農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是土地產(chǎn)權(quán)制度的深度改革和創(chuàng)新，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的重要舉措，符合市場經(jīng)濟(jì)的基本原則和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。目前，在國家和地方一系列土地流轉(zhuǎn)政策推動(dòng)下，部分地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程不斷加快，市場活躍度持續(xù)提高，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。但從土地規(guī)模化利用看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍呈現(xiàn)零散化狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)率依然偏低，尚未形成規(guī)模化發(fā)展態(tài)勢(shì)，還有較大發(fā)展空間。
土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境
在農(nóng)村土地第二輪承包工作中，政府部門以地塊好壞搭配按比例對(duì)集體耕地進(jìn)行分配，使得農(nóng)民田地分散于鄉(xiāng)村不同區(qū)域，既不利于土地的規(guī)模化種植，也不利于土地利用率的提高。部分村民反映，自家所承包的土地在村組內(nèi)分布于各個(gè)區(qū)域，呈多片塊種植形態(tài)，并沒有形成真正的規(guī)模，給土地經(jīng)營帶來諸多不便，而且流轉(zhuǎn)價(jià)格也普遍偏低。調(diào)查顯示，農(nóng)民戶均土地流轉(zhuǎn)面積還不足6畝，且分散于村鎮(zhèn)不同區(qū)域，不能形成土地規(guī)模集中狀態(tài)，流轉(zhuǎn)價(jià)格也低于成片土地。
從土地流轉(zhuǎn)機(jī)制看，土地供求雙方信息流動(dòng)不夠充分，信息輻射面小，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效率造成較大影響。雖然政府部門已經(jīng)出臺(tái)政策明確發(fā)展“市縣鄉(xiāng)村”統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，但目前仍處于初始化階段，還不能規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易范圍狹窄，流轉(zhuǎn)對(duì)象多集中于村集體內(nèi)部成員或村集體之間，沒能在更廣范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，合理開發(fā)利用土地。而有意投資農(nóng)業(yè)的非農(nóng)工商企業(yè)多從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)前和產(chǎn)后服務(wù)，很難進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。
目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶自發(fā)形成的，雙方達(dá)成口頭協(xié)議或書面協(xié)議，并無嚴(yán)格文本約束，普遍缺乏對(duì)土地出租方的有效約束和監(jiān)督。在土地流轉(zhuǎn)中，以轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)形式流轉(zhuǎn)的占大多數(shù)，流轉(zhuǎn)周期短且無保障，多為短期非正式合同，而一些新型土地流轉(zhuǎn)方式如土地入股流轉(zhuǎn)程度不高。更難以置信的是，在調(diào)查的農(nóng)戶中存在一些土地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶甚至沒有明確流轉(zhuǎn)期限的案例，轉(zhuǎn)出方隨時(shí)可以收回轉(zhuǎn)讓出去的土地。傳統(tǒng)民間土地流轉(zhuǎn)制度使多數(shù)農(nóng)民缺乏對(duì)轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行長期投資的激勵(lì)，農(nóng)戶投資熱情不高。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營需要多元化的金融產(chǎn)品和服務(wù)，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)并未將“三農(nóng)”作為主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品也不多。目前，針對(duì)農(nóng)村市場的金融產(chǎn)品僅有農(nóng)民小額信用貸款、聯(lián)保貸款和擔(dān)保貸款三種。而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款雖已在多地試點(diǎn)，但進(jìn)展相對(duì)緩慢，尚未形成規(guī)模化發(fā)展態(tài)勢(shì)，所發(fā)揮效果有限，難以滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營和多元化發(fā)展的金融需求。
制約土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的深層原因
當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)制度和管理制度更傾向于傳統(tǒng)農(nóng)戶種植方式，而農(nóng)業(yè)種植技術(shù)的高速發(fā)展產(chǎn)生了對(duì)土地規(guī)模化經(jīng)營的需求。由此產(chǎn)生土地經(jīng)營大戶對(duì)土地的大量需求與傳統(tǒng)小農(nóng)戶對(duì)土地保障需求的矛盾以及土地流轉(zhuǎn)制度缺位與農(nóng)戶外出就業(yè)對(duì)土地流轉(zhuǎn)需求的雙重矛盾。而土地本身所體現(xiàn)出的生產(chǎn)力提高緩慢且缺乏活力，特別是土地流轉(zhuǎn)制度不健全嚴(yán)重阻礙土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換。農(nóng)村土地市場還比較封閉，土地資源配置市場化明顯不足。而從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織明顯不足，因缺乏完善的流轉(zhuǎn)市場操作以及市場信息不充足，土地流轉(zhuǎn)變得更加無序，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本虛高，流轉(zhuǎn)效率低下。
土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格普遍較高，加上土地供需雙方難以形成流轉(zhuǎn)信息的共享和溝通，使得農(nóng)民往往只在鄰里間進(jìn)行小范圍交易，以盡量降低交易費(fèi)用。在農(nóng)村土地運(yùn)營成本持續(xù)高企的情況下，土地流轉(zhuǎn)主體單純進(jìn)行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植，基本無利可圖，只有進(jìn)行科學(xué)種養(yǎng)殖和規(guī)范化管理才能賺取利潤，致使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模難以擴(kuò)大。另外，農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)性以及農(nóng)業(yè)投資回報(bào)率偏低，導(dǎo)致工商企業(yè)也普遍缺乏投資農(nóng)業(yè)的積極性。而土地流入主體對(duì)流轉(zhuǎn)而來的土地過度開發(fā)和利用，也導(dǎo)致部分村民不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易。
農(nóng)民外出就業(yè)時(shí)，外出期限和農(nóng)戶家庭資源稟賦等因素對(duì)農(nóng)戶土地依賴程度影響較大，而外出就業(yè)和家庭內(nèi)部資源對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿影響顯著。受地區(qū)保護(hù)和戶籍管理制度限制的影響，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不確定性導(dǎo)致農(nóng)民客觀上需要土地來保障基本生活。多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力外出并沒有固定職業(yè)，大多流動(dòng)就業(yè)于不同行業(yè)和城鄉(xiāng)各地區(qū)，沒有形成穩(wěn)定的收益預(yù)期。而我國農(nóng)村長期處于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，未來一段時(shí)間內(nèi)這種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的基本格局不會(huì)變化，土地已成為外出務(wù)工者的最后“依靠”，向外轉(zhuǎn)出土地時(shí)異常謹(jǐn)慎。此外，農(nóng)村社會(huì)保障制度的嚴(yán)重滯后，極大束縛了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，使農(nóng)民長期依賴土地，從而限制土地的流轉(zhuǎn)。
農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)雙重影響的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，銀行機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)涉入時(shí)往往存在諸多顧慮。雖然土地使用權(quán)抵押貸款已經(jīng)建立，但土地流轉(zhuǎn)中存在的諸多不成熟問題，特別是政府抵押登記部門嚴(yán)重缺位，使得作為有效抵押物的農(nóng)地使用權(quán)無法履行正規(guī)的抵押登記手續(xù)，導(dǎo)致處置抵押物時(shí)缺乏成熟的市場支持。而在權(quán)益維護(hù)方面，一旦流入主體出現(xiàn)違約，金融機(jī)構(gòu)在土地處置和權(quán)益保障方面難以得到維護(hù)，其開展農(nóng)地抵押貸款的積極性不高，限制了農(nóng)村金融供給。
加快土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議
一是繼續(xù)完善土地流轉(zhuǎn)法制法規(guī)，明確相關(guān)部門服務(wù)職能。建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)章制度，是加快土地流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率以及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。各級(jí)政府要充分發(fā)揮好調(diào)控監(jiān)管職能，加快完善土地流轉(zhuǎn)辦法、程序等法規(guī)制度的建設(shè)，明確土地承包人的權(quán)能和義務(wù)。繼續(xù)加強(qiáng)土地管理部門依法行使土地管理權(quán)利的職能，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)監(jiān)督。有效制定促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可行方案，積極發(fā)揮土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的政策性引導(dǎo)作用。認(rèn)真貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，建立土地流轉(zhuǎn)登記、備案和簽證制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，保證土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和有效性。
二是全面培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，建立符合市場規(guī)律的流轉(zhuǎn)機(jī)制。借鑒國內(nèi)外土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范化管理各種流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)一步明晰交易雙方權(quán)利和義務(wù)。搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，在土地交易活躍地區(qū)設(shè)立交易中心，統(tǒng)一辦理各項(xiàng)土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。例如，建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。探索建立健全土地流轉(zhuǎn)立法、執(zhí)法和仲裁工作，完善交易規(guī)則、程序和手續(xù)。開發(fā)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息資源系統(tǒng)，收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，促成農(nóng)戶間、農(nóng)戶與產(chǎn)業(yè)化公司間的土地流轉(zhuǎn)和信息溝通。建立土地價(jià)格反饋機(jī)制，因地制宜地建立多元化的流轉(zhuǎn)價(jià)格體系，推動(dòng)土地資源的合理配置和規(guī)模化發(fā)展。
三是改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境，加快建設(shè)土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系。土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行過程極為復(fù)雜，所涉環(huán)節(jié)眾多，違約糾紛處理困難。所以，必須大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)咨詢、土地保險(xiǎn)、土地托管、資產(chǎn)估價(jià)等各類中介服務(wù)組織，完善土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公開、公正、高效地進(jìn)行，使土地流轉(zhuǎn)行為更好地滿足市場經(jīng)濟(jì)要求。例如，建立農(nóng)地技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估組織、土地流轉(zhuǎn)法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)以及土地流轉(zhuǎn)管理咨詢平臺(tái)，保證土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和土地用途的經(jīng)濟(jì)合理性，保障土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營前后的咨詢服務(wù)，提供必要的糾紛解決和法律咨詢?cè)?
四是建立土地抵押登記制度和價(jià)值認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加快土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進(jìn)度。明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的條件和范圍，適時(shí)建立土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押價(jià)值認(rèn)定和抵押登記制度，健全流轉(zhuǎn)土地價(jià)值認(rèn)定和處置依據(jù)，保證金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益。建立以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款為主的土地流轉(zhuǎn)投融資體系，不斷加快土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)放步伐。根據(jù)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際，適度延長貸款期限，擴(kuò)大貸款額度，滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效資金需求。同時(shí)，建立符合土地流轉(zhuǎn)需求的多種形式的金融服務(wù)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：金融時(shí)報(bào) 2017-01-12
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