2015年3月末，《關于切實做好106個重點城市周邊永久基本農田劃定工作有關事項的通知》下發，要求報國務院審批土地利用總體規劃的106個城市，開展城市周邊永久基本農田劃定核實舉證工作，“確保城市周邊優質耕地、已建成的高標準農田全部納入永久基本農田劃定任務”。筆者有幸參與其中，對城市周邊永久基本農田劃定有了一些新的感悟。
應劃盡劃——
基本農田應成為城市開發的實體邊界
在城市周邊劃定基本農田，基本可以將城市形態固化，真正促進城市串聯式、組團式發展。建議將核實舉證工作前置，使之成為規劃修編必備條件，以更好地保護耕地、優化城市結構。
當前人多地少的背景下，在城市周邊劃定永久基本農田不僅具有現實的迫切性，也是對基本農田內涵和功能的新突破。黨中央明確要求嚴格控制特大城市規模，優化城市形態和空間布局，促進城市緊湊布局、集聚發展，切實提高建設用地利用效率。由于調整難、占用難，在城市周邊劃定基本農田之后，基本可以將城市形態固化，成為控制城市蔓延最簡單、有效、權威的方法，真正促進城市串聯式、組團式發展。
——采取自上而下、上下結合的方式確保應劃盡劃。《基本農田保護條例》明確規定：鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地區周邊的耕地，應當優先劃入基本農田保護區。這些區域也是城鎮擴張與耕地保護矛盾最突出的區域，地方政府在編制土地利用總體規劃時，為便于規劃用地布局調整，增強城市擴張的彈性，往往“劃遠不劃近”。從這次城市周邊永久基本農田核實舉證來看，核實舉證面積在30萬畝以上的城市18個，僅有2個城市位于規劃允許建設區的比例超過50%，可見城市周邊還有大量的耕地未劃為基本農田。這次城市周邊永久基本農田劃定，采取自上而下，上下結合的方式，把應劃為基本農田的耕地調整劃定為基本農田，也是對前期工作的糾偏。
——建議將核實舉證前置，使之成為規劃修編的必備條件。根據現行《基本農田劃定技術規程》相關要求，土地利用總體規劃審批后3個月內開展基本農田劃定和落地入戶工作，而劃定的直接依據就是土地利用總體規劃確定的基本農田保護區。這次城市周邊永久基本農田劃定核實舉證在鄉鎮總體規劃審批備案完成后開展，對城市周邊基本農田布局“推倒重來”，工作啟動偏晚造成業內質疑。筆者認為，若將這項工作作為土地利用總體規劃修編的必備條件，不僅名正言順，而且能更好地起到保護耕地、優化城市結構的作用。
劃管結合——
發揮永久基本農田多元化綜合功能
細化基本農田的分級分類，對城市周邊和外圍以及有特色的耕地進行差別化處理。從資源配置、生態建設、產業引導、就業、財稅政策方面謀劃權責對等的耕保之策。
除了維護糧食安全，城市周邊的基本農田還承載了倒逼土地節約集約利用，促進城鎮精明增長等多元化綜合功能。因此，劃定永久基本農田理應慎之又慎。
——強化基本農田的長期性和穩定性謹防隨意調整。尤其不能借規劃修編之機進行“乾坤大挪移”，以確保基本農田持續投入有用、有效，土地質量不斷提高。對此，建議把基本農田劃定工作階段前移，將其作為規劃修編的前置條件，對基本農田布局變化較大的，規劃審查備案不予通過。與此同時，細化基本農田的分級分類，將特色農產品基地、土地整治示范項目內的耕地，以及具有地理、人文特色的耕地（如珠三角地區的桑基魚塘、西南地區的梯田、東北黑土地），納入自然保護區甚至是文化遺產范圍實施永久保護，不得因規劃的變化進行布局調整。
——城市周邊永久基本農田的生態、生活功能和糧食生產功能同等重要。若將規劃控制的生態、綠化用地與基本農田“合二為一”，確實可以起到穩定城市宏觀和微觀結構，提高城市生態、綠化用地比例的效果。對此，筆者提出城市周邊和外圍基本農田的差別化政策：對城市周邊的基本農田，強化其綠化、生態隔離作用，鼓勵利用基本農田發展農家樂、賞花游、培植苗圃，提高基本農田的經濟參與性，使其成為具有活力的公共空間；而對城市外圍的基本農田，有條件的地區則應實施全域整治，強化其糧、棉、油的生產功能。當然，這種差別化政策存在的前提條件是城市周邊范圍要有權威性，要能得到全社會廣泛的認可。
——可與城市開發邊界兼容，可劃零星分散耕地。有一種觀點認為，城市開發邊界內不應有基本農田。這種觀點可能夸大了城市開發與耕地保護、生態建設的矛盾。從國際經驗來看，城市開發邊界就是一條線，線內雖以城市建設用地為主但同樣有山川、河流、公園以及少量農田。在城市開發邊界內保留一定規模的基本農田，可以增加城市土地利用的多樣性，發展城市農業已成為一種對公眾十分具有吸引力的土地利用形式。城市土地寸土寸金，集中連片的大面積耕地畢竟有限。我們可以創新規劃的理念，將城市規劃控制的社區公園、街旁綠地、生產綠地甚至城市綜合公園作為城市農莊，在土地規劃中作為永久基本農田予以保護，這也不失為一種很好的嘗試。
——永久基本農田管理的彈性應適當增強。一些立項級別不高，但對提升環境水平、繁榮經濟、改善居民生活能起到實實在在作用的小項目難以避讓占用基本農田，而且不到實施階段也難以準確定位。比如：城市生態建設、綜合環境整治等需要開展的零星建設，以及城市外圍點狀市政基礎設施、農村居民點還建、農業配套設施、城市組團間道路建設等。隨著新型城鎮化和美麗鄉村建設的深入，這類情況在城鎮周邊可能會越來越普遍，尤其這次城市周邊的耕地劃為基本農田后，難以避讓占用基本農田的概率可能會大幅提高。針對這種情況，建議探索多劃基本農田指標臺賬管理模式，對前述情形允許在基本農田保護目標不突破的前提下，通過多劃基本農田指標的方式核銷占用的基本農田，不再另行補劃；并按照占用一般農田程序申報用地，適當簡化程序。
——基本農田保護政策的核心是權責對等。當前，人人都知道基本農田保護的重要性，但省級以下的地方政府卻都沒有積極性。究其原因，關鍵在于現有政策只強調了下一級的責任，而沒有強調權益，權責不對等。對此，建議基本農田保護政策更多地從資源配置、生態建設、產業引導、就業、財稅政策方面謀劃權責對等的耕保之策。日本、德國等國家農地保護的成功經驗表明，成功的耕地保護政策一定是“組合拳”。
核實舉證——
由區縣組織實施先分區再鎖定重點范圍
對允許建設區、禁止建設區和有條件建設區內的耕地，本著實事求是的原則區別對待。把符合條件的耕地調整劃定為永久基本農田；同時，通過調查分析對不符合質量要求以及確實難以避讓的予以調出。
至于城市周邊永久基本農田劃定核實舉證這項具體工作，筆者結合所在城市的做法和經驗，在技術路線和工作方法上提出3點建議。
——依據規劃分區，鎖定重點范圍舉證。按照“先分區，再重點舉證”的技術思路，推進城市周邊永久基本農田劃定舉證工作。對位于現行土地利用總體規劃允許建設區范圍內的耕地，原則上不劃為永久基本農田；但對城市規劃的城市公園、防護綠化，可嘗試將其劃為永久基本農田；而對土地利用總體規劃禁限建設區內的耕地，則應“能劃盡劃”；對有條件建設區內的耕地，則本著實事求是的原則，有項目的優先保障項目，近期無建設項目的，原則上應劃為永久基本農田。
——強化區縣主動性，市縣協同推進。區縣政府是基本農田保護的第一責任人，在城市周邊永久基本農田核實舉證方面，同樣應強調區縣政府在舉證中的組織領導作用。建議以區縣為單位，由區縣政府組織國土規劃、農業、林業、環保、財政等部門以及街道鄉鎮，共同開展調查核實舉證工作。而市級則應重點圍繞目標任務下達，前期分析評估核查、技術指導、后期匯總、實施監督以及相關協調工作，對區縣提交的成果應做好分類統籌，區分主次排好序，防止工作反復。
——做好內外統籌，“三線”銜接。城市周邊永久基本農田劃定與全域基本農田劃定、土地利用規劃調整密切相關，劃定這3條線應當相互銜接。城市周邊永久基本農田劃定核實舉證，關鍵是要把現行規劃中一般農田中符合條件的耕地調整劃定為永久基本農田；同時，還應推進現狀基本農田調查分析工作，對不符合質量要求以及新農村建設難以避讓的基本農田予以調出，并將相關調查研究成果在土地利用總體規劃調整成果中予以落實，實現全市域基本農田增減平衡，布局有優化，質量有保證。
（作者單位：湖北省武漢市規劃研究院）
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源報
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