摘要：作為我國最基層的政府組織，鄉鎮政府直接承擔滿足民眾對公共服務的多元化需求，關系國家治理體系和治理能力現代化的實現。我國鄉鎮公共服務供給仍然存在職能不清、總量不足、結構失衡、模式單一和質量不高的問題，這主要是由于城鄉二元體制、政府間財權和事權劃分不均、競爭機制相對缺乏、考評機制的偏狹和民眾參與不足所致，因此，應該準確定位服務型鄉鎮政府的治理職能、吸引社會力量廣泛參與多元治理、完善鄉村公共財政體制、健全公共服務績效監督評估制度、發揮農民需求主體的積極作用，從而使鄉鎮政府公共服務能力得到有效提升。
關鍵詞：鄉鎮政府；公共服務；能力提升
現代國家的重要標志就是主權在民，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了這種社會職能時才能持續下去。”［1］ 隨著經濟發展和社會進步，現代政府的統治職能不斷弱化，公共服務能力成為衡量政府能力的重要標尺。鄉鎮政府作為我國最基層的政權組織，是上級政府和農民之間的橋梁紐帶，其公共服務職能的發揮直接關系到新農村建設水平、全面建成小康社會目標的實現。
一、鄉鎮政府提升公共服務能力的重要性
（一）國家治理體系和治理能力現代化的時代性
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”的改革總目標，意在推動國家治理結構從“一元單向管理”轉向“多元交互共治”。而國家治理的重點毫無疑問在基層，關鍵是靠群眾的滿意和參與，體現著國家和人民關系的變化，這就要求必須以普通民眾的民生改善，公平正義進一步深化為方向。“基本公共服務均等化是國家治理體系現代化的重大理論與實踐問題。”［2］鄉鎮政府作為國家治理體系中的基層政府，其公共服務能力水平的提升，對于加快城鄉公共服務均等化、促進我國社會基層治理創新、實現國 家治理能力和治理體系的現代化具有重要意義。
（二）農村人口比重偏大的決定性
改革開放以來，雖然農村人口流動加快，城鎮化水平不斷提升，但我國農村人口依然數量巨大，根據第六次全國人口普查（2010年）顯示，我國的農業人口超過總人口數的一半，達到50.32％ 。農村人口數量的巨大意味著農村公共服務需求量的巨大，而城鎮化進程中資源不斷向城市傾斜，農村地區往往經濟基礎薄弱、公共服務水平低下，形成城鄉二元體制下公共服務供給的“馬太效應”，
公共服務需求量的增長與供給不足的矛盾日益突出。同時，農村人口快速流動之下產生的“空心村”、“精英流失”、“留守兒童”等現象，使農村面臨的公共服務狀況雪上加霜，都迫切需要政府力量介入，給鄉鎮政府公共服務能力帶來一定的壓力和挑戰。
（三）鄉鎮政府職能地位的特殊性
鄉鎮政府作為我國行政壓力型體制的末端，不同于側重宏觀調控和指導的中高層地方政府，鄉鎮政府主要根據上級政府的相關政策文件等直接向公眾提供公共服務，管轄范圍和職責劃分上的直接性使其更能及時了解鄉村社會實際發展情
況和農民需求，其言行直接關系和影響著民眾的切身利益。也正因此，鄉鎮政府一向被認為是建設服務型政府的突破點。另外，鄉鎮政府的公共服務職能主要就是向農村和農民提供公共產品，雖然公共產品一定程度上也可由市場或個人供給，但由于公共產品的外部性和農村地區公共服務體系的脆弱性，鄉鎮政府作為一級政權的實際存在，理應承擔起提供公共服務的責任。
（四）滿足基層民眾多樣化需求的緊迫性
十八屆三中全會公報多次使用“治理”替代了“管理”，體現著我國執政理念的變化。與“設計管理”不同，“社會治理”更多地體現不同治理主體特別是民眾和政府之間的民主協商、合作共治。對于政府而言，“越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足其共同利益，而不是試圖控 制或掌控社會新的發展方向。”［3］伴隨著城鎮化進程和農村社會發展水平的提高，農民群體逐漸分化和多元，其公共服務需求也更加復雜和多樣。除了“醫療保障”、“農村養老”等生活型公共服務需求和“鄉村道路修建”、“農田水利設施”等生產型公共服務需求，鄉鎮政府面臨著越來越多的“農產品供求信息”、“農村金融信貸”、“法律援助”等發展型公共服務需求。“文化娛樂、教育、科技、信息等方面的需求逐漸增大，同時對于政府行政服務的質量也提出了更高的要求”。［4］
二、鄉鎮政府公共服務能力現狀
（一）鄉鎮政府公共服務供給職能不清
鄉鎮政府是公共服務供給的主體，但其對公共服務理念認識相對不足，仍然存在“官本位”意識，將自己的主要職責定位為統治和管理，尚未完全實現向服務型政府鄉村治理的轉變，從而使公共服務供給處于有意或無意的缺位狀態。而且，作為直接面對農民的基層政府，“上面千根線，下面一根針”，鄉鎮政府疲于完成上級政府的各種考核指標，無法集中精力于公共服務供給；再加上稅費改革后，鄉鎮政府普遍面臨財政窘況，從而使一些惠農政策在最終貫徹時存在困難，造成鄉鎮政府在公共服務供給時的無奈缺位。
另外，由于我國固有考核體制的慣性，以及迫切希望改變自身財政狀況的現實，許多鄉鎮政府仍然把招商引資、發展經濟作為自己的首要工作，以便在考核時獲得更多的晉升機會。因此，許多鄉鎮政府不但干預企業的經營自主權，而且還干涉村民種植的品種和范圍等，從而造成其職能的越位狀態。同時，鄉鎮政府在公共服務過程中，經常把財力和精力都集中在一些形式上的政績工程，忙于上級政府的各種檢查，而對投資大見效慢的公共服務卻并不熱心，一定程度上造成了公共服務的錯位狀態。
（二）鄉鎮政府公共服務供給總量不足
隨著近幾年國家惠農政策的大力推行，農村義務教育、公共衛生、社會保障等方面的公共服務內容和水平已經有了一定程度提高，但由于長期存在的城鄉二元制下的公共服務供給模式，鄉村公共服務水平和城市相比仍然落后，整體上呈現公共服務總量供給不足的狀態。以國家對城鄉基礎設施建設的投入為例，２０１１年國家投入農村與城鎮 的 固 定 資 產 投 資 分 別 為 ９０８９ 億 元和３０２３９６．１億元，差異十分直觀 ［5］ 。“在我國１８．２６億畝的耕地中，有比較完善的灌溉設施的，就是有效灌溉面積不到８．７ 億畝，也就是說一半多的土地還是靠天吃飯”［6］ 。這都顯示國家對農村公共服務尤其是農村公共設施的投入嚴重不足，即農村公共服務的供給制約著農村生產生活的發展。
另外，信息是人賴以生存和發展的基本資源，是用來消除隨機不確定性的東西。隨著經濟社會的發展，農民對于市場需求信息的準確性和及時性要求越來越高，錯失一條關鍵市場信息可能導致農民收入受到損失。而且逐漸從農業生產者中轉移出來的剩余勞動力，迫切需要有關就業和用工的信息。但鄉鎮政府缺乏主動搜集信息的動力機制，搜集信息能力相對較弱，信息傳達機制不完善，造成公共信息供給的缺失。
（三）鄉鎮政府公共服務供給結構失衡
不但鄉鎮政府的公共服務供給總量不足，而且許多服務內容甚至一定程度上背離了民眾需求，導致供求之間的結構性失衡，造成社會資源的嚴重浪費。在我國的“政治錦標賽”模式下，鄉鎮政府為了追求政績，它們更熱衷于投資上級政府委派的周期短、見效快的項目，或者是看得見的“硬性”公共服務。而對于見效慢、期限長的項目，農民特別需要的就業培訓、科技文化、信息服務、環境治理等“軟性”公共服務則相對漠視。由于農村環境治理服務的相對缺失，“污水靠蒸發，垃圾靠風刮”的現象比比皆是。農村文化公共產品供給缺乏，相當部分鄉鎮沒有自己成熟開放的圖書館、閱覽室等，而且只有少數發達地區有自己的文化隊伍，對于大部分相對落后地區文化生活仍然處于非常貧乏的狀態。同時，在同一鄉鎮區域內，政府更愿意投資發達農村的公共服務，造成同一區域內的公共服務供給失衡，制約著鄉鎮整體公共服務水平的提升。
同時，鄉鎮政府熱衷于投資新建公共服務項目，往往造成重復建設而導致資源浪費，而原有設施的維修則少人問津，基本處于“無養護資金、無養護機構、無養護人員”的“三無”狀態，以至于農村基礎設施利用率不高。農業水利設施是制約農業發展的重要瓶頸，而我國現有的農田水利設施基本上建于集體化時期，新建設施少之又少，且大部分已失修老化、無人問津，無法保障農業生產發展。而鄉村公路由于缺少管護，路面坑洼不平現象嚴重，“晴通雨阻”、“筷子路”、“斷頭路”等現象依然存在。
（四）鄉鎮政府公共服務供給模式單一
改革開放以來，我國農村的公共服務領域逐步走向開放，多元供給模式已成為發展趨勢之一。但是實行家庭聯產承包責任制以來，我國傳統鄉村社會力量逐漸式微，新興的市場和社會組織力量發展尚不夠充分，無法承接鄉鎮政府轉移出的公共服務職能。另外，由于“自上而下”的公共服務決策模式長期存在，這種金字塔式的考核體系，鄉鎮政府的決策往往只能被動接受上級政府的指令。總之，目前鄉鎮政府面臨的依然是由政府和農民供給的單一模式。單一的公共服務模式下，由于缺乏相應的競爭約束機制和科學評估機制，往往造成“政府失靈”，鄉鎮政府在公共服務投資時忽略“成本－收益”分析，成本高昂、重復建設、豆腐渣工程等屢見不鮮，同時科學評估機制缺乏下難以對公共服務的質量進行評估，造成“供給什么”、“供給多少”、“如何供給”等問題思路模糊和混亂。
（五）鄉鎮政府公共服務供給質量不高
農村公共服務需要耗費大量資金，而我國的考核體制和鄉鎮資金匱乏，使得鄉鎮政府對農民的需求有意無意間視而不見。鄉鎮政府工作人員缺乏服務意識，對民眾需求的反應遲緩，供給公共服務的效率不高，常常出現鄉鎮政府年年在忙、問題照舊的情況。調查顯示，從中央到地方，農民對各級政府的滿意度逐級下降。從中可以推測，農民對中央出臺涉及公共服務的惠農政策非常滿意，但在具體貫徹過程中存在“走形變樣”問題，越到基層傾向越明顯［7]。
民眾對鄉鎮政府公共服務的滿意程度反映出服務質量的高低。農村居民對于“軟”“硬”兩類公共服務的滿意度呈現出兩極分化的特征，對“鄉村道路建設”、“電力、通訊設施建設”和“飲用水設施建設”等基礎設施類“硬公共服務”項目滿意度較高，而對“社會治安”、“農村合作信貸”、“就業服務”和“法律幫助”等“軟公共服務”項目則滿意度較低。［ ８ ］
三、鄉鎮政府公共服務能力不足的原因
（一）城鄉二元體制下鄉鎮政府公共服務資金缺乏
充足的資金供給是公共服務均等化實現的關鍵。由于特定的歷史背景，我國在建國后一段時間內實施“先城市后農村、先國計后民生”的策略，集中力量支持城市建設，城市的公共服務基本上由政府提供，而農村則主要為城市提供農副產品和廉價資源，公共服務則主要依靠農民集資來自行解決，農民成為鄉村社會公共服務的實際承擔者。據統計，從1952到１９８６年的３４年間，國家通過價格 “剪刀差”從農業中隱蔽地抽走了５８２３．７４億元的巨額資金，加上收繳的農業稅１０４４．３８億元，共從農業抽走了６８６８．１２億元的資金 ［９］ 。
改革開放后，我國掀起吸引外商投資的熱潮，而公共服務無疑是外商投資首要關注的條件，城市公共服務建設隨之興起，而對農村公共服務的投資甚至被當作是一種“恩賜”。 ２００６年后開始以工業反哺農業，但城鄉多年來的公共服務的非均等化狀況很難一蹴扭轉。農業稅取消后，鄉鎮政府原有的收費項目被“叫停”，上級政府的財政撥款成為鄉鎮公共服務支出的主要來源，“鄉財縣管”導致鄉鎮財政普遍“空殼化”，往往日常行政運行都很吃力，根本無暇顧及公共服務。而且，城鄉居民之間消費能力的巨大反差，也使得金融機構更愿意為城市提供公共服務建設基金，農村吸引金融機構貸款的能力則相對較弱，進一步加劇了鄉鎮政府面臨的財政窘狀。為此，許多鄉鎮政府只能通過借債尋求資金，即使在經濟相對發達的廣東省，負債主要在基層，越往下越多，“地方政府的債務率已超過１００％ ，部分已經超過２００％ ，遠超警戒線。”［10］
（二）競爭機制缺乏下鄉鎮公共服務主體能力不高
人是生產力中最活躍的因素，“徒善不足以為政，徒法不足以自行”［11］，人的主觀意識和素質往往對制度運行十分重要。由于缺乏必要的競爭機制，再加上傳統“官本位”意識的作祟，使得鄉鎮政府的工作人員的權力意識、等級意識和優越感一定程度上膨脹，他們往往缺失服務于民眾的責任意識，從而使權力的代理者成為權力的侵犯者，而權利的所有者成為被權力所奴役的人，使公共服務并非為民眾服務，而成為了鄉鎮政府工作人員政治晉升的工具和籌碼。受市場調節機制其本身所固有缺陷的影響，鄉鎮政府中很難吸納到優秀的人才。鄉鎮政府培養起的本地人才往往因為升遷機會少、基層工作難而待遇又偏低等諸多因素，工作積極性難以充分發揮，在有條件時就會盡量調離本地，甚至轉入其他行業。同時近年來大規模的“撤鄉并鎮”和“合并村組”，導致鄉鎮政權工作人員大規模“瘦身”，且由于沒有“新鮮血液”的新陳代謝，進一步影響了公共服務職能的發揮。
（三）財權和事權劃分下鄉鎮政府公共服務供給不協調
我國自１９９４年開始進行分稅制改革，政府間的財權不斷上移。“1993年，中央財政收入占全國財政收入的２２％ ， ２００２ 年急劇上升５２．２％ ”，
省級財政收入的比重從１９９３年的“１６．８％ 提升到２０００ 年的２８．８％ 。換言之，省以上財政收入比重從３８．８％上升到８１％ ，而省以下（不包括省）則從６１．２％下降到１９％ 。”［12］ 與此同時，政府間的事權則逐漸下放，中央政府主要承擔全國性的服務項目，但農村大部分公共服務都具有明顯地域性、受益范圍主要是轄區民眾，因此也就“名正言順”地落在鄉鎮政府身上，“事多財弱”的狀況使鄉鎮政府力不從心。
另外，鄉鎮政府在公共服務供給中還面臨著“事多權小”的尷尬局面。鄉鎮政府除了承擔著行政管理、義務教育、基礎設施、養老醫療、環境治理等方面的公共服務，還要兼顧鄉鎮經濟發展。然而在鄉鎮政府機構內部，條塊分割現象明顯，鄉鎮工商所、稅務所等有所收益的部門直接對上級業務主管單位負責，而只有文化站、農機所等耗資多收益少的部門才歸鄉鎮政府管轄。導致鄉鎮政府在公共服務中面臨“看得見的管不著，管得著的看不見”的尷尬矛盾，無程度存在，或者對公共服務項目相互推諉，或者在同一公共服務上難以達成共識，使本就有限的資源出現閑置和浪費的悲劇。
（四）考評機制偏狹下鄉鎮政府公共服務創新動力不足
長期以來，我國都是以數字化的任務和指標完成情況來評價政府工作和官員升降，而對于公共服務效果的考核和激勵機制缺乏完善的標準和程序。我國也試圖采取對鄉鎮政府進行非量化考評的方法，但考核指標多是諸如“社會穩定”、“新農村建設”等宏觀狀況，而“公共服務”的價值理念并未完全滲透其中。尤其值得注意的是，對鄉鎮的考核主要是縣級相關部門直接或間接進行，并沒有把其直接服務的對象納入考評過程中，因此，鄉鎮政府公共服務供給更多考慮考核標準而非民眾需求，缺乏創新動力。
壓力型評估體系使下級官員承受著來自其上級機關的巨大壓力，鄉鎮政府需要在自身政績和村民利益之間進行兩難選擇，到底“是‘自上而下’供給主導，還是‘自下而上’需求主導”［13]。而大多數鄉鎮政府均會采取“自上而下”的決策路徑，根據“考核指標”和“自己任期”的需要來安排供給，僅僅根據自身的判斷進行一種“強制性”的公共服務供給。
（五）民眾參與不足下鄉鎮政府公共服務供給低效
美國學者凱爾指出：“公民參與的目標就是要使行政官員更加關注公眾并且增進政府項目和政府機構的合法性。”［14］鄉鎮政府也采取了一系列有助于民眾參與的討論和實踐，但由于信息透明度不夠，民眾很難掌握公共服務機制的重要信息。而且，鄉鎮政府公共服務民意表達制度中的參與主體也非常狹隘，大多是該地經濟實力較強的個體，很難反映廣大農民的呼聲，無法參與鄉鎮政府公共服務供給的政策議程，“用腳投票”已經成為農民表達公共服務偏好的普遍現象。
黨中央出臺“一事一議”的相關政策后，實際上將農村公共服務的決策權交到農民手里。但由于大量農民外出務工，而外出務工者往往在某種意義上都是農村的“精英”，這就使得村民代表大會召開缺少了前提條件。由于村委會成員一般由鄉鎮政府任命，更是加深了民眾和鄉鎮政府之間的信任危機，再加上農民之間素質和利益需求的差異性，難以在相互妥協的基礎上達成統一意見，從而使民眾參與公共服務建設的積極性愈來愈弱。這就使得鄉鎮政府往往有意無意間忽視農民的真實需求，按照自己的判斷進行一種低效的公共服務供給。
四、鄉鎮政府公共服務能力提升的途徑
（一）準確定位職能邊界，打造服務型鄉鎮政府
徹底廢除農業稅后，在村民眼中負責“要錢要糧要命”的鄉鎮政府的職能陷入困境。有人主張將鄉鎮撤銷，成為縣政府的派出機構，而村民委員會則成為一種自治組織 ［１５］ 。也有人主張鄉鎮自治，“依照法律規定和本鄉鎮居民的公共意志，處理本區域的公共事務。”［16］ 但事實上，我國在較長時間內仍然有較多人口生活在農村，社會組織尚無法承擔服務職能，鄉鎮政府更能成為農民權力的最佳代表。據調查，取消農業稅后，７３％的村民認為仍然需要鄉政府，“目前對農民最有用的地方政府，有４８％認為是鄉鎮政府，１４．５％認為是縣政府， ６．２％ 認為是市政府，３１．３％ 認為是省政府”。［17］ 可見，相對于“撤銷”和“自治”而言，重新定 位服務 型 鄉 鎮 政府 的治理職能更符合我國現實。
鄉鎮政府要改變過去“官本位”和“管本位”的思維方式，變“全能政府”為“有限但有效”的政府，使鄉鎮政府能夠真正為鄉村社會和“三農”服務，增強公共服務供給的效率。同時，以農民的公共服務需求作為鄉鎮政府行為的邏輯起點，變行政壓力體制下“自上而下”的決策機制為農民需求為本的“自下而上”的決策機制，增強鄉鎮政府對社會公共服務需求的回應力，打造服務型鄉鎮政府。
另外，應該合理劃分鄉鎮和上級政府之間的職權。鄉鎮政府是各種任務的直接執行者，就權力而言是“有限責任公司”，就責任而言則是“無限責任公司”。［18］因此，應該明確鄉鎮政府的事務范圍，對不應該由鄉鎮政府承擔，或者鄉鎮管不了、管不好的職責，不再列入鄉鎮目標責任考核。同時按照“權隨事走，財由事定”的權責一致原則在政府之間進行劃分，保證鄉鎮政府有充足的財力實現其服務職能，避免出現事權與財權不對稱，從而使鄉鎮政府不得不處于“無為而治”狀態。
（二）吸引社會力量參與，形成多元治理格局
鄉村社會的公共服務供給是面向社會的開放系統，鄉鎮政府主導下的不同公共服務供給主體的相互合作是完善公共服務供給的有效路徑。多中心治理可以解決制度供給、可信承諾和相互監督等難題，從而呈現出多種選擇、減少搭便車行為和更合理決策的優勢［１９］ 。
因此，應該按照“小政府、大社會”的治理原則，鄉鎮政府應在吸引更多社會力量參與方面加強努力。政府的角色是“掌舵”而不是“劃槳”，鄉鎮政府可以通過合同、購買等方式，將公共服務供給承包給企業、非營利組織等其他主體，從而提高公共服務的效率和質量。政府、市場和非營利組織三大主體之間，通過集體努力與合作來滿足公共需求。但政府只是將公共服務供給方式市場化，而不能將公共服務的監管責任全部推卸。政府在公共服務中仍然承擔主導責任，應該根據農民的反饋適時調整工作，選擇最能滿足效率、效能、平等、責任和靈活性的方式實現目標。
（三）完善鄉鎮公共財政，建立多元籌資渠道
鄉鎮政府的公共服務供給結構失衡反應了“國家中心論”思維模式之下的鄉鎮政府行為偏好，而根源在于資源配置財權和公共服務事權的不匹配。因此，應在“財權匹配事權”的原則下完善鄉鎮政府公共財政體制，并積極破除政府單一供給的公共服務模式，吸引社會化資金完善鄉村公共服務。完善鄉村公共財政體制，應根據國家基本公共服務的標準，在醫療保障、義務教育等方面明確不同層級政府的責任邊界，并配以相應的財政資源，以保障鄉鎮政府公共服務的供給的基本財政能力。純公共產品主要應該由中央政府來提供，而像“教育”、“鄉村公路”等準公共產品則由鄉鎮政府負責。同時，改革財政轉移支付制度，平衡不同區域鄉鎮政府的財政差異，保證落后地區的鄉鎮政府基本公共服務的能力。
另外，應該建立多元化的資金籌措渠道。鄉鎮政府可以吸引個人、企業來本地投資建廠，開拓新的公共服務建設和創新的資金來源。同時，鄉鎮政府可以通過各種方式反映本地的問題和需求，尋求社會力量在資金和技術方面的支持，通過諸如“公辦民助”、“民辦公助”和“公退民進”等辦法，積極鼓勵社會力量提供農村公共服務，并通過明晰產權的方式來保護出資人的利益。
（四）加強公共服務監督，完善公共服務評估制度
“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。說也奇怪，就是品德本身也是需要界限的。”［20］ 當前鄉鎮公共服務體系建設面臨的一個重要問題就是缺乏統一、規范的標準，若不加以正確的監督和評估，必然會造成鄉鎮政府“在其位不謀其政”的現象。因此，應加強對公共服務的財政預算、決策機制、項目運行監督機制的建設，保障公共服務從決策到運行的過程都處于監督體系之下，防止公共服務供給部門既當“裁判員”，又當“運動員”。要建立起上下互動的監督責任機制，形成多層次、多途徑、立體式的監督網絡，在充分發揮鄉鎮政府在上級抽查、審計監督等內在監督機制作用的同時，建立透明化的信息公開制度，發揮社會和廣大人民群眾的監督作用，使公共服務能真正滿足人民群眾的利益需求。
同時，在監督體制的實施下，還應輔之以相應的鄉鎮政府公共服務績效評估機制，改善以往評估疏于形式的狀況。“根本的問題要把對鄉鎮干部的考核改為由農民參與的績效考評方法，建立與服 務 型 政 府 相 適 應 的 由 下 而 上 的激勵機制”［21］ 。建立全方位的績效評估主體，應該包括上級政府、政府工作人員、公共服務受眾以及公共服務領域的專家等，從多個方面對鄉鎮政府的公共服務績效進行反饋。此外，要合理確定績效評估標準，注重長遠戰略和階段性戰略相結合，避免鄉鎮政府公共服務的短視行為，避免資源浪費，引導鄉鎮政府實現鄉村公共服務的可持續發展。
（五）暢通農民參與渠道，培育參與型政治文化
鄉鎮政府公共服務能力的提升，離不開廣大民眾的參與，保證公共服務是廣大公眾公共意志的體現。公共服務供給模式好壞，均等化程度高低等問題，必須考慮農民的偏好表達及其強烈程度。公民一方面可以通過自身努力主動承擔諸如
環境保護等公共服務的供給；另一方面可以影響公共服務供給規則和績效標準的制定，或者影響具體供給內容的改正和完善。
因此，必須完善基層民主制度建設，暢通農民政治參與渠道。保證村民大會的定期召開，事關公共需求的議題交由全體村民表決，使村民能真正影響公共服務供給的數量和質量，從而增強自身的政治效能感。此外，還應該努力使決策內容和過程透明化，通過聽證會、宣傳欄等形式，充分保障鄉村民眾的知情權，為民眾意愿表達提供基礎。而且，鄉鎮政府還應該加大力度開拓民眾意愿表達渠道，通過開設熱線電話、電子信箱、接待日等制度，為公共服務的正確開展明確方向。
另外，要積極培育參與型政治文化，文化是制度運作順利與否的關鍵因素。英格爾斯說：“完善的現代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用這些現代制度的人，自身還沒有從心理思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局就是不可避免的。再完美的現代制度和管理方式，再先進的技術工藝，也會在一群傳統人的手中變成廢紙一堆。”［22］ 因此，必須做好教育和宣傳工作，使農民普遍樹立現代公民意識，逐漸提高對自我基本社會身份的認同，成為支配自己社會行為的基本價值觀念，從而積極在鄉村治理中按照自己的意愿表達態度、采取行動。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《華北電力大學學報》（社會科學版）2016年8月
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