一、變一次性征收土地為土地入股
城鄉一體化改革中最困難的問題是就業問題及失業失地農民的社會保障問題。本次規劃打破傳統土地一級開發模式中一次性征收土地的模式,積極搭建平臺,采取土地入股的模式,使農民享受土地增值收益,從而更為有效地保障農民的永續利益,均衡地區發展的區位差異,均衡因規劃用途差異而帶來的生態涵養地區與城市建設地區的土地價值差異 ( 圖9)。集體土地是農民擁有的最重要的資產。規劃采取土地合作社模式,將分散在各村的土地資源集中,參照國有用地基準地價,按照不低于同一時間、同一地段國有土地70%的原則,確定集體建設用地入股標準。農業生產用地以土地年產值為基礎上浮一定比例入股,確保農民及集體經濟組織的利益。合作社以土地資源為資本,引入社會資本,發揮社會力量推動城鎮化進程的作用。同時,規定土地性質仍為集體所有,投資企業擁有在合同期內的土地使用權,但無權拍賣、轉讓、抵押土地,切實保障了農民利益。
二、“兩規”對接,劃定集體產業用地整理地區
社會學者認為城鄉一體化的主要特征是逐步實現生產要素的合理流動和優化組合。集中、集聚、集約發展仍然是我國城鄉空間發展必須堅持的主要模式。規劃將某鎮49個村莊內的各類要素資源進行集中,向優勢地區轉移,以實現發展的規模效應。同時,通過鄉鎮統籌引導農村兩類用地的流轉,包括產業用地和農業用地(耕地)的流轉,以提升土地利用效率。現階段充分尊重農民權益,暫不考慮宅基地的流轉。
為了從空間層面引導建設用地的流轉,規劃結合生態紅線、增長邊界劃定了針對農村建設用地流轉的空間管制分區,即城市增長邊界控制區、集體建設用地指標流入區和集體建設用地減量與還綠區( 圖 10,圖 11)。
城鄉建設用地規劃的主要目標是實現城鄉的統籌發展與減量發展。規劃在用地總規模縮減的基礎上,考慮到發展的空間聚集性,結合現有產業基礎和近期發展意向,在規劃的城市集中建設區外,劃定了集體建設用地指標流入區,引導集中建設區外減量與整理后的建設用地指標流入該地區,并優先設置該地區的基礎設施,保障城鄉建設與基礎設施建設時序的同步性。
集體建設用地指標流入區是有條件建設區,在不影響生態紅線、不超過規模建設用地總規模的前提下,可與城市增長邊界控制區內的用地進行開發權轉移和置換,體現規劃引導的彈性。
集體建設用地減量與還綠區是整個鄉鎮的生態安全保障地區與農業生產地區,是實現集體建設用地減量的重點地區。在該地區內不許新增城鄉建設用地。
三、搭建產業平臺,切實提升鄉鎮產業發展水平
建立開發區統籌利用鄉鎮集體建設用地的機制,促進低端低效產業轉型升級。對于調整集中后的集體產業用地,統一交付開發區進行招商,大力發展科技研發、文化創意、休閑旅游和養老服務等符合首都經濟發展方向的產業,以及建設公共租賃住房,使集體產業用地與城市功能有效對接,成為城市發展建設新的空間載體,同時切實提高農民的收入與鄉鎮的產業發展水平。
四、城市建設用地指標帶動低效集體產業用地的減量
以城市建設用地指標帶動集體產業用地減量。具體而言,就是使用鄉鎮尚未征地的城市建設用地指標(包括鎮區內尚未征地的指標)帶動實施集體產業用地的減量工作。
在減量工作制度設計層面,采取全鎮平衡的辦法,打破過去單個項目就地平衡的模式,在鄉鎮內進行整體資源的統籌,并梳理全鎮的集體產業用地減量任務,以“城增帶鄉減”為原則,確定地區未來發展的拆建比(圖12)。拆建比即鄉鎮內需要騰退的建設用地總量與剩余城市建設用地資源的比值。當采取“以拆定供”的管理辦法時,如果需要獲得一定的新增城市建設用地指標,就必須騰退相應拆建比的集體建設用地。為了加強拆建比在實施中的剛性,規劃將全鎮的拆建比作為地區未來城市建設的重要指標,納入地塊出讓條件以及土地一級開發條件,在土地一級開發驗收中進行評估,并將其融入規劃編制、管理和審批的環節。
這種不在空間上劃定待拆用地范圍的方式,通過“指標式”管控,建立了長效、動態的實施機制,給未來的不確定性預留了空間。
五、提升鄉鎮基礎設施配套水平
為了實現開發區與周邊鄉鎮的一體化建設,加強城市產業園區對周邊鄉鎮建設的責任感與使命感,規劃建立了以開發區為主體、以周邊鄉鎮為資助對象的基礎設施建設平臺,加大開發區對周邊鄉鎮基礎設施的投入力度,提升鄉鎮整體的基礎設施配套水平。
中國鄉村發現網轉自：《規劃師》 2016年12期
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