在所有國家，教育是扶貧中的一個重點。從全球發展經驗來看，經濟發達的地方往往教育水平也高，比如歐美以及東亞“四小龍”。即便是我國改革開放以來的經濟高速增長，也與城市教育的飛躍發展有著直接的聯系。然而當我們把目光投向農村基礎教育時，發現盡管近年來國家對農村基礎教育的財政投入在逐年上升，但是農村基礎教育水平并沒有呈現相應的增長，城鄉間教育差距越來越大。
在城市基礎教育越來越完善化和精英化的同時，農村初中輟學率在一些地方居然高達60%以上。那么問題出在哪里？如此高輟學率的農村教育如果不加以重視，勢必對國家未來發展和社會安定帶來很大影響。本著這個問題，最近我們華南理工大學公共政策研究院扶貧小組在廣東省的粵北、粵西南、粵中以及廣州近郊的農村進行了系列調研。本文的數據和現狀分析建立在這些調研之上。
農村基礎教育現狀
從教育部公布的數據來看，自2013年以來我國對教育的總投入已超過3萬億元，并且多年來呈現連年增長趨勢。在各級教育生均公共財政預算教育事業費支出方面，農村小學超過7千元，農村初中近萬元，呈現逐年增長趨勢。也就是說，從數值來看，農村小學和中學與城市的差距并不是太大。據2013年全國教育事業發展統計公報數據顯示，農村義務教育普及率目前已經達到92.3%以上，這意味著對于絕大多數中國人來說，接受基礎教育已經不是問題。但當我們走訪農村以及鄉鎮中小學時，發現現有農村基礎教育存在著重數量輕質量、重校舍建設而輕教育質量提升的問題。
第一，農村小學“麻雀化”現象嚴重。在訪問的幾所村落小學中，完全小學在學人數最多一所為110人（而2000年該校擁有學生人數為400余人），最少學校的在籍人數為幾十人，據地方陪同干部介紹說，還有一些村落的小學校人數只有10余人。與當地市教育局干部們的訪談中，我們了解到，當地農村小學校中在籍人數為50人以下的學校高達100多所。
“麻雀學校”在農村已經是個常見的現象。在訪談過程中，當地扶貧局干部介紹了一個非常有趣的案例：某村小學生源僅剩幾人，但由于家長不愿承擔接送責任，拒絕接受校方及村委會將學校關閉，生源移至數公里之外的他校的并校決定，學校無奈地做出了一個“創新”性舉措：保留學校以及教師并購買一部校車，但教師不再承擔教學任務，而是輪流擔當司機負責接送學生到他校借讀。這個舉措背后的教育資源浪費不言而喻，因為學校依然接受著教育財政補貼，而轉型為司機的教師也依然領取著教育工資和津貼。
第二，教學設備陳舊，與時代脫節。近年政府非常重視對農村學校校舍建設的財政投入，但是教學設備依然停留在粉筆、黑板擦、老式錄音機和錄音帶的時代。這與城市甚至鄉鎮小學現代完善的教學設施形成鮮明對照，更不用說與學費高昂的國際學校和私立學校相比了。而低質量農村小學大量存在的直接結果就是造成了學生在今后求學過程中的挫敗，這與初中驚人的高輟學率有著直接的聯系。
第三，課程設置單一，師資力量薄弱。盡管農村小學提供語文、數學、英語等基礎課程，但是與城市多元化的課程設置相比存在著很大的距離。近年教師工資和待遇有所改善，但農村師資力量和教師的敬業精神并沒有比以前更好。由于子女教育問題以及個人職業發展等原因，優秀師資力量很難被吸引到農村小學；而出于不得已而在農村任教的教師，也會盡量把授課時間集中，在完成教學課程之后則回到縣城居住，老師很難在學生需要的時間提供知識上的輔導和幫助。另一方面，相對穩定的職業和收入，也吸引了不少在教學上沒有競爭優勢的當地人加入。于是有競爭優勢的師資力量流出，而沒有競爭優勢的師資力量固化，后者不斷填補前者的空缺。
第四，初中輟學率觸目驚心。農村的初中基本歸并到了鄉鎮中學，對離學校較遠的地方的生源采用住宿制的形式。不過，由于相關財政和設施以及管理不到位，宿舍多為20人甚至更多人共享一個大房間的粗放型住宿管理。由于集體生活中的種種不適導致成績下降，或者退學的學生并非少數，再加上小學時期的學習挫敗感以及以高考為目標的初中課程設置等原因，讀書無用論在農村青少年中流行，在某村落初中輟學外出打工者高達60%以上。這個數字并不是特例，在其他學者的相關研究中也得到確認。
那么，為什么高的教育投入沒有帶來相應的效果？主要原因可以歸納為以下幾點。
教育經費財政配置低統籌
從教育經費投入的總體方面來看，教育經費財政配置的統籌級別太低。2006年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》確立了“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的農村義務教育公共財政體制。但是在實際操作層面，農村基礎教育依然是延續了2001年以來的“分級管理，以縣為主”的管理和財政統籌體制?！爸醒氲胤焦矒痹诓僮鲗用嫔洗嬖谥簧賳栴}，由于縣級政府對省市級政府不存在任何意義上的行政約束力，這種教育管理和財政統籌主體行政級別太低，導致教育資源的省內分配不均，直接影響到教育資源配置的省內均衡。具體表現在兩個方面。
第一，農村義務教育的財政投入高度依賴于縣級政府?？h級政府的財政能力以及在財政投入上對農村義務教育的傾斜程度直接決定了當地農村義務教育的質量?？h級財政能力好的地方，農村義務教育的質量要相對好一些，而財政能力相對較差的地方，對農村基礎教育的有限投入也影響到教育質量。在我們調研的一個以農業為經濟主體的縣，縣級政府不僅很難把有限的財政投入到農村基礎教育中，而且由于政府監管方面的不完善，縣級政府有時為了彌補財政漏洞，將中央或省級的教育發展專項資金挪作他用。盡管從理論上講，省級財政通過轉移支付的方式來平衡省內的教育資源配置，但在現有制度框架之下，下級政府對于上級政府并不存在任何約束力，有很多理由使得省級政府更有動力將財政資源投向教育以外的其他行業或者用來打造城市精英教育。
第二，中央政府對地方教育發展提供的專項轉移支付資金有時并不能帶來地方特別是農村基礎教育的發展。為了促進地方政府的積極性，中央政府在提供專項轉移支付時往往要求地方政府提供一定的配套資金，對于經濟欠發達的地方來說，配套資金往往加劇地方財政負擔，其結果有可能是：財政狀況能夠提供配套資金的地方政府比那些拿不出配套資金的地方政府，更容易爭取到中央的專項轉移支付資金，其結果勢必造成越窮的地方越沒錢發展教育。
當然，財力不足的地方政府也會有很多對策來以并不存在或者不打算變現的配套資金來獲取專項轉移支付，而這樣取得的專項轉移支付資金即便用于教育項目，也與中央政府所期望的資金投入存在差距。再者，在轉移支付資金方面，另外一個問題是由于有中央專項轉移支付資金的存在，地方政府沒有了教育投入的積極性，本該省級政府出的轉移支付資金不到位，或者縣級政府為了得到政府的專項資金而停止地方資金投入。
政策導向與教育資源的不均等配置
除了財政制度問題，有些政策目標或者政治導向也會帶來教育資源的非均等配置從而影響到農村義務教育質量的提高。拿作為教育投入主體的縣級政府來說，其政治導向或政策目標追求導向常常會帶來以下幾個方面的教育資源不均等配置。
第一，為了追求政績目標，地方政府往往更愿意將教育資源投放在打造城市精品學校，而非提高農村義務教育質量方面。特別是近年來政府提倡“創強、創均”的“雙創”運動，是否在“雙創”方面有建樹也成了地方干部被考核的一個標準。我們在調研過程中發現，“雙創”運動在實施過程中，往往帶來教育資源向城市的傾斜，其結果并不利于提高農村義務教育質量，因為“創強”將教育質量的提高傾斜于城市中的重點學校，“創均”常常流于校舍建設等硬件工程方面。
第二，政策目標式推進和干部政績考核導向的“普九”工程以及扶貧項目，導致地方干部將普及基礎教育作為政績目標，加大基礎建設教育費用的投入，將有限的財政用于硬件而非提高教育質量上面，間接影響了教育質量的提高。近年來，政府提倡教育的均質化，在農村教育的均質化往往被簡化為“村村通小學”以及“教學樓+運動場+圖書室”的硬件標配，而不是用來提升農村義務教學水平，縮小城鄉間的教育差距。
第三，“村村通小學”的政策目標導向導致教育資源在農村不能集中投放，碎片式資源投放方式導致農村教育重數量而輕質量。很長時間以來，撤學校者往往會背罵名，而建學校者既得到贊譽又能顯示政績。實際上，“建”和“撤”都應該放在經濟發展和社會結構變化的大環境中來思考，不會一成不變，也不應當將其政治化。此外，建學校背后的利益和腐敗因素也是近年來農村小學硬件建設熱的一個原因。
第四，與缺乏細節以及穩定性和連續性的教育政策有關。2001年國務院為了解決農村學齡人口減少的問題，倡導集中資源辦學，頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》。此后到2012年國務院出臺《意見》要求停止撤消為止，中國農村開始了近十年的農村撤校運動。其間，由于行政一刀切和運動式撤校，再加上在執行方面缺乏細節的政策指導，在撤校過程中產生了很多問題，招致民間以及教育人士的反對。但是這些問題的出現是因為撤校過程中缺乏細致的政策指導和配套措施導致的結果，而不是撤校本身所導致的必然結果。
如果在食宿、交通、學校規模以及其他相關問題方面能夠有更加細致的政策加以對應，很多問題是可以減小或者避免的。同樣，當撤校出現問題時，應該針對問題分析產生原因，繼而作出相應對策，而不是簡單粗暴地停止上一個政策。對上一個政策全盤否定的做法也許可以迎合部分民意，但是卻是一個不負責任的做法，因為回到上一個政策等于從現有問題回到前一個問題，問題還在那里，只不過從問題B變回到了A。
第五，與以高考為導向的教育課程設置有關。目前的教學課程設置是一種以高考為終極目標的應試考試。在小學階段城鄉教育差距帶來的教學結果導致很多農村小孩在很小的階段，就在這種爬梯式的高考競爭中產生挫敗感。在初中階段，當這類學生意識到自己的成績無論如何都不能進入大學，而學校課程設置除了畢業證書之外，繼續讀下去并不能給他們帶來生存技能上的提高，供給與需求并不完全匹配。盡管在初中畢業后的分流中有職業技術學校這一選項，但是這類學校有不少存在教學質量問題或者內容脫節落后于實際操作。
從教育課程設置的角度來說，目前的高考式應試教育體制并不能給不打算或者不能參加高考的人們設計一條與現實接軌的路徑，使他們能夠掌握某種技能或手藝，具備一定的專業知識儲備來自信地開始自己的職業人生，而不是全部流到流水線或物流業，消耗青春換得微薄的工資，年邁歸鄉時，依然是貧瘠和無一技之長。
提高農村義務教育質量的一些政策建議
第一，將財政統籌級別至少提高到省級，改變目前以“縣為主體”的制度，將有可能改變省內的教育資源非均等分配現象。在所有現代社會，基礎教育已經被普遍界定為公民的基礎權利。在很多發達國家，基礎教育是由中央政府統籌的，即使不是中央（聯邦）政府統籌，也是由?。ㄖ荩┱y籌。考慮到中國國家大，地方差異也大，中央政府統籌有困難，但從現有的社會經濟發展水平來看，已經具有了省政府統籌的條件。
第二，改變目前分散和碎片化的財政投入方式，集中資源辦優質學校，將有可能改變目前農村基礎教育的困境。我們認為可以將農村生源少的學校合并到鄉鎮等人口聚集的地方，由政府承擔所有學雜費、食宿交通費的方式來集中資源辦優質小學。在交通不便的地方可以采用寄宿制的方式，其他則由學校提供免費校車接送。也許有人會認為寄宿制學校不利于兒童的身心成長，但問題是，在具有近80%留守兒童的農村現狀面前，留守和寄宿之間的差別又有多少？恰恰相反，如果能夠把這些留守兒童們集中起來，提供完善的教育和管理，結果會更好。
第三，創新和完善教育體系，改變應試為終極目標的教育課程設置體系，發展和完善培養多元人才的職業教育系統。我國中等職業的不發達一方面與人們對教育存在“學而優則仕”的認知偏差有關，另一方面也與技術學校所提供的知識與社會經濟的實際需求脫節的現狀有關。如何建立一套與社會經濟發展相匹配的多元職業教育體系，也是當務之急。
第四，建立一套比較完善的教育評估體制。對于各個地方教育發展的評估，應該確立一套不僅包括硬件方面，也包括師資和教育質量評估；不僅包括升學率，也包括學生綜合素質和技能提升方面的評估；不僅重視城市精英學校發展，也重視提高整體基礎教育水平的多方面評估體系。這樣一套新體系有助于逐步做到教育的均衡發展。
總體而言，教育一向被認為是徹底擺脫貧困的最重要手段。目前我國農村落后的基礎教育現狀不僅會影響到農村發展的未來，從長遠來看，也會對社會安定帶來影響。教育的公平性和公正性的問題，如果處理不好，將會造成社會矛盾。盡管降低農村以及欠發達地區考生的高考入學門檻，用行政手段分配高考入學名額配比等方法，可以解決教育機會不平等所帶來的差距問題，但最根本的解決方法在提高農村基礎教育質量，在減少教育機會不平等方面下功夫。
華南理工大學公共政策研究院助理院長、教授
中國鄉村發現網轉自:IPP評論微信公號2016年10月17日
(掃一掃，更多精彩內容！)
