撤縣設區，再次熱潮涌動，區縣一級的行政區劃調整已呈燎原之勢。
8月2日，山東省東營市墾利縣正式調整建制，撤縣設立東營市墾利區。自今年1月份啟動報批程序，到6月8日國務院正式批復，僅用了不到半年的時間。
墾利只是山東省撤縣(市)設區眾多案例中的一個。近年來，山東省各市撤縣設區的速度尤為迅猛。據筆者統計，自2013年10月至今，兩年多的時間里，山東省已經有6個市進行了撤縣(市)設區的行政區劃調整。
再觀另一個經濟大省——江蘇。今年7月初，江蘇省政府辦公廳發布通知稱，經國務院批準，撤銷洪澤縣，設立淮安市洪澤區，原行政區域不變。
同樣，類似洪澤區這樣的撤縣(市)設區在江蘇亦不鮮見。自2009年至今，江蘇省范圍內的撤縣(市)設區就有10例。
紛至沓來的撤縣(市)設區批復表明，撤縣(市)設區這股勁猛的風潮正在席卷全國。據筆者不完全統計，從2011年至今，全國各地撤縣(市)設區已逾50例，其中南京、北京、上海、天津等地正式進入“無縣時代”，縣級行政建制成為歷史，城市發展進入新的階段。
打開地圖不難發現，相較于上一波撤縣(市)設區浪潮，新一輪撤縣(市)設區已經從東部沿海擴張到了中西部內陸地區，重點調整了在國家發展戰略和國家級發展規劃中具有重要地位的節點城市，比如為了落實國家“一帶一路”倡議、京津冀協同發展、長江經濟帶戰略以及成渝城市群建設，重慶、西安、天津、保定、連云港等戰略地位重要的中心城市進行了撤縣(市)設區的行政區劃調整；解決了一批地級市城區規模偏小和“一市一區”等市轄區規模結構不合理問題；同步撤并了一些規模較小的市轄區，優化市轄區結構。
正是看到不少地區撤縣(市)設區后，經濟、財政、公共服務、社會保障等方面有了顛覆性的變化，各地對撤縣(市)設區的渴望也日漸升溫，紛紛躍躍欲試。山東省濟陽縣、東阿縣、茌平縣，湖南省株洲市株洲縣等也在積極籌備推進撤縣(市)設區。
越來越多的撤縣設區申請已經遞交民政部，在排隊候場中，迫切希望撤縣設區的大門被徹底推開。
“區”之若鶩的背后，究竟是怎樣的訴求？
撤縣設區是區域經濟社會發展達到一定階段，區域城鄉建設統籌考量的戰略舉措。從某種程度上來說，新一輪撤縣(市)設區熱潮是隨著新型城鎮化的不斷推進而掀起的，且已經逐漸發展成為代表該地區城市化進程成果的“標配”之一，但同時又必將服務于新型城鎮化和城鄉一體化。
通過已經披露的公開信息可以看出，由于各地經濟發展水平和新型城鎮化進程不同，各地撤縣(市)設區的原因說辭并不一致，但“建成區域中心城市”“拓展城市發展空間”“加快城鄉一體化進程”“推進區域協調發展”“共享城市優勢資源”“提高廣大市民的幸福指數”等表述基本都有所提及，都在試圖通過行政區劃調整集中資源、促進區域經濟增長。
大城市發展到目前階段，越來越受發展空間限制，具有對外擴張的客觀要求。撤縣(市)設區符合大型城市對外擴張的需求。對于中心城市而言，撤縣設區后，城區人口和面積將大增，通過規劃權和建設權上收，城市可支配的土地資源、自然資源也會增加，將有更廣闊的空間去協調產業發展布局，避免惡性競爭、重復建設，促進錯位發展，做大中心城市經濟規模，實現“集中力量辦大事”。
而對被撤掉的縣(市)而言，“縣”改“區”雖然在名字上只是一字之差，但卻對經濟社會發展影響頗深。以上海崇明為例，撤縣設區后，崇明的發展方式將由以農村為主的縣域發展向以城鎮化為主的區域發展轉變，有利于崇明享受更多的城市建設政策，在更高起點上加快推進新型城鎮化進程，全面提高城鄉規劃、建設和管理水平，有效破解崇明的瓶頸制約，超前謀劃和推進一系列重大配套基礎設施建設，進一步優化城鎮綜合服務功能，促進城鄉一體化和公共服務均等化，全面提升城鄉服務管理能力和綜合承載力。不過，從另一方面來看，崇明的財政自主權會降低，獨立性也會受到一定削弱。
有研究發現，撤縣(市)設區在調整后的5年內對城市的經濟增長具有促進作用，但這種促進作用僅在短期內有效，并呈現逐年遞減的趨勢，到第5年幾乎降到零，再次遭遇瓶頸期。因此，“區”字能否真的抵過萬金，言之尚早。
撤縣設區，遠沒有換塊招牌那么簡單，需要經歷一個漫長而復雜的博弈過程，為了能夠平穩過渡，包括兗州等在內的被撤掉的縣(市)執行“五年四不變”政策，即仍享有縣級管理權限，同時享受區級有關優惠政策，原則上實行原縣級市事權不變、經濟管理權限不變、財稅體制不變、優惠政策不變等。
雖然撤縣設區的正面意義不言而喻，但沒必要“一刀切”。因為并不是所有的縣(市)都能改設區，唯有人口密度、經濟社會發展水平、城鎮集聚的人口，尤其是非農業人口達到城市化的標準，并且各項經濟總量指標達到城市化的程度，才能構成撤縣(市)設區的條件。
而“大馬拉小車”，還是“小馬拉大車”，決定了撤縣設區后的地區發展前景如何。像北京、上海、廣州等一線城市和杭州、武漢等二線大城市，本身市中心的力量比較大，具有強大的輻射力和擴散力，周圍的縣改區之后，發展遠遠大于縣域自我發展的利益。但對于三四線城市而言，如果中心城市經濟發展水平、管理水平、財政能力和對周圍輻射帶動能力不足，撤縣設區反而不利于縣城的發展，使得縣城的發展動力降低，在失去自主權后淪為城市的邊緣，陷入“假性城市化”的泥淖中難以自拔。
筆者認為，撤縣(市)設區應該借由市場來推動人口、資本、產業、技術等要素自由流通聚集，從而篩選出實力強大、發展后勁足的縣來因地而異，而不應是單純通過政府的一紙批文刻意為之，人為造城可能會涌現出“鬼城”“睡城”，難以實現可持續發展；同時，經濟區與行政區重合短期內有益，但從長期來說，行政區劃不可能跟隨經濟區一變再變。
撤縣設區，只是通過合作來提升大都市區域發展的一個起點，其后如何實現區域協同發展，仍是待解之題。
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
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