農村區域環境自主治理模式理論研究
開展農村區域環境治理的背景
國家“十一五”規劃明確提出新農村建設的具體要求，即按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的基本方向，扎實穩步推進新農村建設。其中，“村容整潔”是指根據農村的實際和特點，搞好鄉村建設規劃，保留歷史文脈，建設良好的生態環境，形成優美的農村人居環境[1]。2010年1月，國家財政部公布，中央財政在未來3年內將安排專項資金120億元用于農村環境治理。2014年，四川省成都市委、市政府決定“突出整治農村環境”，大力推動城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村拓展、城市現代文明向農村輻射，用3～5年時間開展以農村環境治理等為主的“四改六治理”行動，農村環境治理工作全面鋪開。
自主治理理論
埃莉諾?奧斯特羅姆[2]建立的自主治理理論，通過理論分析及實證研究，提出了解決公共事物困境的第三條路徑——自主治理。該理論起初用于解決公共池塘問題。在小范圍公共池塘資源情境中，自主治理是指在沒有徹底私有化和沒有完全的政府集中控制下，公共池塘資源的使用者彼此之間達成使用公共資源的條約或者規則，并通過設計一系列運行機制，對這些條約或者規則加以執行。這些條約及其運行機制構成了自主治理制度。自主治理制度既有“私有特征”，也有“公有特征”；這一小群公共池塘資源的使用者可以組成一個組織，即自主治理組織。不同自主治理組織并非都有統一的結構，而且其制度安排也有差異。
自主治理理論需要解決三大問題——制度的制定、行為的執行監督和行為的誠信。假設制度制定的問題能夠得到解決，如何解決行為的執行監督和誠信問題呢？埃莉諾?奧斯特羅姆通過案例分析，提出了八項制度設計原則：清晰界定邊界、一致性、集體選擇的安排、監督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權的最低限度的認可、分權制企業。這八項原則是“成功”自主治理制度所共有的基本設計原則。在一定程度上，這套原則也可用于預測既定的自主治理制度安排能否延續并解決公共池塘資源問題，同時用于探索農村環境自主治理模式實踐。
農村區域環境自主治理的理論基礎
農村環境自治是指作為農村環境主體的村民，在沒有完全私有化和政府完全集中控制化的情況下，依托政府組織的引導，在社會團體的法制指導下，彼此間自愿達成某些村規民約，并通過一定程度的行為運行，對村規民約加以執行的新型治理模式。這是在埃莉諾?奧斯特羅姆建立的自主治理理論基礎上，根據農村區域特點而為農村環境治理開辟的新路徑。過去，我國的環境管理模式是政府主導型，農村環境面域廣、污染源小，政府對農村環境問題信息只能二次不完全獲取，故該模式對于解決農村環境問題存在信息不完全且監管成本高等問題。單靠傳統的以政府為主導的環境治理難以解決問題，而村民才是農村環境問題的完全信息者，對環境信息的獲取更直接、具體、準確；村民也是環境問題的造成者和受害者，完全的“公眾參與”能保證環境治理成果的長效性和全面性。建立以村民為主體的農村環境自主治理模式，勢在必行。
農村環境自主治理模式初步探究
農村環境自主治理的前提條件。農村環境治理雖由傳統的政府強制型單一主導管理，逐步發展到引入市場管理，如場鎮和農村環境衛生實行公司外包作業、土地管理和環境保護等多部門參與的共同管理，但歸根結底還是政府“埋單”，投入大量人力、物力、財力，治理效果卻不明顯、不常態。分析研究我國農村現有基本聚居特點：第一，村莊已經形成或初具規模，具有一定數量的共同生活人群。第二，同一行政村區域劃分。第三，村民在感情上和心理上有認同感和歸屬感。第四，當地村民長期生活在農村，對當地的資源和環境問題非常熟悉。第五，他們有能力管好這些資源。這五個特點與埃莉諾?奧斯特羅姆的自主治理理論的條件假設相契合，為農村環境自主治理提供了前提條件。當現實條件與理論模型的條件假設逼近時，說明實際行為的結果將與理論的預測行為結果非常相近。如果將自主治理理論研究完全運用到農村環境治理中，必須具有三個基本特征：一是自主治理制度無須借助外部強制力，徹底撇開傳統的政府強制型完全治理行為；二是自主治理制度是個體間合作博弈，實現“合作解”的一種制度安排；三是自主治理制度是建立在個體的相互信任、道德和利他行為等社會資本基礎之上的。
農村環境自主治理結構體系。農村環境自主治理結構體系中包括三個層次即政策層、組織層、操作層。政策層主要體現在政府機構，通過“主導”向“引導”的智能轉變，參與國家相關法律法規制定，出臺一定的農村環境自治模式的積極推動政策。組織層掌握著上下聯動的職能，一般由村委或者社區組成。雖然村民成為了環境自治的主體，但因其文化程度較低或者組織能力不夠等各方面的“短板”，自主治理模式的徹底落實需要由一批能夠彌補這些“短板”的村民組織給予指導，制定操作行為層面的規定約定，既能掌握環境自治的具體詳細操作情況，又能與政府進行合理的接洽，比如村民間達成的院前屋后清掃制度等某些村規民約。操作層是具體執行環境治理自治模式的組織成員，不僅僅對農村生產生活起著決定作用，也對相互之間的行為執行力度進行自我監督和自我管理。
農村環境自主治理模式調研。以大量的實地調研資料作為支撐，借鑒當前以社區為基礎的自然資源管理（CBNRM）的分析框架，調研主要從農戶收入和環境治理的執行等方面進行，這也是當前比較成熟具體的研究方法。筆者通過資料收集400份、個人訪談80余次、問卷調查300次，統計并分析彭州市農村村民參與環境治理、農村村委組織治理、農村環境污染、農村生產和村民收入等情況。
彭州市農村區域環境自主治理情況
彭州市幅員面積1421平方公里，人口80.35萬，轄20個鎮、353個行政村（社區）、102個社區居民委員會和251個村民委員會，以蔬菜培育、水果培植和鄉村旅游等農業產業發展為主。近幾年，響應“建設幸福美麗新村”號召，彭州市全面整治農村環境，探索創新治理模式，村容村貌得到了較大改善。
自治模式的宣傳條件創造
彭州市為踐行農村環境自治模式，實施了環境治理幾大項目，包括省級“美麗鄉村”示范村莊創建、百村容貌整治、農村散居院落環境整治等，充分深入群眾、了解群眾，進而發動群眾，讓群眾的理解發自內心、支持源于自覺。成立自主治理管委會，具備操作層和政策層兩級最低程度的認可，表現在：村民對管委會決策權威性認同；基層政府對管委會支持和認可，為以群眾為主體的環境自治模式奠定了堅實基礎。
利用組織平臺宣傳自治模式。以龍門山鎮為例，鎮村先進黨員和管委會成員組成的環境自主治理委員會，通過“壩壩會”、村民大會、進門入戶、“一對一”幫扶等方式深入群眾，記錄并梳理群眾意見和建議，將群眾訴求等內容納入農村區域環境自主治理模式實踐的主攻方向和重點內容，制定環境管理方案和規劃方案。
利用媒體平臺宣傳自治模式。利用廣電平臺，激活傳統媒體的發動作用；開通微博平臺，傳遞新興媒體的宣傳效果。通過全方位、寬領域、多層次地詮釋和宣傳，讓農村環境自主治理工作為各年齡段的村民所了解。
群眾自主治理制度保障
各鎮分別成立以管委會和村社黨小組為主的組織層，帶領村民制定符合當地文化背景和環境特點的村規民約，如《院落管理責任書》和《農村垃圾分類意見書》，挨家挨戶與村民達成協議，引導村民投工投勞開展環境自治。
落實網格化衛生管理機制。網格化衛生管理主要體現在農村散居院落環境治理方面。明確各散居院落住戶的衛生自治區域，以戶為單位將院落劃分成若干個責任區域。院落自治管理委員會與每戶簽訂《院落整改承諾書》，農戶按承諾書規定自掃責任區，保潔人員再集中清運垃圾，形成了“農戶自掃責任區、共同管理公共區、保潔人員集中清運”的各負其責、自我服務的良性機制。
建立資金保障機制。政府政策層負責，建立治理經費多元投入體系，按照“村民自籌、村公資金補貼、政府獎勵”的模式，落實環境自治經費保障。一是自籌衛生管理費。院落自治管理委員會倡議每戶按120元/年的標準自籌衛生管理費用，納入院落整治資金，并執行收支公示制度，賦予村民參與院落整治的權利和監督義務。二是合理分配村公資金。經村（社區）議事會通過后，可合理使用部分村公資金，同時采取農戶投工投勞的方式完善試點村的基礎設施。三是政府獎勵。被評為“環境優美村”的，市委、市政府給予其相應獎勵。
建立垃圾分類機制。以“先示范、后推廣”為基本要求，以“減量化、資源化、無害化”為基本標準，建立完善農村生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理全過程管理體系，探索實施群眾全程參與的“四二四三”農村垃圾分類管理辦法。“四二四三”即：垃圾分為四類（不可回收垃圾、可回收再生資源垃圾、廚余垃圾、有毒有害垃圾）；農戶和垃圾分類指導員雙重對接管理，農戶分類與指導員分類結合，開展垃圾源頭分類工作；四級分揀（農戶分揀、指導員分揀、回收站點分揀和壓縮站分揀）；三方評比，農戶可通過預約回收站點回收分類的垃圾來兌換現金，通過每月評比回收可回收垃圾和有毒有害垃圾量，來評選優秀垃圾分類示范戶，給予一定物質獎勵，并對優秀指導員和垃圾分類成績顯著的村進行獎勵。
建立監督考評機制。通過環境治理責任劃分，實行互相監督；通過發展農業和鄉村旅游等產業，接受外界的監督。向每戶居民收取100～120元/年不等的資金作為獎勵基金，每月開展“星級文明住戶”“衛生之家”“文明家庭”“清潔之家”等評比，評比結果與年終返還掛鉤，以此促進群眾從過去的旁觀者和被管理者轉變為實際參與者和管理者。
對農村環境自主治理模式的政策建議
從政策層、組織層和操作層目前在農村環境自主治理方面的探索實踐可見，該模式逐漸被廣大村民接納，村容村貌得到了較大改善，農村環境治理日趨常態化。
在彭州市農村環境自主治理模式運行中，發動群眾起到了重要作用，但完全實踐農村環境自治工作仍然存在問題。筆者認為，落實農村環境自治模式，應注意幾點：一是加強國家層面的農村環境自治法律法規的制定，改進政策的宏觀供給，鼓勵組織層和操作層參與政策制定。二是保障農村環境自治模式的結構優化和高效運行。三是加強對環境自治模式運行的監管。政策執行、行為落實，最后著重的就是監管。如何優化環境自治的監管機制，需要政策層、組織層和操作層繼續深入思考。四是進一步做好群眾思想工作，這是一切革命的基礎。
結語
農村環境自主治理模式在彭州市農村環境治理工作中發揮著巨大力量，廣大村民作為環境治理的主體，將為環境治理提供嶄新的視角和發展方向。應借鑒初有成效的農村環境自治模式的結構和框架，具體分析各地的治理要素和環境狀況，確定環境治理的基本方向，進一步完善和提升農村環境自治模式，對接新型城鎮化的最優產業結構，促進全域經濟發展，人民共同富裕。
中國鄉村發現網轉自:環衛科技網
(掃一掃，更多精彩內容！)
