臨近年末，成都、重慶、昆明、西安等大城市紛紛調整行政區劃，掀起了一波“撤縣設區”的小高潮。近年以來，大城市“撤縣設區”熱的現象正在成為社會所關注的熱點話題。在新的一輪“撤縣設區”熱背后，究竟隱藏著一幅怎樣的圖景，值得我們去做一番“冷思考”。
自秦始皇一統天下之后，郡縣制成為了中華帝國一貫的政治制度，“縣”作為國家政治的最小細胞，始終是國家治理的基石。改革開放以來，隨著城市化的迅猛推進，在一些大城市率先開展了“撤縣設區”的改革，不少城市正在成為“無縣市”———自深圳于1993年撤銷寶安縣，率先“無縣化”后，廈門、武漢、珠海、佛山、南京、廣州、北京、天津相繼通過“撤縣設區”實現了“無縣化”，加之1988年初升格后實行“市直管鎮”的東莞、中山兩市，以及不設區的嘉峪關、三沙和儋州三市，目前已有14個地級以上城市邁入“無縣時代”。
不難看出，“無縣”市多集中于大城市，特別是珠三角六市，已經連片“無縣”化。近年來，隨著“撤縣設區”的不斷推進，廣東省在全國百強縣中的席位日漸下降，也引發了社會公眾的相關討論———為什么地方政府如此熱衷于“撤縣設區”？在筆者看來，近年來掀起的“撤縣設區”潮，可能是出于地方官員的如下沖動：
財政沖動當屬首位。隨著分稅制改革的落實與財政省管縣的推進，大城市在推進城市建設與發展方面的財源捉襟見肘，而城市周邊的縣域財政處于省直管狀態，如果這塊“肥肉”能夠通過撤縣設區的方式“進嘴”，無疑是對大城市中心區發展的重要財力支撐；
資源沖動不容忽視。縣域的城市規劃與土地指標是相對獨立的，而“撤縣設區”后，城市規劃與土地指標將進入市域范圍內統籌考慮，大城市中心區對城市規劃與土地指標的急切需求進一步導致了“撤縣設區”潮的興起；
政績沖動才是根本。撤縣設區后，對區域的績效考核將從農業為主轉向對二、三產業的考核，由于二、三產業的經濟附加值高，官員由此更容易獲得顯而易見的考核“政績”，這無疑對于地方官員具有極大的誘惑力。
無論是財政沖動，還是資源沖動，抑或是政績沖動，都掩蓋不了大城市發展與農地資源間存在緊張關系的事實。理想的城市發展模式應當是在做大做強中心城區的同時，盡可能多地保留縣域，進而實現城鄉發展差異與均衡的共存。因此有必要對撤縣設區改革做一番檢視。
撤縣設區的過程是不可逆的。在當前的主流城市化模式下，撤縣設區意味著要將原有的縣域通過大規模的土地開發來建設大城市周邊的“新區”———而這種土地開發模式往往是不可逆的。與其在將來花費更大的成本去將已建成的開發區還原為耕地，不如將既有的土地做集約式的利用與開發。在這一點上，我們應當向香港和新加坡這樣的城市學習，而非一味追求對周邊縣域寶貴農田的索取。
目前大城市市區的功能定位與發展邊界并不明確。我國大城市常常陷入“攤大餅”式的無序低效城市拓展模式之中。從世界的經驗來看，大城市的集約式發展有利于解決諸如鐘擺交通、道路擁堵、垃圾圍城等一系列“城市病”。城市的本質在于要素的集聚，低集聚的發展模式并非城市的理想狀態。當前我國部分大城市出現的主城核心區與周邊功能區難以融合的現象恰恰說明，我國大城市市區的功能定位與發展邊界亟須有序化、明晰化、科學化。
做大做強中心城市，應當有計劃地逐步進行。摒棄“貪大求全”的政績思維，才是遏制“撤縣設區”潮的治本之策。“心急吃不了熱豆腐”，如果用一道大餐來描繪筆者所期盼的中心城市的未來，那么———大城市不應將縣域視作一道“白切雞”，縣域也不應將改區當做“螞蟻上樹”；撤縣設區既不是“姜撞奶”，又要避免炒出“回鍋肉”，而應當做一道大城市中心區與遠郊區和諧發展的“夫妻肺片”。
作者系浙江大學公共管理學院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：南方都市報 2017-01-03
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