正文
在21世紀初的短短十余年中，撤縣設區出現了愈演愈烈的趨勢。撤縣設區代表著縣社會經濟的一次質的飛躍，很多學者基于這一認識與理解，運用統計與描述相結合的方法，從理論或實踐上研究撤縣設區與城市化發展水平之間的關系。不過，撤縣設區屬于國家的政治決策，關乎中國的政治穩定和社會秩序，必須科學規范地認識和處理撤縣設區中存在的諸多問題。
一、撤縣設區問題的科學規范設定
“科學規范是由規范命題來表達的，在確定了作為規范系統的邏輯起點的若干元規范之后，其他的規范應能從元規范中推導出來。而元規范只能有兩個:一個是‘追求真理’，另一個是‘造福人類’。【1】”結合撤縣設區問題這一具體場景，“追求真理”這一元規范推導出的是科學認知市轄區建制與縣建制之間的區別；“造福人類”這一元規范推導出的是運用這一科學認知規范撤縣設區，更好地實現地域治理和城鎮管理，維護國家統治和政權穩固。市轄區建制與縣建制的不同主要體現在以下三個方面：
（一）市轄區建制的根本屬性
市轄區建制內部所具有的規定性，使得市轄區建制與縣建制顯著不同，即要設置市轄區建制，就必須具有相應的要求和條件。首先，從地域來看，市轄區建制必須是設置在城市地區的，城市地區是人口密度高、社會經濟發達、居民以從事工商業生產為主的地方。而縣建制的所在地域主要是鄉村地區，人口相對分散，工商業還未得到充分發展，居民以從事農業生產為主。其次，從人口數量來看，市轄區要有一定數量的居民（主要是城市居民），這是不可或缺的。針對市轄區所在城市人口數量不同，市轄區人口數量的要求也不同。比如說，城區人口總量≥300萬的，每個市轄區設立的人口指標為50萬；城區人口總量在100-300萬之間的，每個市轄區設立的人口指標為40萬；城區人口總量≤100萬的，每個市轄區設立的人口指標為30萬。縣建制所轄區域的城市人口數量都不同程度地與上述要求存在較大差距。最后，設置市轄區的地域具有某種特殊的重要地位或作用，如政治、經濟、行政等。在當代，具有特殊行政地位的地域較為常見，像特區、工礦區、林區等。這些單獨作為一個整體的地域，可允許單設市轄區。
（二）市轄區建制的設置目的
市轄區所在的城市地區工商業發達，文化程度高，大量城市居民聚居在地圖上稱之為“點”的地方，生活高度社會化，這一切便產生了與縣所在地區有顯著區別的諸多社會問題，如排污、治安、公共交通、公共衛生等。這些城市社會問題能否得到妥善和及時的解決，直接影響到城市社會的正常運轉。因此，設置市轄區建制來解決以上城市社會發展形成的新社會問題。市轄區建制設置后，如果其社會問題不能得到解決，還會成為居民對市轄區政府不滿的根源，成為政治上不信任市轄區政府的動因。市轄區所在的城市居民民主意識、法治觀念、參政議政的能力較高，加上城市交通、通訊的便利，加強了居民同市轄區政府的對話和交往能力，這更提升了市轄區所轄城市地區社會問題在政治上的重要性。因此，設置市轄區建制是為了加強市轄區政府與居民的溝通，了解并滿足市轄區居民的需要，維護居民與政府間的良好關系，從而維護政治穩定。市轄區的上述社會問題在縣，或者尚未嚴重到足以構成社會問題，或者并不集中存在。因此，縣建制的設置不同于解決人口密集的城市社會需要而設置的市轄區建制，其設置目的純粹是為了對聚居地圖上稱之為“面”的地區居民及其社會經濟事務進行一般地域治理。
（三）市轄區建制的基本功能
“市轄區是在城鎮人口總量超出一定范圍，市政府難以直接承擔全部城市事務管理和服務時，為確保城市社會的正常運行，而分設市轄區，分擔市政府的部分城市管理和服務職責，協助市政府工作。【2】”市轄區政府的這一職責決定了市轄區的功能主要是管理城市社會事務和為城市居民提供公共服務。由于城市具有“空間上的集聚性、經濟上的非農業性和結構上的異質性等特性”【3】，城市地區的政府不僅要為居民提供許多鄉村地區所沒有的社會服務，承擔城市社會管理的職責，而且這些管理和服務（如城市規劃、公共設施、城市經濟、城市交通、城市住房、城市環境等）都需要把城市作為一個整體對待才能辦好。因此，市轄區必須在市的統籌下，管理城市社會和為社區提供社會化服務，使得市轄區功能的發揮具有相當有限的獨立性。而縣建制的功能則主要是管理鄉村、農業和農民有關的公共事務。縣域的經濟社會活動“自給自足”的程度高、行政管理的綜合性強、文化生活的區域性特點明顯，加之人口分散、人員流動性低，使得縣建制功能的發揮具有突出的獨立性。
二、中國當前撤縣設區失范的主要表現及其原因分析
（一）中國當前撤縣設區失范的主要表現
1.將沒有達到市轄區建制屬性要求的縣改為市轄區
市轄區建制與縣建制相比，它所具有的特有屬性可以通過許多表征指標加以反映。例如，“行政區域內的經濟活動類型、土地利用結構、農業用地與工商業用地的比例關系、就業結構、人口比例、各種生產要素的流量、居民的思想觀念等等”【4】。從行政區域內的經濟活動類型來看，縣建制要改為市轄區建制，其第二產業產值與第三產業產值在國內生產總值中的比例應達到75%以上。2015年5月，國務院批準縣級吐魯番市改設為吐魯番市高昌區。“從2014年吐魯番市國民經濟和社會發展統計公報來看，2014年，縣級吐魯番市全年實現地區生產總值（GDP）70.11億元，其中第二產業和第三產業總產值39.58億元，約占總產值的56％”【5】，這與75%相差較大。從行政區域內居民的就業結構來看，要改為市轄區建制的縣，其從事非農業生產的人口應在就業總人口數中占70％以上。2014年12月，根據國務相關批復，福建省龍巖市永定縣改設為龍巖市永定區，永定區的行政區域與永定縣的行政區域保持一致。“2013年福建省龍巖市永定縣的國民經濟和社會發展統計公報中，永定縣2013年年末全縣共有戶籍數149328戶，戶籍人口492040人，農業人口388428人，非農業人口103612人。【6】”永定縣非農業人口僅約占全縣就業人口總數的21％。
2.為了城市經濟發展而撤縣設區違背了市轄區設置的初衷
在由農業社會向工業社會轉變的過程中，隨著商品經濟的發展，城鎮社會形成了新的需要解決的社會問題，城市居民有了新的治理和服務需要。按照城鄉分治的原則設置市轄區建制就是為了解決這些問題，維持城市社會的正常運轉，滿足城市居民的特定需要，維護政治穩定，從而為城市的發展創造良好的環境，發揮城市在經濟社會發展的重要作用。然而現實中由縣建制改設市轄區建制卻是直接從滿足實施經濟發展戰略的需要出發，一切以經濟發展為唯一目的，忽視了設置市轄區建制來維持城市社會秩序和政治穩定的目的。“為了執行國家發展戰略和國家級發展規劃，重慶、天津、長春、廣州、寧波等直轄市或副省級市進行了撤縣設區；為了實施京津冀協同發展、長江經濟帶、國家‘一帶一路’三大戰略，在福州、石家莊、武漢、湛江、南昌等沿線重要的中心城市開展了撤縣設區。其次，為滿足地級市城區社會經濟發展的需要，在安順、三門峽、贛州等經濟建設受到周圍縣限制的地級市實行了撤縣設區的行政區劃調整。【7】”
3.市轄區留有縣政府管理對象、權限和機構，功能發揮低效
首先，市轄區的功能主要是對城市社會進行管理和為城市人口提供公共服務，那么因為撤縣設區而被卷入市轄區的大量農村人口所應得到的公共服務和鄉村地區的管理，在市轄區政府的屬性改變和公務人員精力有限的情況下，勢必會被忽視。其次，由于對城市社會的管理和為城市居民提供公共服務必須實行集中、統一的規范，以適應城市事務管理活動整體性的特點，因此市轄區功能的發揮具有有限的獨立性，它必須服從市政府的統籌安排。然而現實中被撤縣的政權機關依舊保留大量的獨立管理權限，新設市轄區功能超出了其應有的范圍，勢必會影響地級市政府對城市社會的集中統一管理。例如山東德州市陵縣在改設為陵城區后，陵城區在機構設置、人員安排、工資待遇、國有資產等管理保持不變；在財稅政策、統計數據和發展規劃方面，陵城區保留了原縣級政府的事權、管理經濟的權限，并且財稅體制保持不變。最后，市轄區實行的是“區—街道”兩級管理模式，其管理城市社會和為社區提供社會化服務的功能具有突出的直接性，但是部分由縣改設而來的市轄區卻仍存在鄉、鎮一級政權機關，使得市轄區政府無法對所轄區域的城市社會事務進行直接管理，為社區居民提供社會服務成了下轄鄉或鎮的功能。
（二）中國當前撤縣設區失范的原因分析
1.撤縣設區的理論研究準備不足
“客觀地講，中國行政區劃理論研究雖然從人民共和國成立以來，尤其是自黨的十一屆三中全會以來實現了突破性的發展，產生了一批重大成果。但是，與西方發達國家比照，尤其是與中國行政區劃調整的實踐要求相比，行政區劃的理論探究還顯得比較單薄和滯后。【8】”在具體層面的撤縣設區理論研究中，部分學者基于撤縣設區意味著縣社會經濟形態一次跳躍的認識與理解，從當下現實即時需要出發，結合實踐案例研究撤縣設區與城鎮化和城市發展之間的關系。但是，對于撤縣設區問題科學而系統的基本理論研究卻準備不足。一是對于市轄區建制和縣建制分別的屬性、設置目的和功能及其比較沒有進行過系統的研究，導致撤縣設區過程中容易忽視它們之間的區別。二是對于縣建制究竟達到什么樣的條件就可以改設為市轄區建制，沒有提供明確的理論指導，使得撤縣設區存在嚴重的盲目性、隨意性，既造成了不必要的改革損失，又給今后的改革加大了難度。三是對于撤縣設區的原因缺乏全面準確的分析，使得有的地方僅僅從促進經濟發展方面出發實行撤縣設區，忽視了政治、社會和文化等方面的原因。
2.深受“貪大”思想觀念的影響，盲目做大做強中心城市
“大一統”的先驗意識作為一種根深蒂固的文化傳統對中國各個方面都產生了深遠持久的影響，其中之一就是在城市建設與發展中表現出來的“貪大”思想觀念。如國家在最近兩年批設的國家級新區（陜西西咸新區等），還有一些特大型大型城市將現有的市轄區合并（北京市東城區、崇文區、西城區、宣武區合并為東城區和西城區等）。其實，這種合并也是與市轄區的性質和功能相左。“地級市政府都想成為中國乃至世界第一，實在不行也要當個區域老大，撤縣設區被當成通過數字游戲快速做大的捷徑。【9】”“2013年，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心課題組對12個省、設區的156個地級市和161個縣級市展開了調查。調查結果顯示，90％以上的地級市正在籌劃建造新城區。【10】”而撤縣設區無疑是地級市建設新城新區，發展成為“國家化大都市”的重要手段。通過撤縣設區方便城市政府在更大范圍內集中財力、資源做大中心城區，建設寬馬路、大廣場、中心商務區等標志性工程，以求追“國際化大都市”之夢。“特別是在‘省管縣’改革從財政領域逐漸進入行政領域之后，部分地級市急迫地撤縣設區，就是因為擔心‘省管縣’以后，地級市將失去對縣的‘控制’，縣與自己形成競爭。【11】”
3.“行政區經濟”神話成為制約區域經濟發展的桎梏
“行政區和經濟區有著性質上的區別，行政區是內向的、封閉的，經濟區是外向、開放的。行政權力只能在一定區域范疇內發揮功效，經濟活動卻不應受到任何行政區界線的阻礙。【12】”試圖通過行政區域的變更影響經濟活動，不僅同行政區域要求相對穩定便于行政的特性相違背，而且本身就是計劃經濟思維的產物，是與市場經濟規律相違背的。在縣經濟發展與地級市經濟發展出現某種沖突時，通過撤縣設區實現地級市經濟區域與行政區域的一致，人為地將縣按照經濟活動規律形成的經濟區域重新服從地級市經濟發展的統一安排，這是忽視了縣建制和市轄區建制在屬性、設置目的和功能上的特性，其結果只能導致撤縣設區偏離了科學規范。“通過撤縣設區減少中心城市與周圍縣之間邊界數量，突破行政區經濟，實現以地級市為基礎的經濟一體化”【13】，其調整的效能只能是短暫的、有限的，并不能從實質上解決“行政區經濟”所導致的問題。在不轉變政府職能和培植經濟合作與行政協調觀念的前提下，僅僅依靠行政區劃調整來緩解行政區與區域經濟一體化的矛盾，是不能走出政區調整-新的經濟發展與政區的矛盾-政區再調整怪圈的。
三、促使中國撤縣設區回歸科學規范的路徑選擇
（一）重視和加強撤縣設區的科學理論研究與普及
馬克思主義認識論言明，科學理論是社會實踐的先導工程，唯有在科學理論指引下，才能自覺地實現改造客觀世界的目的。撤縣設區回歸到科學規范，就必須要重視和加強撤縣設區的科學理論研究和普及工作。不容否認，在撤縣設區領域的理論研究明顯滯后于中國的實際需要，導致中國撤縣設區工作常常陷入單純事務主義的泥淖。因此，重視和加強撤縣設區理論研究勢在必行。
首先必須從中國現階段的國情出發，理性地選擇符合現階段城鄉發展實際的治理模式。撤縣設區后，原縣的農村地區和農村人口被劃歸市政府管轄，是城鄉合治的一種體現。由城鄉合治到城鄉分治，再由城鄉分治到城鄉合治，是歷史發展的必然趨勢。但這一過程是隨著社會經濟發展水平和城鎮化的高度發展自然實現的。中國地域遼闊，各地區自然地理條件和歷史人文因素的差異，導致各地區在經濟、社會、政治、文化等諸多方面發展的不均衡狀態。因此，究竟是采取城鄉合治還是城鄉分治，就需要結合中國國情和不同地區的具體實際進行深入研究而做出理性選擇。其次要對縣建制與市轄區建制進行認真細致的考察，追溯縣建制、市轄區建制初始設置時的情況，縣建制、市轄區建制在之后發展的過程，現狀如何，理清縣建制、市轄區建制各自的屬性、設置目的和功能等基本理論知識。再次，縣建制和市轄區建制都是一種具體的地方行政建制單位，而地方行政建制是國家政治行政體制的基礎和組成部分。當國家面臨某種具體需要要求變更地方行政建制單位時，必須從政治高度全面衡量產生變更要求的合理性。在保證政治穩定的前提下，根據當前縣建制基礎設施建設、國土開發利用、人口數量、經濟發展等情況，確定縣建制達到什么樣的條件才可以改設為市轄區建制，使我們實施的撤縣設區行政行為符合該事物發展變化內在的科學規律。最后，要對民政部、地方政府等相關公務人員進行撤縣設區等行政區劃理論知識的培訓，并通過政府網站、新聞媒體等方式對其加以宣傳，逐步普及撤縣設區有關的行政區劃理論知識，從而為有關行政人員科學行政提供必要的支持，使他們決策和執行的撤縣設區等行政區劃調整和改革措施經得起歷史檢驗。
（二）轉變地級市政府的職能，淡化撤縣設區的經濟功能
“隨著中國社會主義市場經濟不斷發展，政府職能轉變不斷成熟，對經濟的發展不再進行直接干預，加上交通、通訊條件的更加完善等，中國經濟運行方向將由縱向逐步向橫向轉變，生產要素更加自由流動。【14】”在這一發展趨勢之下行政區經濟的弊病逐漸暴露出，成為阻礙市場經濟發展的重要制約因素。通過撤縣設區等行政區劃調整的方式消除地級市與縣的行政界線，實現行政區與經濟區的重合，緩解行政區劃與區域經濟一體化的矛盾，不僅不能從根本上消除行政區經濟，而且導致了撤縣設區的失范。因為一個區域的界線始終是存在的，在地級市內部減少了行政區邊界，但在地級市之間、地級市以上還會存在著行政區邊界，同樣會出現新的行政區經濟現象。
在社會主義市場經濟條件下，要從根本上消除“行政區經濟”,必須進一步轉變政府職能，“讓市場這只‘看不見的手’擺脫政府不當干預的枷鎖，使生產要素得以跨行政區自由流動和優化配置，發揮市場機制對資源配置的決定性作用，構建不同行政區、不同層級政府、非政府組織之間的合作機制，促進區域經濟一體化”【15】。地級市政府應該順應社會主義市場經濟發展的規律，主要依靠經濟手段和法律手段對經濟的發展進行管理，完善市場監管職能，確保市場的公平公正和有效，創造優良的市場運行環境，不可再通過撤縣設區等行政手段干預或扭曲市場經濟的內生發展。地級市政府在改善經濟調節和市場監管職能的同時，要努力完善其社會管理和公共服務職能，維持城市社會穩定和公共秩序；強化公共服務職能和公共服務意識，滿足城市居民的公共服務需求。地級市政府在履行社會管理和公共服務職能時，首先要明確自己的職能定位，分清主次，由過去的一手抓城市事務、一手抓農村事務，向以城市治理為主、兼顧城區中部分鄉村地區的治理轉變，不可將周圍含有大量農村地區的縣通過撤縣設區劃歸自己管轄。隨著地級市和地級市周圍縣的發展，兩者的邊界交接地區勢必會發生利益沖突，為此地級市政府還要承擔協調兩個地區利益的職能。地級市政府通過調節雙方的利益，合理分配資源，協調公共基礎設施建設等活動，促進兩者的合作共贏。
（三）創新市轄區的行政管理體制，逐步回歸撤縣設區的科學規范
地方行政建制設置的根本目的是為了維護政治穩定，其設置后具有相對穩定性，長期居于同一地域的居民，逐漸形成具有內在凝聚力的地域認同感，鞏固了地域政治實體的社會基礎，使之成為具有社會性的地域共同體。為此，對于一些不甚符合撤縣設區科學規范由縣改設而來的市轄區，不適宜將其再改設為縣，因為全面而頻繁的變動不利于城市進行有效的社會管理。對于這部分不甚符合科學規范的市轄區，可以在符合市轄區建制的屬性、設置目的和功能的基礎上，通過創新市轄區行政管理體制的方式來糾正其發展過程中的失范行為，使其逐步回歸到撤縣設區的科學規范上來。
針對由縣改設而來的市轄區存在大量農村地域、農村人口的情況，要給予市轄區政府與其管轄范圍和治理對象相匹配的權責，并據此進行相關的制度安排來實施具體的行政管理。從市政府與新設市轄區政府關系來看，市政府要將具體的、直接的城市管理職能交給市轄區政府負責，而重新恢復其自身作為一級整體性政府的職能；通過財政收入的分領域獲得，既在地方性事務方面確保市轄區政府管理的自主性，又保證了市政府對全區管理的統一協調性。“從新設市轄區與鄉鎮、街道之間的管理體制來看，新設市轄區在初期可暫時行使一般地域型建制行政單位和城市型建制行政單位的管理權限；其后可以先行撤鄉設鎮，形成‘區-鎮、街’管理體制，主要行使城市型建制行政單位的管理權限，但也包含部分一般地域型建制行政單位的管理權限；待各鎮發展到一定階段后，再考慮‘撤鎮設街’，職能重心徹底轉變到行使城市型建制單位的管理權限和職能上。【16】”在創新新設市轄區行政管理體制的過程中，各種措施的實施難免會受到周圍主觀或客觀干擾因素的影響，偏離撤縣設區科學規范的軌道。因此，必須加強創新新設市轄區行政管理體制過程的監控。監控包括監督和控制兩個方面。一方面須對創新新設市轄區行政管理體制過程的監視和督促，尤其是對偏離撤縣設區科學規范軌道跡象的及時發現；另一方面須對創新新設市轄區行政管理體制過程中偏離撤縣設區科學規范軌道的糾正，消除外界干擾因素，保證創新新設市轄區行政管理體制目標的實現。
文章來源：《云南社會科學》2016年第5期
（李金龍，湖南大學法學院碩士生導師；翟國亮，湖南大學法學院。）
中國鄉村發現網轉自：微信號 政治學人
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