會與整個中國社會一樣，是依靠權力機制來驅動社會運行、配置社會資源、控制社會沖突的。改革開放后，利益機制的社會功能日益凸顯，進而逐漸取代權力機制成為驅動社會運行的主導性力量。這是因為，隨著農村社會的利益分化和階層分化，對利益的追求成為人們進行物質和精神生產的直接動力，利益原則也成為調節社會生活和人們彼此之間相互關系的基本原則；而在市場經濟條件下，農村社會的利益分化、利益矛盾和利益沖突是不以人的意志為轉移的，并成為社會生活的常態；與此相聯系，對利益的公平、合理配置成為億萬農民的熱切期盼，而利益協調則成為縮小社會利益差距、緩解利益沖突、促進社會和諧的保障。
其次，它預示著農村社會從傳統的權力本位時代開始向權利本位時代過渡，因而促進了社會治理機制的創新和政府自身的改革。改革開放前的農村社會是一個權力本位的社會，整個社會的運行遵循權力邏輯。改革激活了農民的利益欲望，雖然政府對農村社會仍有很強的控制力，但隨著農民的利益訴求逐步轉化為制度化的權利訴求，一個以權利保障為使命的權利本位社會的到來是不可避免的。農村社會利益格局的重構和權利本位時代的到來，把鄉鎮政府自身的改革推到了歷史的前臺，要求鄉鎮政府創新社會治理機制，準確定位自我角色和職能，收縮權力邊界，有效約束自身行為，在社會分化合理、有序、可控的前提下，更多地通過利益協調機制而非權力機制來維系農村社會的穩定和發展。
值得注意的是，農村社會運行管理中利益機制作用的強化，在產生積極效應的同時，也必然對鄉鎮政府的社會治理及其權威建構形成挑戰，使其面臨運用權力杠桿抑或利益杠桿的兩難選擇。不僅如此，利益機制成為社會運行的主導力量以及對利益機制的不恰當運用，存在誘發鄉鎮政府公共性蛻變的巨大風險，即在特定時空條件下鄉鎮政府機構背離自身公共性的本質屬性，以獨立的利益主體的身份參與資源分配，并利用制度和監管漏洞謀求以權力置換利益。可見，農村社會運行管理中利益機制作用的強化，是誘發鄉鎮政府行為失范問題的一個深層動因。
二、“鄉政村治”制度安排和鄉級財政結構性缺陷是引發鄉鎮政府機會主義行為的重要原因
(一)“鄉政村治”的制度安排對鄉鎮政府職能轉變的挑戰
新中國成立后，為鞏固新生政權，國家將權力觸角延伸到縣以下農村社會，建立起鄉級政權。但此時的鄉政府并不直接干預農村經濟事務而主要承擔國家政務，以維護國家在農村統治的合法性。1950年代后期建立并延續了20年之久的人民公社體制，是一種集生產管理和行政管理為一體的、高度集中化的“政社合一”體制。這種體制作為一種特殊的政權組織形式，最終完成了國家體制在農村底層社會的建構，從而把行政體系的命令——服從關系引入農村社會，實現了國家對農村經濟、政治、社會、文化生活一切領域的全面控制。人民公社體制運用政治、行政、意識形態等超經濟的強制力對農村進行掠奪式社會動員，雖然極大地強化了國家的農村社會動員能力，但由于違背了中國國情和社會發展規律，不僅增加了國家對農村社會的治理成本，而且制約了農業和農村的發展，積累起了農村社會抗拒國家的巨大張力?！肮鐖猿植恍傅赜贸洕膹娭苼硐魪埩Γ幏掇r民的行為，但是，強制的存在恰恰證明了公社的脆弱。任何一種社會制度都不可能依靠強制長期維持，當與革命相關的強制隨著革命的結束和時間的延展而日益弱化的時候，公社也就日益走向了它的終結?！盵4]
20世紀80年代初，人民公社體制廢除后，“鄉政村治”取代公社成為了國家治理農村社會的新的制度安排和組織架構形式。所謂“鄉政村治”，是指鄉鎮一級設立人民政府，代表國家行使行政管理權力；而鄉鎮以下則按居民居住區域建立村民委員會，實行村民自治。到1985年，全國共建立鄉鎮91,590個，建立村民委員會948,600多個。經過1986—2004年的大規?！俺粪l并鎮”改革，截至2005年年底，全國鄉鎮總數下降到35,473個[5]。
“鄉政村治”制度安排的政治意圖在于，通過農村底層社會民主化取向的改革，緩解國家與農村社會的緊張狀態，構建二者的良性互動關系。從制度文本看，“鄉政村治”的政治架構有如下基本特征：第一，它否定了傳統體制下基層政權與村級組織的行政隸屬關系，明確規定了鄉鎮政府對村自治組織的指導關系，實質上，重新界定了“國家”與“社會”的關系。第二，它確立了農村社會的自治原則，明確了國家行政權力與農村社會自治權力的結構性劃分，實際上肯定了二者的平等博弈關系。這意味著鄉鎮政府的權威受到了民間自治力量的挑戰。第三，它確立了農村社會的直接民主原則，改變了過去自上而下任命村干部的做法，將村莊權力的權威基礎由上級授權變為村民直接授權，同時規定了村民會議直接的民主決策、民主管理和民主監督功能。第四，由于“鄉政村治”體制以承認個人權利本位為基點，因而其實質在于改變了國家與個人、村集體組織與個人之間的雙重關系，即村民個人不再具有對國家體制的依附關系和對村集體組織的強烈歸屬關系。
需要強調的是，“鄉政村治”的制度安排在規范“鄉”“村”關系和國家行政權力運行邊界的同時，必然要求鄉鎮政府轉變傳統的經濟和社會管理職能。但是，由于“鄉政”的權力來源、授權方式、管理體制和管理職能仍然停留于傳統模式，并未隨著“村治”的實行而發生適應性變革，加上國家法律文本對二者關系及各自職責、權限的規定過于籠統、原則，進而引發了鄉鎮政府的角色紊亂、職能錯位及行為異化，“鄉政”權力凌駕于“村治”權力之上，隨意干預村自治組織的微觀運行，最終導致“鄉政”與“村治”之間基于體制原因的結構性緊張乃至沖突。
(二)鄉級財政的結構性缺陷導致鄉鎮政府的合法性危機
獲取足夠的財政資源，是鄉鎮政府有效施政并維系其合法性的最重要基礎。20世紀80年代初鄉鎮政府恢復建立后，為了調動基層積聚財力、提供公共服務的積極性，首次建立了鄉級財政并同時實行財政包干。但由于財政供給有限而鄉鎮的行政任務和機構不斷擴張，運行成本愈益增高，鄉鎮政府一開始就不同程度地出現了財政困難。90年代以調整中央與地方財政利益分配關系為主旨的“分稅制”改革，雖然在一定程度上緩解了中央政府的財政壓力，卻使地方政府尤其是鄉鎮政府普遍陷入財政困境。于是，鄉鎮政府將財政危機轉嫁到農民身上，使“三農”問題凸顯并成為世紀之交社會矚目的焦點問題，而鄉鎮政府也因“三亂”(亂收費、亂攤派、亂集資)成為眾矢之的。據統計，1994-2000年，農民繳納的稅金和各種費用高達9733億元，而國家同期對農業的投入為5986億元，國家僅僅通過財政渠道就直接從農民身上凈提取3747億元[6]。另一方面，在GDP式政績考核的剛性約束下，鄉鎮政府往往舉債建設，“寅吃卯糧”，由此導致了不同程度的債務危機。據農業部的一項調查，截至1998年底，全國鄉鎮債務高達1776億元，平均每個鄉鎮負債408萬元，而且呈愈演愈烈之勢[7]。據國家審計署2013年審計報告，截至2013年6月底，全國地方政府債務總額已達17.89萬億元，其中3465個鄉鎮政府負有償還責任的債務率很高，債務風險很大[8]。
2000-2006年進行的農村稅費改革，從表面上看是為了治理農村“三亂”，減輕農民負擔，但在深層次上則是通過規范和約束鄉鎮政府行為緩解農村社會的治理危機，以重建國家在農村社會的合法性。的確，農村稅費改革取得了不可否認的積極成效，在一定程度上遏制了“三亂”，減輕了農民負擔。然而，鄉鎮政府卻淪為了一個“犧牲品”。由于全面取消了農業稅以及鄉鎮政府的預算外收入，鄉鎮的財政收入尤其可支配收入勢必大幅度減少，鄉鎮政府不僅面臨財政收支的巨大缺口，連正常運轉都難以為繼，而且先前已經形成的債務危機也將長期難以化解，這無疑進一步加劇了鄉鎮財政危機。與此相悖的是，隨著建設社會主義新農村、全面建成小康社會等一系列社會發展目標的提出，以及向公共服務型政府的轉型，鄉鎮政府承擔的社會責任和社會建設任務進一步強化，管理的公共事務日益增多。一方面是財力和資源逐步向上集中，而另一方面是公共服務職能和社會管理事務卻逐層下移，即所謂“財權上收、事權下放”，利益上收，責任下移，由此導致鄉鎮一級政府財權與事權的嚴重不對稱。有資料顯示，2006年全國財政收入為38,760.2億元，其中縣級財政收入5359億元，占收入比的13.8％；鄉鎮財政收入1879億元，占收入比的4.8％?？h鄉兩級財政以不到20％的收入，承擔著70％以上人口的公共事務[9]。
鄉鎮政府與上級政府在財權與事權關系上的非對稱博弈，極易導致鄉鎮政府的角色沖突、職能錯位和機會主義行為。尤其是當財政壓力大到足以影響鄉鎮政府自身的運轉和生存時，鄉鎮政府便有可能背離自己國家代理人的角色定位和提供轄區公共服務的職能定位，利用預算軟約束、監管漏洞和倒逼機制，或者與上級政府討價還價，或者采取變通性、選擇性政策行為，或者調整財政支出結構，壓縮公共支出需求和規模，以維持自身生存和運轉。如前所述，農村稅費改革原本是為了治理基層“治理危機”，重建國家在農村社會的合法性，但實際結果，卻又將鄉鎮政府推向了另一種合法性危機。這種合法性危機表現為一種雙重的悖論性的合法性挑戰：如果為了滿足農村公共品的供給而加重農民負擔并使他們不堪重負，鄉鎮政府的合法性基礎就會動搖；但如果因財政危機背離自身的角色、職能，不能滿足轄區居民基本的公共需求，鄉鎮政府存在的合法性價值必然遭受質疑。農村稅費改革雖然在短期內鞏固了中央政府的合法性，卻長期損害了鄉鎮政府的合法性，最終損害的仍是“國家”在農村社會的合法性。鄉鎮政府的合法性危機觸動了學界的敏感神經，引發了一場關于鄉鎮政府的存廢之爭。這場爭論，與其說帶給我們的是關于鄉鎮政府“存”“廢”問題的思考，不如說是關于鄉鎮政府角色—職能—行為問題的深刻反思。
三、“壓力型”體制下自由裁量行動空間的拓展加劇了鄉鎮政府的角色嬗變和行為異化
作為直接面向農村社會的基層政權機構，鄉鎮政府游走于國家與社會之間，在國家與社會互動關系中具有特殊的、至關重要的作用，其角色和行為不僅直接關系著國家權威在鄉村社會的建構及其功能的有效發揮，而且直接關系著鄉村社會力量的健康成長及其對國家長治久安的支撐作用。
近些年來，國內一些學者著重從制度—行為的視角考察了影響、制約鄉鎮政府角色和行為的制度性變量，由此提出了頗具解釋力的“壓力型體制”論和“政權經營者”論。
所謂“壓力型體制”，是指政府序列自上而下層層分解下達指令性任務指標的一種量化管理方式和政績評價激勵機制[10]。自1980年代開始，國家行政體制適應經濟、社會結構的變化，逐步實行分權改革。中央政府將一部分財權、人權、事權梯次下放給地方各級政府，目的在于調動地方政府致力于改革和推進當地經濟、社會發展的積極性。但是，為了有效地控制地方，中央政府卻保留了通過下達各種指令性指標尤其是經濟指標，來驅動和掌控地方官員。由于這些指令性指標是評價地方官員政績和決定其政治升遷的主要依據，因而具有剛性約束力。這種約束力極強的“壓力型體制”幾乎伴隨了30多年的改革進程，一直沿襲至今。
筆者認為，“壓力型體制”有如下特點：第一，“壓力型體制”是政府組織為了實現經濟趕超目標，或在“政績錦標賽”中勝出以謀求主要官員的政治升遷而采取的一種逐級任務指標分解的、單純數量化、物質化的管理和評價機制。第二，“壓力型體制”是一種自上而下層層節制的剛性約束機制。各級政府組織將上級下達的任務進行分解，然后通過指令性指標逐級下達給下一級政府及其第一責任人，責令其在限定的時間內必須完成，否則，會承擔懲罰性的責任后果。第三，“壓力型體制”是一種片面的、極端化的政績評價機制。上級政府把下級政府完成任務和指標的情況，作為評價其政績和決定其主要領導者是否升遷的依據。由于和政府官員的政治前途捆綁在一起，這種評價機制的激勵效應和殺傷力均極強，其典型形態是“一票否決制”，即對某些極為重要的任務指標的完成情況，實行政績評價和政治升遷一票否決。
一票否決式的“壓力型體制”，對當代中國行政生態和行政實踐產生了不可忽視的消極影響，尤其處于“壓力型體制”最底層的鄉鎮政府，更是常常被推到矛盾沖突的前沿，承受著來自體制本身和鄉村社會的雙重壓力。在這種情況下，鄉鎮政府的角色紊亂、職能錯位、行為失范等就難以避免，如亂收費、濫罰款、非法集資、與民爭利或損害農民利益引發的官民沖突等；更重要的是，在“壓力型體制”和“政績錦標賽”的高壓下，鄉鎮政府及其主要領導者必然產生“政績沖動”，并將其轉化為勞民傷財的“形象工程”及“體制性撒謊”(指虛報、瞞報等弄虛作假行為)[11]。特別是，在“壓力型體制”下，鄉鎮政府的“政績沖動”必然導致其職能權力的擴張，進而加劇了與財政短缺的矛盾。于是，鄉鎮政府能夠作出的選擇，就是將這一矛盾向農民群眾和鄉鎮企業轉嫁。由于現階段我國的市場機制尤其農村市場尚不成熟、規范，政府權力一旦介入資源配置和市場運行，極易沖擊市場秩序，扭曲資源配置并誘發腐敗行為?？梢哉f，體制問題是導致“三農”問題和新農村建設中諸多問題的一個深層原因。
所謂“政權經營者”，是指市場化進程中，政府及其公職人員作為相對獨立的利益主體和行動者，通過運用公權力介入經濟活動，調動轄區內資源為政府自身尤其是核心成員謀取經濟和政治利益?！霸谑袌鼋洕l展中，基層政權一個引人注目的新角色，是從事經營，成為經濟行動者”，并“與其他經濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系”。“政權經營者”可以憑借公權力無償使用公共資源，而不必承擔市場風險甚或決策失誤的責任，“它沒有風險，只有收益”[12]。改革開放以后，隨著財政體制改革的推進和向市場經濟的轉軌以及簡政放權，鄉鎮一級政府開始有了自己的獨立利益，并在一定程度上獲得了擴充政策和權力空間的獨立行動的能力。于是，鄉鎮政權逐漸從“國家代理人”蛻變為“政權經營者”。
“政權經營者”的分析框架，凸顯了鄉鎮基層政權組織作為“理性行動者”的基本特征，即從“壓力型體制”裹挾下的被動的對象性主體，演變為謀求自身獨立利益的積極主動的行動主體。這也就是說，在市場化進程中，鄉鎮政府開始具有“經濟人”屬性，一定程度上成為追求自身特殊利益和價值偏好的相對獨立的行動主體，中國體制變遷的特殊的制度環境又在客觀上拓展了鄉鎮政府自由裁量的行動能力和行動空間。鄉鎮政府的“經濟人”理性，突出表現為追求地方效用目標的最大化，追求鄉鎮政府機構利益及其核心成員個人利益的最大化。然而，鄉鎮政府畢竟是國家政權體系中的一個層級，其“國家代理人”角色是鄉鎮政府得以存在的最主要的合法性依據。因此，鄉鎮政府的行動邏輯并不是絕對意義上由“經濟人”特性決定的，它還要遵循“政府人”的行動邏輯，通過發揮自身能動作用在鄉村社會貫徹國家意志和維護國家權威。需要指出的是，由于中國鄉村社會是一個建立在農耕文明基礎上的高度人情化的社會，這一特殊的生態環境決定了人情、人緣、血緣等人際關系要素，是能在資源分配中發揮有效作用的社會資本。因而，在鄉村社會的日常運行中，有時真正起作用的是民間日常生活規則而不一定是國家正式的文本制度。正是由于鄉鎮干部巧妙地利用人緣、人情、面子、習俗等本土性資源進行正式制度的非正式運作，才基本上保證了國家意志在鄉村社會的貫徹，并維護了國家權威。
四、幾點思考
根據上述分析，我們似可得出如下結論：
第一，鄉鎮政府一定程度上已成為當代中國市場化進程中有自身特殊利益的相對獨立的行動主體。作為與鄉村社會直接對接的最基層一級政府，鄉鎮政府在以重構利益格局為實質的體制變遷中開始擁有自身的特殊利益。這種特殊利益表現在：一是追求地方效用目標的最大化，即鄉鎮政府作為轄區公共利益的代言人不能不考慮謀求地方利益的最大化，這種地方利益未必能與國家全局性的公共利益保持利益函數的一致性；二是追求政府機構效用目標的最大化，一方面用以滿足政府機構運轉和擴張的需要，另一方面為政府小團體謀求特殊利益；三是鄉鎮政府核心成員追求個人效用目標的最大化，即追求任期內政績最大化或個人政治升遷機會的最大化，或個人經濟利益的最大化。上述三種效用目標中，至于哪一種效用目標對行為選擇起決定作用，受制于當時特定的時空條件。一項權威調查顯示：隨著社會利益的多元分化，地方黨政領導干部的“利益關注度”越來越傾向于私利，其決策行為受私利左右的比例高達59.1％。這里所說的私利，包括領導干部個人利益、部門利益和利益集團的利益[13]。這種經濟理性和利益偏好，無疑是行動者行為的內在機制和根本動因之一。
第二，制度(體制)對鄉鎮政府行為的形塑至為重要，“壓力型體制”下的“政績沖動”以及種種行為變異，已充分證明了此結論的合理性。因此，具有穩定性、能動性和約束力的制度安排，是影響行動者行為的一種關鍵性的變量。但是，制度的作用機理表明，制度并不直接作用于行為，而是通過行動者的心理機制這個中介作用于行為。也就是說，必須首先把制度及其規范性、權威性價值轉化到行動者的心理層面上，使行動者從內心深處認同制度，形成自覺接受制度約束的信念，并產生嚴格執行制度的責任心理和對制度的敬畏心理。只有如此，才能真正將文本制度的激勵——約束功能激活，進而轉化為行動者的行動。所以，我們探究鄉鎮政府行為失范的原因時，切不可忽視行為背后的制度(體制)性根源，同時要密切關注制度實施過程中行動者的心態及其行為動機。
第三，國家主導的市場化改革和以簡政放權為核心的體制變遷，極大地調動了地方政府致力于區域經濟發展的積極性，但客觀上也拓展了基層政府自由裁量的空間，這無疑增大了鄉鎮政府“應然”角色異化和行為突破制度底線的政治風險。當代中國的市場化進程和體制變遷，是依靠國家權威推行的強制性變遷，不僅降低了體制變遷的成本，而且強化了變遷的合法性。改革開放以來，中央政府陸續推出了一系列旨在改善農村社會治理結構以緩解國家與社會緊張的改革，使鄉鎮政府面臨前所未有的挑戰。與此同時，中央政府做出了實施第二輪西部大開發、建設社會主義新農村、統籌城鄉發展、新型城鎮化建設等一系列重大決策，又使鄉鎮政府面臨難得的機遇。因此，抓住機遇，用足政策和權力，就成為鄉鎮政府合乎邏輯的選擇。這不僅極大地拓展了鄉鎮政府的權力空間、行動空間和資源空間，而且使其面臨權力失控、行為失范的巨大風險。
第四，市場化改革引導的體制變遷過程，實質上是明確利益主體地位、理順利益主體之間關系、調整現行利益格局和重塑利益機制的過程，因而也必然是各利益集團進行利益博弈的過程。利益博弈的結果，除了與天時、地利等外部條件相關外，在一定程度上還取決于各利益集團核心成員的行動能力和行動策略；而利益博弈的結果又或多或少會影響體制變遷的方向目標和進程。鄉鎮政府獨立利益的存在，決定了其同樣具有利益集團的屬性和特征，因而也會作為主體一方參與鄉村社會的利益博弈。由于鄉鎮政府是以國家權威為后盾的，又掌控著國家的強制性手段，所以必然成為鄉村社會利益博弈的強勢一方。在這種情況下，鄉鎮政府贏得博弈是不容質疑的。問題在于，鄉鎮政府極有可能利用信息不對稱優勢和天時、地利條件，將博弈優勢和博弈結果轉化為“政權經營者”的謀利行為。
第五，當代中國轉型社會的一個典型特征，是新舊體制交錯、糾纏，舊體制逐步退出但又未全部退出歷史舞臺，對行動者仍有不同程度的影響；而新體制尚不成熟、完善，對行動者行為的影響具有延遲性和局限性。這就為鄉鎮政府提供了在現行體制下利用體制缺陷，通過策略選擇的能動性獲取自身獨立利益的可能性。目前，現行制度體系的內在缺陷是顯而易見的：一是制度缺乏嚴謹性。主要是集權與分權的關系以及權力主體的職責、權力之間的制衡，缺乏嚴謹的法律規范。在縱向結構上，由于職責不明晰，上級政府監管缺失；在橫向結構上，鄉村社會力量嚴重發育不足，無法有效制約鄉鎮政權。二是制度缺乏穩定性。主要是“政策治國”的傳統，使得制度政策化調整的隨意性較大。三是制度體系內部耦合性差。主要是制度之間不相匹配，不但無法形成“聚合效應”和整體約束功能，反而容易造成制度“縫隙”。四是制度缺乏剛性約束力，約束功能弱化。在上述制度環境下，鄉鎮政府及其核心成員有可能通過巧妙的策略選擇規避制度風險，擴張權力邊界，以謀取自身的特殊利益。實踐證明，這種可能性是存在的。所謂“政策是死的，人是活的”“上有政策，下有對策”“變通執行”和“選擇執行”等，就是其真實寫照。至于采取怎樣的行動策略，很大程度上取決于鄉鎮政府對自身利益的權衡及其有多大的行動空間。
第六，借助體制外地方性鄉土資源進行的正式制度的非正式運作，拓展了鄉鎮政府及其核心成員的行動能力和行動空間。與西方社會不同，中國由于歷史和文化傳統的原因，是一個低制度化和高人情化的農業國度。人情、人緣、血緣等人際關系要素以及各種習俗和潛規則，是鄉村社會運行管理中不可忽視的社會和文化資本。于是，將鄉土社會的知識資源和社會資源引入利益分配，借助體制外的民間資源，進行正式制度和正式權力的非正式運作，就成為鄉鎮政府及其干部明智的選擇和樂意采取的策略。這既強化了鄉鎮政府的行動能力并拓展了其行動空間，同時也維系了國家權威對鄉村社會的統攝。
綜上所述，我們從制度—行動者—行為視角系統地總結和梳理了鄉鎮政府“行為悖論”問題的發生機理。我們意識到，只有還原特定時空條件下鄉鎮政府行為發生、發展的具體過程和具體樣態，揭示其行為背后深藏著的利益動因以及體制性、觀念性原因，才能真正提出破解鄉鎮政府“行為難題”的可行路徑。
參考文獻：略
作者簡介：徐晨，女，河南永城人，陜西師范大學博士生，從事馬克思主義政治學研究；王振亞，男，陜西商州人，陜西師范大學教授，博士生導師，從事馬克思主義政治學研究。
中國鄉村發現網轉自：《西北大學學報：哲學社會科學版》
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