一、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度弊端
(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不明晰。土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，要實(shí)現(xiàn)土地資源效用最大化，前提是產(chǎn)權(quán)清晰。受歷史條件制約和相關(guān)法律、制度不完善等因素的影響，在土地二輪延包中，各地不同程度地存在農(nóng)戶承包土地面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展，土地征占日益增多，土地流轉(zhuǎn)逐漸加快，利用承包土地經(jīng)營權(quán)開展抵押、擔(dān)保越來越多，承包土地在不同權(quán)利主體之間的流動日益頻繁，涉及的利益主體和利益關(guān)系更加復(fù)雜，近年來因土地問題產(chǎn)生的糾紛案件也呈上升趨勢。從農(nóng)民訴求情況看，涉及農(nóng)村土地問題的群眾來信來訪事項占到整個信訪量的60%以上。從土地管理角度看，以往的農(nóng)村土地承包管理主要側(cè)重于土地承包合同、檔案管理和證書發(fā)放等靜態(tài)管理工作，隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷加快，原來的靜態(tài)管理已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，對其實(shí)行動態(tài)管理成為必然。面對這些新的問題，應(yīng)對這些新的挑戰(zhàn)，需要從長久穩(wěn)定土地承包關(guān)系出發(fā)，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬。
(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完整。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，許多承包農(nóng)戶不再經(jīng)營自己的承包地，或者主要精力不再放在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，農(nóng)忙時節(jié)需要返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)成為一種負(fù)擔(dān)，這些農(nóng)民有意愿流轉(zhuǎn)自己的承包土地。而一部分有專門技術(shù)、擅長農(nóng)業(yè)經(jīng)營、愿意耕種的農(nóng)民希望專心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營獲得規(guī)模效益。因此，中央提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的理論非常適時。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，農(nóng)戶需要土地承包關(guān)系更加穩(wěn)定，從而對流轉(zhuǎn)土地心中有底。從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，希望形成穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，對土地經(jīng)營權(quán)的法律保障更加期待。同時，規(guī)模經(jīng)營主體的資金需求更加迫切，對賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能的渴望更加迫切。但目前農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)的相互權(quán)利關(guān)系不明確，土地經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保等權(quán)能尚缺乏法律依據(jù)。
(三)農(nóng)村土地細(xì)碎化問題沒有解決。農(nóng)村土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營之初，為了實(shí)現(xiàn)最大限度的公平，土地被嚴(yán)重分割、細(xì)碎化。就山東來看，1900多萬承包農(nóng)戶,平均每戶承包耕地不足6畝，地塊約5-7塊。在這種狀況下，土地經(jīng)營無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，不利于資金、技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素與土地、勞動等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，農(nóng)業(yè)沒有條件和載體來共享工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化帶來的成果及便利。由于土地細(xì)碎化，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需投入的人力、物力成本大大增加，比較效益較低，從而導(dǎo)致其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性不高，目前，很多地方的農(nóng)民對土地已經(jīng)不再精耕細(xì)作，僅僅追求糧食生產(chǎn)自給自足，長此以往，必將影響國家糧食安全和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的穩(wěn)固。同時，隨著國際國內(nèi)兩個市場的融合，土地的細(xì)碎化帶來的高消耗、高成本，勢必將嚴(yán)重削弱中國農(nóng)業(yè)在國際市場上的競爭力，某些農(nóng)業(yè)行業(yè)將受到國際市場的沖擊而衰弱。
(四)農(nóng)村土地要素市場發(fā)育不健全。市場是價值發(fā)現(xiàn)的載體和基礎(chǔ)。長期以來，我國農(nóng)村要素市場發(fā)育不成熟，土地經(jīng)營權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易信息發(fā)布渠道少，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素流轉(zhuǎn)不順暢。由于市場競爭機(jī)制沒有有效建立，土地流轉(zhuǎn)增值也就無從實(shí)現(xiàn)。這幾年不少地方探索建設(shè)了一些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，但在運(yùn)行中所涉及的市場管理主體、上市交易范圍、價值評估機(jī)構(gòu)、交易鑒證資格等方面內(nèi)容國家沒有明確規(guī)定，亟須理順規(guī)范。
二、山東農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐
近幾年來，山東按照中央的部署不斷深化農(nóng)村土地制度改革，以推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作為突破口，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，努力探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，為山東增創(chuàng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢、確保“走在前列”奠定了良好基礎(chǔ)。
(一)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。2013年，中央提出用5年時間完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。對此，山東省委、省政府高度重視，經(jīng)充分調(diào)研確定從2013年開始用3年時間基本完成這項工作任務(wù)。2014年我省被國家確定為全國整省試點(diǎn)單位之一。全省各級以此為契機(jī)，堅持試點(diǎn)先行、穩(wěn)妥推進(jìn)，按照“村委是實(shí)施主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是責(zé)任主體、縣級黨委政府負(fù)總責(zé)”的總體要求，完善工作機(jī)制，狠抓措施落實(shí)，全省工作整體進(jìn)展順利。目前，全省129個涉農(nóng)縣(市、區(qū))和27個開發(fā)區(qū)(經(jīng)區(qū))全面開展了確權(quán)登記頒證工作，已有73325個村(社區(qū))完成了承包地確權(quán)登記頒證工作，占總數(shù)的95.7%;覆蓋承包土地面積8981萬畝，占全省承包土地面積的97.45%。在工作推進(jìn)上，一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善機(jī)制。各級均成立了由黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)同志任組長，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，及時研究解決工作中的重大問題。各有關(guān)部門明確任務(wù)分工，有效落實(shí)責(zé)任，形成工作合力。二是依法務(wù)實(shí)，試點(diǎn)先行。按照“尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí);依法辦事、規(guī)范有序;公開、公平、公正、民主協(xié)商”的原則，市、縣、鄉(xiāng)逐級試點(diǎn)，依次推開，確保積極穩(wěn)妥、不留后患。三是加強(qiáng)指導(dǎo)，廣泛培訓(xùn)。省里根據(jù)各地試點(diǎn)情況，梳理出了35個疑難問題，編寫了《有關(guān)法律政策問題解答》，同時編印了包括政策文件、典型經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容的資料匯編，指導(dǎo)各地開展工作。層層開展專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保了全省工作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序嚴(yán)謹(jǐn)、操作規(guī)范。四是突出重點(diǎn)，全面推進(jìn)。重視解決重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，積極探索“兩田制”村、城郊村、城中村、園區(qū)村土地確權(quán)的有效形式和辦法，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，明確具體原則和工作程序，指導(dǎo)面上的工作，努力實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記頒證工作全覆蓋。五是建設(shè)信息系統(tǒng)，確保成果應(yīng)用。為充分利用工作成果，省里建設(shè)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理信息系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)承包土地動態(tài)管理、拓展土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能提供支撐。
通過開展土地確權(quán)登記頒證，解決了長期存在的農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，建立健全了承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，明晰了土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬，為促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、擔(dān)保抵押、規(guī)模化經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策落實(shí)等奠定了基礎(chǔ)，提供了有效載體。
(二)積極引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。近年來，山東按照中央要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在工作推動上，一是強(qiáng)化政策導(dǎo)向和統(tǒng)籌謀劃。中辦發(fā)〔2014〕61號文件下發(fā)后，省委、省政府及時制定出臺了山東省的貫徹實(shí)施意見，就規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等方面作了全面部署，為推進(jìn)新形勢下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供了基本遵循。二是引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有效流轉(zhuǎn)。堅持依法、自愿、有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范有序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，鼓勵采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，以縣、鄉(xiāng)兩級為重點(diǎn)，依托農(nóng)村經(jīng)管部門建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。截至今年上半年，全省縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達(dá)到1406個，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率為76.8%，較2011年提高了20.3個百分點(diǎn)。全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2247.1萬畝，占家庭土地承包經(jīng)營面積的24.1%。加上供銷、郵政、農(nóng)機(jī)、煙草系統(tǒng)等開展的土地托管服務(wù)，全省土地經(jīng)營規(guī)模化率達(dá)到40%以上。三是探索加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管的有效形式。積極開展調(diào)研，探索建立健全資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，加強(qiáng)對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管。鼓勵工商企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
(三)大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。圍繞加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，大力培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。山東省出臺了《促進(jìn)家庭農(nóng)場健康發(fā)展的意見》、《家庭農(nóng)場登記試行辦法》，為促進(jìn)和規(guī)范家庭農(nóng)場發(fā)展提供了政策支持。制定了《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，進(jìn)一步健全監(jiān)管機(jī)制，探索實(shí)行農(nóng)民合作社年度報告公示制度，努力淘汰“空殼社”、“套牌社”，推動農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展。省農(nóng)業(yè)廳與人民銀行濟(jì)南分行等部門聯(lián)合出臺了金融支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的意見，并向金融機(jī)構(gòu)推薦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)支持對象，提供“一對一”金融服務(wù)，努力探索金融支持新型經(jīng)營主體發(fā)展的有效措施。通過開展示范創(chuàng)建活動，引領(lǐng)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展。2015年認(rèn)定家庭農(nóng)場省級示范場100家，農(nóng)民合作社省級示范社706家，推薦國家級示范社213家，新認(rèn)定省級“一村一品”示范村鎮(zhèn)106個。目前，全省家庭農(nóng)場達(dá)到4.1萬家，農(nóng)民合作社達(dá)到14.2萬家，規(guī)模以上龍頭企業(yè)達(dá)到9200家。
(四)加快建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。今年5月份，省里出臺了《關(guān)于貫徹國辦發(fā)〔2014〕71號文件引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實(shí)施意見》，要求分級成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，重點(diǎn)在縣域范圍整合原有單一產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，設(shè)立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)等10余項農(nóng)村產(chǎn)權(quán)納入市場交易，提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率。目前, 全省已建立省級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心1個、市級1個、縣級60個。累計交易各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)917宗，交易額35.2億元。肥城市新城街道沙溝村60畝土地通過交易市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)費(fèi)以每年每畝950元成交，每畝高于標(biāo)底價350元;王晉村43畝桑蠶基地通過公開招投標(biāo)，從底價4萬元開始，競標(biāo)到6.5萬元。通過產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，不僅激活了農(nóng)村沉睡多年的生產(chǎn)要素，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，也發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟(jì)，提高了集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能。
(五)探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能。按照黨的十八屆三中全會提出的“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的要求，山東省積極探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。青島、棗莊、萊蕪等市探索發(fā)放了土地經(jīng)營權(quán)證或土地使用產(chǎn)權(quán)證，開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，破解了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難瓶頸。目前全省共有15個市的38個縣(市、區(qū))開展了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，累計發(fā)放8.1億元。充分發(fā)揮我省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的優(yōu)勢，鼓勵“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”等形式的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，引導(dǎo)各類主體間開展廣泛的聯(lián)合和合作，讓農(nóng)戶分享產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的增值收益。大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作社，鼓勵農(nóng)民通過股份合作將承包地集合起來，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。
三、深化農(nóng)村土地制度改革的幾點(diǎn)思考
在當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障體系還不健全的情況下，土地仍然是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最基本的生活保障。改革開放30多年來，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了極大解放，土地作為農(nóng)村最重要的產(chǎn)權(quán)要素，其生產(chǎn)功能得到了充分釋放，但其權(quán)能還沒有有效發(fā)揮，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。因此，深化農(nóng)村土地制度改革，必須找準(zhǔn)切入點(diǎn)，明確工作思路。按照習(xí)近平總書記在中央第五次全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上提出的“立足于統(tǒng)籌解決好農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題，既有利于推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又要充分保障城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅實(shí)的制度基礎(chǔ)”的要求，結(jié)合山東實(shí)際，對下一步土地制度改革，有以下幾點(diǎn)思考：
(一)以土地確權(quán)登記頒證為切入點(diǎn)，加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。從山東已完成土地確權(quán)登記頒證的地方看，這一工作的成效逐步顯現(xiàn)。一是加快了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。通過確權(quán)登記頒證，確認(rèn)了農(nóng)民對承包地的占有、使用、收益權(quán)利，農(nóng)民吃上了定心丸，能夠放心流轉(zhuǎn)出土地。目前，全省土地經(jīng)營規(guī)模化率達(dá)到40%，規(guī)模效應(yīng)日趨明顯。二是促進(jìn)了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。通過確權(quán)登記頒證工作，健全了土地承包檔案，完善了承包合同，減少了農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村集體之間的矛盾糾紛，維護(hù)了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。三是推動了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著農(nóng)村承包土地、農(nóng)村宅基地等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證的開展，農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)改革有了更清晰的認(rèn)識，許多地方尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村(居)，開始積極探索推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力。因此，在做好國家頂層設(shè)計的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，加快建立起“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。
(二)明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能，加快探索“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式。黨的十八屆三中全會提出，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。我國農(nóng)業(yè)正處在轉(zhuǎn)型升級時期，資金是農(nóng)業(yè)向深層次發(fā)展的重要瓶頸。近年來，國家高度重視金融支持“三農(nóng)”工作，做出了一系列制度安排，各大商業(yè)銀行開拓農(nóng)村市場的積極性也很高漲，但實(shí)踐中，農(nóng)村金融需求旺盛與自身條件不足的矛盾依然突出，缺少有效抵押物的難題依然難以破解。承包土地等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的推進(jìn)，契合了金融支持“三農(nóng)”的需求。賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是廣大農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、金融機(jī)構(gòu)共同的愿望，現(xiàn)實(shí)需求十分迫切。各地都做了許多有益探索，但仍然難以大面積推開，關(guān)鍵的問題還是法律制約。國家應(yīng)盡快通過立法或全國人大授權(quán)國務(wù)院制定條例，從法律層面賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能。
(三)妥善處理農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”與人地矛盾的問題。二輪延包時的土地承包經(jīng)營期限是30年，在這樣一個相對較長的時間內(nèi)，農(nóng)戶家庭內(nèi)部成員生死和婚嫁現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)戶家庭成員變化導(dǎo)致的新的人地矛盾逐步突出起來，部分地方農(nóng)民調(diào)整土地的愿望非常強(qiáng)烈，迫使一些地方采取增人增地、減人減地的辦法，土地調(diào)整頻繁。土地承包到期后怎么辦，也一直是農(nóng)民非常關(guān)心、社會廣泛關(guān)注的問題，已經(jīng)成為農(nóng)村土地問題的焦點(diǎn)。黨的十七屆三中全會早就提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”對“長久不變”的內(nèi)涵，很多人從不同角度作了不同的解讀。有的認(rèn)為，“長久不變”就是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度長久不變，具體到地塊是可以調(diào)整的;有的認(rèn)為，“長久不變”是指承包期比原來的30年更長，甚至沒有期限;還有的認(rèn)為，“長久不變”是指到期后繼續(xù)承包，與現(xiàn)行土地承包法律規(guī)定沒有質(zhì)的變化。以山東為例，土地二輪延包再有13年就要到期，到期后如何進(jìn)行處理，需要國家從政策甚至法律層面對“長久不變”作出明確界定，妥善處理土地承包關(guān)系穩(wěn)定與尊重農(nóng)民意愿的關(guān)系，預(yù)留出政策宣解和工作推進(jìn)時間，更好地維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。
(四)完善農(nóng)村征地制度和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。當(dāng)前，農(nóng)民在土地方面訴求最強(qiáng)烈的是征地補(bǔ)償不合理、不到位及土地流轉(zhuǎn)后權(quán)益受損問題。從征地角度來看，近年來，我國農(nóng)村土地征收制度逐步建立體系，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，但是征地的政府強(qiáng)制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，改革征地制度、縮小征地范圍、調(diào)整利益分配機(jī)制的呼聲仍然很高。應(yīng)從以下幾個方面入手，盡快完善征地制度：一是逐步縮小征地范圍。盡快完成永久基本農(nóng)田劃定，制定公益性和經(jīng)營性用地目錄，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式解決建設(shè)用地指標(biāo)，逐步縮小征地范圍。二是健全完善征地程序。以規(guī)范政府征地行為和完善被征地農(nóng)民安置制度為重點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范征地程序，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，全面建立征地補(bǔ)償爭議協(xié)調(diào)裁決制度。三是完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制。拓寬安置渠道，探索留地安置、土地入股等多種模式，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障的問題，探索市場化征地補(bǔ)償機(jī)制，適時提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從土地流轉(zhuǎn)來看，有的地方流轉(zhuǎn)面積過大，出現(xiàn)了“非糧化”甚至“非農(nóng)化”現(xiàn)象，如果土地流入方出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險，無法兌現(xiàn)農(nóng)民的租金，農(nóng)民利益必然受損;如果出現(xiàn)“非農(nóng)化”問題，土地改變性質(zhì)，土地耕作層被破壞，將來農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是糧食安全會受影響。因此，必須盡快建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金、土地用途監(jiān)管等長效機(jī)制，明確相關(guān)部門職責(zé)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控，更好地保障農(nóng)民利益。
(五)加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場體系建設(shè)，拓展農(nóng)村土地功能。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)主要由各級經(jīng)管部門承擔(dān)，隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，經(jīng)管部門承擔(dān)的任務(wù)越來越繁重，原來的管理模式和手段已跟不上形勢的需要。一是有形市場建設(shè)不到位。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理的重頭在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，目前大多在經(jīng)管部門加掛“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”牌子，即便是成立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場的縣(市、區(qū))，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級上也不單設(shè)分支機(jī)構(gòu)，大部分服務(wù)中心沒有獨(dú)立的辦公場所，市場功能很難實(shí)現(xiàn)。二是人員缺乏問題突出。當(dāng)前從事這項工作的都是基層經(jīng)管站人員兼職，而每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站多則5-6人，少則1-2人，農(nóng)村經(jīng)營管理工作面大量廣，人員精力極為有限。同時，土地流轉(zhuǎn)管理工作要求越來越高，從法律政策運(yùn)用、矛盾糾紛調(diào)處到流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控、土地用途管制等方面，亟須一支專業(yè)素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)的隊伍來支撐。三是土地性能評價機(jī)制沒有建立。土地性能評價與土地的地力、地理位置、生態(tài)條件等密切相關(guān)，影響因素多、評價難度大。目前很少有專業(yè)機(jī)構(gòu)從事涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)評估，土地性能評價基本是參考當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價格協(xié)商確定，缺乏科學(xué)性，制約了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、入股、抵押、擔(dān)保等權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，亟須研究形成科學(xué)有效的評價體系，加快建立土地性能評價機(jī)制。四是信息系統(tǒng)建設(shè)亟待加強(qiáng)。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理信息化系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記頒證成果管理和運(yùn)用的重要保障，不僅有利于土地承包管理，還可為農(nóng)村土地規(guī)劃、耕地質(zhì)量提升、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放、涉農(nóng)項目管理等提供依據(jù)，對于建設(shè)“農(nóng)業(yè)云”、農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都具有重要意義，亟須國家加大投入，頂層設(shè)計，實(shí)現(xiàn)“一張圖管地”。
(六)探索建立農(nóng)村承包土地退出機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理流動。隨著城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制成為農(nóng)村土地制度改革繞不開的課題。當(dāng)前，土地承包經(jīng)營權(quán)退出主要是被動退出，如因土地被征占而退出、全家搬遷至設(shè)區(qū)的市而交回等，但這些退出方式中，土地的財富效用并沒有充分體現(xiàn)。建立科學(xué)合理的退出機(jī)制，能夠讓有能力脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的農(nóng)民安心進(jìn)城，并獲得一定的資金補(bǔ)償，用于在城鎮(zhèn)購房、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的基本支出，進(jìn)而推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時，讓真正留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者獲得更多的土地資源，以降低生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，進(jìn)而推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
（作者系山東省農(nóng)業(yè)廳廳長、山東省扶貧辦主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)營管理
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
