【摘要】社員異質性本質上反映的是社員利益訴求方面的差異性，在合作金融組織社員入社目的多樣化以及追求盈利的背景下，異質社員間利益訴求的差異必然導致社員之間的利益沖突。如果異質社員中的能人社員與普通社員不能以合作方式解決他們之間的利益沖突，就會損害合作金融組織的效率和內部公平。此時，法律應當通過對合作金融組織控制權的傾斜分配以激勵能人社員提升效率，相應的法律制度包括股權結構和表決機制的傾斜。同時，法律需要對普通社員的權益予以側重保護以保障合作金融組織內部的公平，相應的法律制度包括監事會保護、行政保護和司法保護。
【關鍵字】農村合作金融組織；社員異質性；利益沖突；效率與公平
一、問題的提出：無差異社員假設立法效果的現實反差
如果農村合作金融組織的社員具有無差異性，那么不僅社員相互之間不會發生利益侵害的現象，而且組織本身的運行也是有效率的。這是因為，一方面具有無差異性入社目的--即社員均以獲取信貸服務為唯一目的--的任何社員在主觀上都不會產生尋求對合作組織的控制以及對其他社員利益侵害的意圖，而能力和素質等方面的無差異性也從客觀上排除了任何社員控制合作組織以及侵害其他社員利益的可能。另一方面，社員入社目的、能力、素質等方面的無差異性，也能保證社員將為了共同的合作利益而均等化地努力，不存在組織效率低下的問題。我國農村合作金融法律制度正是以無差異社員假設為前提所做的設計，立法者相信無差異社員能在“民主的社員控制原則”[1]和“一人一票制”表決規則下處理好內部公平問題，以實現自助互助的目的，相信無差異社員都有提升合作組織效率的激勵，為了他們共同的目標--為改變生存競爭弱勢地位--而均等化地努力。
但是，事實并非如此。我國農村合作金融事業的發展從未擺脫農民社員權益保障不充分和組織效率低下的雙重困境。例如，始于1951年的農村信用合作社（以下簡稱農信社）經過半個多世紀的輪番改革，現被公認淪為“偽合作社制”的商業性金融機構，[2]合作社制組織所應堅持的“民主的社員控制原則”幾乎被完全拋棄。當下，農信社的民主困境集中體現在民主管理主體缺失、民主參與利益喪失和民主管理外部環境缺乏三個方面，[3]在“內部人”和部分社員的控制下，農信社廣大農民社員的權益難以獲得保障。又如，2006年中央1號文件提出“引導農戶發展資金互助組織”，這被認為是在農信社發展遭遇困境之后農民信用合作組織的“另起爐灶”。但是，這一被人們寄予厚望的新型農村合作金融組織形式并未帶來令人滿意的效果：根據中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱中國銀監會）公布的《新型農村金融機構2009-2011年總體工作安排》，其計劃用三年時間完成161家農村資金互助社的組建，但截至2013年6月，獲銀監部門批準設立的互助社才49家。農民入社積極性不高的重要原因之一，就在于已成立的互助社普遍效率低下，經營狀況不佳，[4]未入社農民對該合作金融組織形式持觀望態度。
上述反差表明，立法的無差異社員假設根本不成立，即農村合作金融組織社員不是無差異的個體，否則，農村合作金融實踐中的農民社員權益受損和組織效率低下問題就不可能出現。事實上，社員在受教育程度、自身素質、社會關系、要素投入、入社目的、角色定位、風險承擔等方面均存在差異性。社員的差異性就意味著社員利益訴求的差異性，而差異的利益訴求之間會發生沖突，并且必定會影響甚至損害合作組織的效率和內部公平。因此，我國無差異社員假設立法效果的“事與愿違”就不足為怪了！
既然社員的差異性可以影響農村合作金融組織的效率和內部公平，并可能損害其效率和公平，那么，從社員差異性的視角尋求解決我國農村合作金融實踐中出現的農民社員權益受損和組織效率低下問題的對策就是完全必要的。基于此，筆者擬對我國農村合作金融組織差異社員間利益沖突的法律平衡問題進行探討，以回答下列問題：差異社員間的利益訴求沖突是如何產生的？哪些社員間的利益訴求沖突會損害合作組織的效率和內部公平？在其損害合作組織效率和內部公平的情況下，法律應當如何平衡差異社員各方的利益，以提升農村合作金融組織的效率和保障組織內部的公平？
二、異質社員間利益沖突的產生、非合作解決及其消極影響
在回答前面提到的問題之前，需要厘清“異質社員”的概念。對于一個群體中個體成員之間的差異性，社會學家稱之為“異質性”，它“是指人們在不同群體之間的分布”。[5]經濟學家也使用“成員/社員異質性”概念來分析農業合作社社員差異性對組織效率的影響，[6]鑒于此，筆者將農村合作金融組織中社員的差異性稱為“社員異質性”，將具有差異性的社員稱為異質社員。社員異質性本質上反映的是社員利益訴求方面的差異性，社員“異質性的根本表現在于利益訴求的差異”。[7]利益訴求的差異會導致社員之間的利益沖突，并影響甚至損害合作組織的效率和內部公平；在后一種情況下，便需要法律對異質社員間的利益進行平衡，以提升效率和保障公平。
（一）異質社員間利益沖突的產生
盡管個體社員之間的差異在任何時候都存在，但在合作金融發展初期，由于社員利益訴求較為單一，社員異質性給合作社運行造成的影響并不明顯。以世界上第一個農村合作金融組織--1849年德國雷發巽信用合作社--為例，社員入社不需要繳納股金，信用社也不向社員支付股息和分配利潤。由于社員入社的目的只是為了獲得（貸款）服務，不存在股息支付和利潤分配等利益之爭。這種利益訴求的單一性保障了異質社員目標和行動的一致性，從而使合作金融組織的發展基本上不受其內部社員之間關系的影響。但是，此后各國合作金融的發展和實踐逐漸否定了帶有宗法和慈善性質的雷發巽式信用合作社模式，也“否定了雷發巽式不交股金、不分利潤以及管理機關不拿薪金的原則”，[8]異質社員之間的利益訴求開始出現差異，并導致社員之間出現利益沖突。
筆者認為，導致異質社員利益訴求出現差異的主要原因有二：（1）社員入社目的不再限于獲取信貸服務，還包括其他經濟利益訴求，從而出現多樣化的利益訴求。以美國互助儲蓄和貸款聯合會為例，其建立宗旨是社員通過互助儲蓄和貸款聯合會將自己的積蓄放在一起，再依次從中取得貸款用于自建或者購買房屋，在所有的成員都以這種方式購置了房屋以后，互助儲蓄和貸款聯合會就自動解散。后來這種模式發生了改變，在所有創立成員購置了房屋后，互助儲蓄和貸款聯合會不是立即解散，而是開始接受其他成員的申請或者現有成員的新申請，任何人只要申請就可以成為互助儲蓄和貸款聯合會的成員；與此同時，借款人和存款人開始形成兩個不同的人群，有的人加入互助儲蓄和貸款聯合會的目的單純地只是為了存款，而有的人加入互助儲蓄和貸款聯合會的目的則主要是為了借款。[9]我國當前的合作金融實踐也是如此，有的社員創設、加入合作金融組織的目的是為了從中獲得融資服務，有的是為了獲取利息和利潤，有的是為了依托合作金融實現專業合作的目的（如在農民專業合作社的基礎上組建內部合作金融），有的則是為了通過控制合作金融組織將政府的金融、財稅優惠利益轉移到自己名下……（2）盈利目的與盈余分配不再是合作金融組織的禁區，從而導致利益之爭不可避免。以1872年成立的英國合作社銀行為例，其起初只是合作社集團有限公司[10]的信貸部，主要為合作社集團有限公司零售商店提供貸款。1971年合作社銀行注冊為合作社集團有限公司的全資子公司后便開始從事非合作社業務，據統計，在1993年以前的17年中，合作社銀行對合作社的貸款一直保持著最高水平，但1993年后該業務僅占合作社銀行貸款總額的10%，而合作社的存款平均起來占銀行負債組合的4%。除了經營合作社業務，合作社銀行也是英國地方政府部門第二大銀行服務的提供者，并且已經成功地滲入到一些特定的中、小企業部門，這些部門的信貸業務超過合作社銀行總借貸額的60%。[11]美國信用聯盟的情況也一樣，其業務對象今天也不限于社員，其可以投資于某種政府債券和商業證券，或向其他信用社提供貸款。[12]總之，在市場經濟背景下，合作金融組織的盈利目的已不再是禁區，正如有學者在評價英國合作社銀行時所指出的：“要理解合作社銀行對這些價值（如開展非社員營利性業務）的追求，我們需要將其置于今天具有挑戰性的市場中。成本和適當的用于投資的資本仍然是決定合作社未來發展速度的一個關鍵問題之一，因為，合作社運動的基本原理立在工人必須通過積累他們自己的資本打破他們對資本的依賴之上”。[13]
在農村合作金融組織社員入社目的多樣化以及追求盈利的背景下，異質社員利益訴求的差異必然導致社員之間的利益沖突，社員也會為實現各自的利益訴求而展開對合作組織控制權的爭奪。應該指出的是，對股份制企業而言，由于其異質股東成員的利益訴求較為單一--以利潤最大化為唯一追求--股東成員間的利益訴求沖突問題也就不如合作金融組織那般突出。
（二）能人社員與普通社員間利益沖突的解決方式對合作金融組織運行的影響
異質社員間的利益沖突在合作組織內部普遍存在，但并非任何個體與個體之間的利益沖突都會影響合作組織的運行。相反，對合作組織運行造成影響的利益沖突必定是結構性的利益沖突，也就是合作組織內部不同群體之間的利益沖突，只有這種利益沖突才足以影響合作組織運行的整體性效率和內部公平。按社員投入合作組織的資金、生產性要素的多少以及社員通過其人力資本、社會資本獲得市場渠道和社會關系優勢的大小等為標準，可以將合作組織內部的社員群體劃分為能人社員和普通社員兩大基本類型。這兩類社員之間的利益沖突在所有農村合作金融組織中都普遍存在。當然，能人社員與普通社員之間的利益沖突對合作金融組織效率和公平的影響，還要取決于利益沖突的解決情況。具體而言：
1.對效率的影響
如果能人社員與普通社員能夠以合作方式解決他們之間的利益沖突，那么社員異質性就并不影響合作組織的效率。從實際情況看，盡管能人社員希望取得對合作金融組織更多的控制權從而取得更多的經濟利益，但出于規模收益的考慮，能人社員需要與普通社員合作，“在參與合作社的過程中，他們也傾向于充分發揮他們掌握的資源的作用，以穩固他們在合作社的地位，促進合作社的業務開展，將要素轉化為經濟收益……但作為與普通農戶合作的交換，他們也會讓渡要素的使用權，以及要素的部分收益權以保持對農戶參與合作的激勵”。[14]對普通社員而言，如果其在投入較少的情況下也能獲得比不入社更多的利益，即實現了“帕累托效率”改進，那么他們通常也愿意向能人社員讓渡對合作金融組織的部分控制權。因此，這種異質性下的合作使資源得到了充分的利用，使效率得以提升。相反，如果雙方不能以合作方式解決控制權和利益的爭奪，那么可能導致合作金融組織的無效率，其后果要么因能人社員的失敗而失去為合作金融組織利益努力的激勵，合作將變得低效或無效率，要么因能人社員的強勢爭奪而使得普通社員退出合作，最終也導致無效率。
2.對公平的影響
如果能人社員與普通社員能夠以合作方式解決他們之間的利益沖突，那么，社員異質性并不影響合作組織內部的公平。否則，就會發生能人社員損害普通社員權益--農村合作金融組織的社員權通常包括社員會議參加權、決議權、選舉權與被選舉權、社員大會決議撤銷訴權、社員大會決議無效訴權、理事會決議無效或撤銷訴權、社員大會召集請求權、股息分配請求權、剩余財產分配請求權等[15]--的結果。一方面能人社員為了彌補其投入的成本和承擔的風險，會傾向于強化對合作組織的控制權，從而在利益分配上也會有利于自身，甚至損害普通社員的利益。另一方面，普通社員對能人社員的有效制衡難以形成。主觀上看，由于投入少，因此普通社員更傾向于選擇“搭便車”。客觀上看，在能人社員控制合作金融組織的情況下，普通社員一般也沒有能力有效制約能人社員的濫權；正如有學者指出的，雖然普通社員也擁有合作社的控制權，但這主要體現在與其擁有的合作社的股份相對應的選擇控制權上，比如投票、異議和退出等，這種控制權的影響相對而言是有限的，在成員異質性條件下，合作社控制權的分配是非均衡性的，所謂“民主管理”在多數情況下難以付諸實踐。[16]
綜上，如果能人社員與普通社員不能以合作方式解決他們之間的利益沖突，那么社員異質性將損害合作金融組織的效率和公平。此時，法律介入利益沖突的解決成為必要，其核心則在于平衡能人社員與普通社員之間的利益：一方面法律通過在能人社員與普通社員之間分配對合作金融組織的控制權，激勵能人社員提升合作金融組織的效率；另一方面，就是在能人社員損害或可能損害普通社員利益的情況下為后者提供保護，保障合作金融組織內部的公平。
三、效率提升與法律對能人社員控制權的傾斜分配
前文已分析，如果異質社員不能以合作方式解決他們之間的利益沖突，那么法律應當通過對合作金融組織控制權的分配以激勵能人社員提升效率，顯然，這種分配只能是向能人社員傾斜的分配。當然，傾斜也不得過度，若傾斜導致能人社員損害普通社員的利益，則其本身就是對“帕累托最優”的違背，因此，激勵的同時也需要必要的約束。從法律角度看，與控制權相應的制度主要為股權結構和表決機制。
（一）股權結構中的控制權傾斜分配
在一般企業中，持股比例關涉成員在組織中控制權的大小，因而股權結構是企業治理的核心問題。不過，對合作金融組織而言，由于受合作社制組織“民主的社員控制原則”和“一人一票制”表決規則的限制，股權結構對控制權的影響主要不是指社員對合作組織話語權大小的影響（除非下文所討論的因出資額大而取得多票權），而主要是指社員從合作組織取得經濟利益的多少，這通常也是爭奪控制權的目的所在。正是由于社員持股的多少與其從合作金融組織處取得經濟利益的數量密切相關，因此，為了激勵能人社員提升合作金融組織的效率，就應當實行異質社員的非均衡持股--能人社員持股多于普通社員持股；此時，有望從合作金融組織的效率提升中獲得更多經濟利益的能人社員便有提升效率的激勵，他們會傾向于加強對合作金融組織的管理。同時，異質社員的非均衡持股對普通社員并無損害，因為其自有的資本要素有限，在其自身利益沒有受到明顯不公平影響的情況下，普通社員還可以分享非均衡持股下效率改進帶來的收益（如更好的金融服務和更可觀的盈余分配）。
我國現行立法雖然沒有要求合作金融組織實行絕對平均化持股，但對社員持股比例的上限做了規定，[17]實際上還是限制非均衡持股。對此，有學者也指出我國當前農信社立法對社員最高出資金額所作限制的不合理性，認為“最高持股比例太低”，應從2%提高到10%。[18]筆者認為，從激勵能人社員提升效率的角度看，限制非均衡持股并不可取，對當前合作金融立法弊端的克服，不在于最高持股比例的提高，而在于對非均衡持股限制的取消。由于缺乏效率的合作金融組織不僅不能給其社員提供優質的服務，甚至會出現經營困難和無以為繼，因此關注效率成為當今合作社制組織的發展趨勢，從2007年施行的《中華人民共和國農民專業合作社法》的立法內容也可以看出這一趨勢，其未規定社員持股上限，不禁止“一股獨大”。因此，我國合作金融立法有必要支持異質社員的非均衡持股，具體持股比例則授權社員自行決定。
（二）表決機制中的控制權傾斜分配
能人社員傾向于取得對合作金融組織更多的控制權。但是，更多的控制權與合作社基層組織的“一人一票制”表決規則相沖突，為激勵能人社員提升效率，法律可以對合作金融組織的“一人一票制”予以調整。
1.引入有限的多票權制
多票權制即允許某些社員在基本的一票表決權之外還擁有附加的表決權。從國外合作社立法看，社員多票權也是一種較為普遍的現象。例如，《芬蘭合作社法》第53條規定：“在社員大會上，每位社員均有一票權。若章程規定多數社員系合作社或其他公司，則章程須規定此類法人公司社員擁有一票以上的投票權”。又如，《意大利民法典》第2532條第2款規定：“在法人參與的合作社中，根據份額和股份的總額或法人成員人數，設立文件得給其數票權”。從社員異質性的角度看，這些法律所規定的多票權享有主體就是能人社員，如芬蘭為合作社社員或公司社員，意大利為出資額大的社員或法人社員。此外，有的法律還直接規定給貢獻大的社員以多票權，如《德國工商業合作社法》第43條第3款規定：“章程可預先規定提供多票權。多票權僅為對合作社的經營做出特殊貢獻的社員設置”。當然，由于多票權畢竟同合作社制的要求有沖突，因而，多票權必須受到限制。具體而言：一是數量限制，如《德國工商業合作社法》第43條第3款接著規定：“社員最多可被授予三票”，《意大利民法典》第2532條第2款也規定“不得多于五票權”。二是適用范圍的限制，即對涉及社員民主控制的事項，多票權不得行使。例如，《德國工商業合作社法》第43條第3款進一步規定：“對于依法需要四分之三多數票或更高多數票的表決，和章程不能確定的低于法定多數票的表決，以及在章程中取消或限制多票權的表決，即使享有多票權的社員也只有一票”。
我國有的合作金融立法也引入了多票權制，[19]但其問題則在于對多票權的限制不夠，既與合作社“民主的社員控制原則”不符，也可能成為能人社員損害普通社員利益的工具。這是因為：首先，立法規定的上限比例（20%）并非科學計算的結果，顯而易見的例子是，若按能人社員和普通社員各占50%的概率算，能人社員的50%加上其附加表決權20%不僅可以通過“需過半數同意”才能通過的決議事項，也能通過“需三分之二多數同意”才能通過的決議事項。況且，即使合作社章程將附加表決權的比例降至1%，能人社員也可以通過“需過半數同意”才能通過的所有決議事項。因此，立法應當允許社員自定多票權，即由合作金融組織根據社員的數量等情況確定附加票的數量上限，但前提是要限制多票權對所有決議事項的確定性決定作用。其次，盡管立法規定“章程可以限制附加表決權行使的范圍”，但在能人社員的控制下，章程可能允許多票權的行使適用于所有事項的決議。因此，立法應當明確規定，對于必須由社員民主控制的事項--如合作金融組織的章程制定與修改、選舉、不稱職監理事解職、利潤與虧損分配方案等--不得行使多票權。此外，為防止能人社員利用多票權長久控制合作組織且損害普通社員利益，立法應當規定章程可以取消多票權，如《德國工商業合作社法》第43條第3款還規定：“在章程中取消或修改對于多票權的規定，無需有關社員同意”。
2.嚴格規定適用“一人一票制”的范圍
“一人一票制”可以防止普通社員的利益受到能人社員的侵害，正如有學者所言：“企業的表決機制的主要作用與大多數民主政府的功能基本相同：它們的目的不在于搜集和傳遞所有人或選民的偏好，而在于給選民一定程度的保護，防止當權者明目張膽地以機會主義行為侵犯他們的利益”。[20]因此，“一人一票制”也是合作社制原則的要求。我國《農村信用合作社管理規定》和《農村資金互助社管理暫行規定》均有“一人一票制”的規定，只是適用范圍有所區別。[21]但是，若所有事項的表決都適用“一人一票制”則顯然不利于對能人社員的激勵。
實際上，“一人一票制”的目的就在于保障合作社“民主的社員控制”。為激勵能人社員提升效率，一方面，立法可以要求合作組織僅對關涉社員民主控制的事項嚴格適用“一人一票制”，嚴格適用即意味著要遵守多數參與和多數通過規則（通行采用過半數或三分之二多數通過），排除多票權的行使，并將違反“一人一票制”的決議認定為無效。另一方面，對于不影響社員民主控制的事項--通常為涉及合作金融組織經營管理的事項--法律對“一人一票制”的遵守不做限制，也允許附加表決權的行使，且對違反“一人一票制”的決議不當然認定無效。
四、公平保障與法律對普通社員權益的側重保護
如果異質社員不能以合作方式解決他們之間的利益沖突，那么需要法律在能人社員損害或可能損害普通社員利益的情況下為后者提供保護，保障合作金融組織內部的公平，這種保護只能是側重于普通社員的保護。由于能人社員在多數情況下就是合作組織的管理人員（如理事、董事），能人社員對合作組織的控制表現為管理人員的控制，能人社員對普通社員權益的損害也表現為管理人員行為造成的損害。因此，法律對普通社員權益的側重保護關鍵在于有效管控管理人員的濫權行為。具體而言：
（一）監事會保護
合作金融組織監事會的職能主要在于對社員、管理人員的行為是否符合法律、章程和內部約定進行監督。如果普通社員的權益被能人社員損害，監事會也可以提供保護。我國現行立法對監事會職能的規定很籠統，如《農村信用合作社管理規定》僅在第22條提到“監事會是農村信用社的監督機構”，《農村資金互助社管理暫行規定》則在第38條明確規定“監事會的職責及議事規則由章程規定”。這些規定雖然是出于對合作組織自治的尊重，但是忽視了監事會保護普通社員權益的職責，在法無明文要求的情況下，能人社員不可能制定作繭自縛的章程或與普通社員達成對己不利的其他約定。因此，為維持能人社員與普通社員之間的利益平衡，法律應當從保障普通社員權益的角度強化監事會的保護職能，這也是應對私法自治失靈的必然要求。
既然法律對普通社員權益保護的關鍵在于有效管控管理人員的濫權行為，那么，強化監事會的保護職能關鍵就在于強化監事會對管理人員濫權行為的監督。對此，我國法律可以賦予監事會如下職權：（1）對管理人員的臨時解職權。如果監事會認為管理人員的行為已經或很可能損害社員的權益，為防止損害發生和繼續，可以臨時解除管理人員的職務并接手其工作。監事會對管理人員的臨時解職權在國外合作社立法中也有體現，如《德國工商業合作社法》第40條規定：“監事會有權根據判斷臨時解除理事的職務，并接手其事務，直至立即召集的全體社員大會作出決定”。（2）代行管理人員的職權。如果社員的權益受損是因管理人員的消極不作為而起，那么監事會可以直接取代其而作為。國外合作社立法也允許監事會在特定情況下代行管理人員職權，如根據《日本農業協同組合法》第35、36條的規定，如果社員向理事會提出召集全體大會的請求而后者無理由不召集，那么監事必須召集全體大會。（3）通過社員（代表）大會制約管理人員。如果管理人員的行為超出了監事會的監督范圍，那么監事會可以啟動社員（代表）大會的召開，通過權力機構制約管理人員。例如，《越南社會主義共和國合作社法》第35條規定，審計檢查委員會可在其“發現違反法律、合作社章程、內部規約或社員大會決議的行為并要求管理委員會對此采取措施予以制止而后者未能制止”的情況下召集特別社員大會。同樣，對于能人社員通過合作組織管理機構損害普通社員權益的某些行為（如作出不利于普通社員的經營決策），如果監事會不能提供直接的保護，那么可以求助于社員（代表）大會。
（二）行政保護
合作金融組織通常要接受行政機關的監督檢查，在此過程中，行政權也可以為普通社員提供權益保護。我國現有相關立法均有關于中國人民銀行、中國銀監會等主管機關對合作金融組織的監督管理規定，但未涉及對內部社員權的保護。為維持能人社員與普通社員之間的利益平衡，立法有必要強化合作金融組織主管機關對普通社員權益的保護職能。同樣，既然法律對普通社員權益保護的關鍵在于有效管控管理人員的濫權行為，那么，強化主管機關的保護職能的關鍵就在于強化主管機關對理事、董事等管理人員濫權行為的監督管理。
對于管理人員的濫權行為，我國合作金融組織主管機關可以采取如下措施保護普通社員的權益：（1）解除管理人員的職權。有的域外立法授權主管機關在特定情況下解除管理人員的職務，如我國臺灣地區“合作社選舉罷免辦法”第43條規定：“理事、監事違反法令，或有其他足以危害合作社之情事者，主管機關認為必要時，得令其解除職權”。為維護合作金融組織社員的權益，防止管理人員損害社員權益，我國法律也可以授權主管機關在發現管理人員濫權的時候根據情況解除管理人員的職權。（2）代行管理人員的職權。對于管理人員特定的消極不作為，有的國家和地區合作社立法授權主管機關直接代行管理人員的職權，如《意大利民法典》第2543條第1款規定：“在合作社不規則運作的情況下，政府機構得撤銷理事和監事并將合作社的管理委托給政府特派員”。《泰國合作社法》第28條第3款也規定：“在有限合作社的社員或社員代表要求召開特別會議的情況下，董事會應在自接到請愿書之日起30日內召集。如果董事會沒有在上述期限內召集特別會議，合作社登記官員或其授權的人有權在其認為合適的任何時候召集特別會議。”我國臺灣地區的合作社立法則規定由主管機關授權社員代行管理人員的職權，如我國臺灣地區“合作社法”第47條規定：“理事會于必要時，得召集臨時社員大會。社員全體四分之一以上，亦得以書面記明提議事項及其理由，請求理事會召集臨時社員大會。前項請求提出后十日內，理事會不為召集之通知時，社員得呈報主管機關自行召集”。就合作金融組織社員權的保護而言，如果管理人員對社員的權益損害表現為消極不作為，我國立法也可以授權主管機關直接取代其而作為，或由主管機關授權社員代為之。
（三）司法保護
普通社員與能人社員（或其控制下的合作社）之間的糾紛通常屬于我國法院的案件受理范圍，也就是說，司法機關為普通社員提供權利保護的途徑在訴訟程序法上并不存在問題。但是，當前的實體立法基本上沒有體現司法對普通社員權益的側重保護，為維持能人社員與普通社員之間的利益平衡，立法有必要強化對普通社員權益的司法保護。同樣，既然法律對普通社員權益的保護關鍵在于有效管控管理人員的濫權行為，且司法保護的消極性決定了其主要是在普通社員的權益遭受損害之后由司法機關提供救濟，因此，立法強化司法對普通社員權益的保護，關鍵在于在管理人員損害普通社員權益后給普通社員提供充分的權利救濟。
借鑒域外合作社立法的經驗，我國立法有必要規定司法機關為普通社員提供如下權利救濟：（1）解除管理人員的職權且采取補救措施。在管理人員損害社員權益的時候，為防止損害的繼續和擴大，法院可應社員請求臨時解除管理人員的職務，并采取補救措施。例如，《瑞士債法典》第890條第2款規定：“有充分理由，尤其是被提出異議的當事人玩忽職守或者未能履行其職責時，應合作社十分之一以上社員的請求，法官有權下令免除其職務。在執行此決定時，如有需要，法官可下令進行選舉或者由合作社的職能機構任命新的人選，并同時頒布一切臨時性措施”。（2）命令管理人員作出特定行為。如果管理人員的消極不作為損害了社員的利益，那么法院可應社員請求命令管理人員作出該特定行為。例如，《瑞士債法典》第857條第3款規定：“法官有權命令合作社就有關合作社有效管理的重大事實，通過確實的賬目和通訊摘要的形式向其社員通報信息，但以不危及合作社的利益為限”；第881條第3款規定：“董事會未能應要求在合理時間內召開大會的，法官有權應申請人請求命令召開大會”。（3）確認管理人員濫權行為導致的結果無效。對于因管理人員濫用權力而通過的違反法律、章程或內部約定的大會決議，如果不從結果上否認該決議的效力，那么社員權的損害狀況就無法改變，此時，法院便需要應社員的請求而確認該結果無效。例如，《德國工商業合作社法》第51條第1款規定：“如果全體社員大會的決議與法律或章程相悖，則可通過訴訟撤銷該決議。訴訟應在一個月內提出”。（4）判令管理人員對其濫權行為造成的損失承擔賠償責任。有損失便需要賠償，但如果對社員權的損害是以大會決議的形式作出，管理人員的濫權行為與損害后果之間的因果關系通常不明顯，因而普通社員請求獲得賠償就有難度，為此，有的立法明確規定管理人員對此承擔賠償責任，如《芬蘭合作社法》第159條規定：“若由于社員大會決議造成合作社或任何社員損失，參與決策無論是無意或嚴重失職造成損失的，均須賠償損失”。
五、結語
（一）農村合作金融組織異質社員間的利益沖突尤其需要法律的平衡
比較而言，農民的異質性表現得尤為突出。世界銀行發布的《2008年世界發展報告：以農業促發展（概要）》呼吁各國政府對農民異質性問題予以關注，因為“當機會來臨時，情況不同的農民，利用同樣資產和資源的能力也不同……理解農業和農村社會普遍存在的異質性，對于‘以農業促發展’的公共政策具有深刻意義。一項單獨的政策改革可能既有贏家，也有輸家……因此，政策必須依家庭地位和所處環境不同區分，對各主要類別分別設計不同的政策細節”。[22]同樣，比較而言，社員異質性又要較股份制企業中股東成員的異質性更為突出。這是因為，股份制企業的股東成員本身通常不參與企業的勞動和經營管理，其異質性（成員之間的差異性）已被無差異的貨幣化股份所取代，即在股份制企業的運營過程中，股東成員之間的個體差異變得不很重要；而作為合作社所有者、勞動者和剩余索取者的社員則必須親自參與合作社的勞動和經營管理，在彼此的互助合作過程中，社員之間的差異性必定會表現出來，并且對合作社運行產生影響。
以農民為成員的農村合作金融組織，綜合了前述“農民異質性突出”和“合作社社員異質性突出”的雙重特征。這意味著，農村合作金融組織異質社員之間的利益沖突也更為突出，其對合作金融組織效率和公平的可能損害也將更為嚴重。“金融是經濟發展的核心動力，農村金融是三農問題解決的關鍵因素”，[23]為促進農村合作金融事業的發展，我國農村合作金融立法應當擯棄無差異社員的假設，重視異質社員間的利益沖突可能帶來的效率和公平損害問題，對異質社員間的利益進行平衡，以提升農村合作金融組織的效率和保障其內部公平。否則，就無法從根本上解決我國當前司空見慣的農村合作金融組織效率低下、普通社員權益受損問題。
（二）法律對異質社員間利益沖突的平衡具有可替代性
如前文所述，法律對異質社員間利益沖突的平衡并非在任何時候都是必需的，只有在能人社員與普通社員不能以合作方式解決他們之間利益沖突的時候才需要法律的介入，即異質社員之間可以自行解決他們之間的利益沖突，并自發地提升效率和保障公平。這是一種理想的結果，也是具有現實性的結果，現實中大量存在的能人社員與普通社員之間的利益沖突都是他們通過合作方式解決的。實際上，要提高異質社員以合作方式解決利益沖突的可能性，培養社員之間的合作意識和精神是非常有幫助的。實踐證明，在社員的合作意識和精神、合作社知識良好的國家，法律對異質性問題的調整似乎變得不再突出，因為社員本身便可以保證合作的效率和公平，如丹麥的合作社實踐舉世聞名，但其卻是迄今都沒有合作社立法的少數國家之一，正如一生致力于鄉村建設研究的梁漱溟先生指出的：“丹麥的合作社在世界上最有名，可是你若到丹麥去考察的時候，你卻搬不回來什么東西，因為它并沒有許多條文章程。它的一切一切，多半不形著于條文章程，而形著于習慣禮俗。我想丹麥合作社之所以好，正在于此。它是完全靠人的習慣，條文就在丹麥人的身上，沒寫在紙上”。[24]由此可見，良好的合作意識和精神、合作社知識對于農村合作金融組織異質社員間利益沖突的有效解決也是非常重要的。
【注釋】
[1]1995年，在英國曼徹斯特召開的國際合作社聯盟100周年代表大會上修訂通過的《關于合作社界定的聲明》確認了合作社的七條基本原則：自愿和開放的社員資格；民主的社員控制（含基層社的一人一票制）；社員的經濟參與；自治、獨立；教育、培訓和告知；合作社之間的合作；關心社區。
[2]如有學者分析指出：“我們可以較確定地認為，我國農村信用合作社已經完全喪失了非盈利性……農信社盡管還保有部分互助性，但在本質上已成為商業銀行”。張顏江：《信用合作社的標準原則與國家干預的沖突--對我國農村信用合作社的考察》，《山東農業大學學報》（社會科學版）2004年第1期。還有學者認為我國“農信社從它誕生之日起就從來沒有真正實行過合作制”。李劍閣：《農民就業、農村金融和醫療衛生事業問題的幾點意見》，載吳敬璉主編：《比較》第7輯，中信出版社2003年版，第45頁。
[3]參見張德峰：《農村信用合作社：民主困境與法律突圍》，《政法論壇》2011年第6期。
[4]2007年7月，作為全國第一家開業的鄉鎮級興樂農村資金互助社虧損145978元，暫停貸款。參見《全國第一家農村資金互助社暫停貸款背后》，《第一財經日報》2007年7月30日。其他農村資金互助社要么盈利少，要么虧損經營，無以為繼，農業部海南調查組近來在萬寧市調研了和港農村資金互助社，它是海南省銀監局批準成立的三家農村資金互助社試點社之一，由萬寧市和樂鎮農民自愿入股組成，其2012年虧損1570元，2013年虧損33973元。參見《海南：困境中生存的農村資金互助社》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/bxwhdy/gong-zdt/201403/t201403273830238.htm，2014-03-27.
[5][美]彼特?布勞：《不平等和異質性》，王春光、謝圣贊譯，中國社會科學出版社1991年版，第115頁。
[6]參見孔祥智、蔣忱忱：《成員異質性對合作社治理機制的影響分析--以四川省井研縣聯合水果合作社為例》，《農村經濟》2010年第9期；黃勝忠、徐旭初：《成員異質性與農民專業合作社的組織結構分析》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2008年第3期；邵科、徐旭初：《成員異質性對農民專業合作社治理結構的影響--基于浙江省88家合作社的分析》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2008年第2期。等等。
[7]邵科、徐旭初：《成員異質性對農民專業合作社治理結構的影響--基于浙江省88家合作社的分析》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2008年第2期。
[8]陳榮文：《農村合作金融的法制創新》，知識產權出版社2011年版，第38頁。
[9][20]參見[美]亨利?漢斯曼：《企業所有權論》，于靜譯，中國政法大學出版社2001年版，第365-366頁，第421頁。
[10]CWS，即Co-operative Group Ltd，是英國也是世界上最大的消費合作社。1863年，由300個消費合作社聯合起來成立了北英格蘭合作社批發聯合社，1872年改為合作社批發合作社（Co-operative Wholesale Society，簡稱CWS），并于同年開辦了合作社銀行。1867年建立合作社保險公司（CIS）。1973年，蘇格蘭批發合作社聯合會（SCWS）與CWS合并；1990年東北合作社并入CWS；2000年，CWS和CRS（Co-operative Retailer Service）合并，并于2001年元月改為現名；2002年國家醫藥合作社（National Co-operative Chemists，NCC）并入CWS.幾經合并后的合作社集團具有更強大的綜合商業功能，業務擴展到食品、百貨、保險、銀行、乳品加工、農業服務、殯葬服務、房屋建筑、汽車銷售、旅行社、醫藥服務、資產管理12個領域，2007年，CWS將第二大消費合作集團聯合合作社有限公司（United Co-operatives Ltd）并購，成為英國當之無愧的合作組織之首。參見白瑜潔：《英國的農業合作社》，載孔祥智主編：《中國合作經濟評論》2011年第2期，第84-85頁。
[11][13]See Peter Davis，Steve Worthington，Cooperative Values:Change and Continuity in Capital Accumulation The Case of the British Cooperative Bank，Journal of Business Ethics，Vol.12，1993，p.853，p.854.
[12]參見佚名：《美國信用社的主要業務》，《中國農村信用合作》2006年第2期。
[14]孔祥智、蔣忱忱：《成員異質性對合作社治理機制的影響分析--以四川省井研縣聯合水果合作社為例》，《農村經濟》2010年第9期。
[15]參見鄭景元：《論我國農村信用社社員權之有效行使》，《法商研究》2011年第3期。
[16]參見黃勝忠、徐旭初：《成員異質性與農民專業合作社的組織結構分析》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2008年第3期。
[17]例如，《農村信用合作社管理規定》第16條規定：“農村信用社所有社員必須用貨幣資金入股，單個社員的最高持股比例不得超過該農村信用社股本金總額的2%”；《關于規范向農村合作金融機構入股的若干意見》第16條規定：“農村合作金融機構應當設置合理的股權結構，以體現各方面股東（含社員）利益，確保法人治理結構完善有效。信用社股金中，單個自然人持股不得超過股本總額的2%，單個法人持股不得超過股本總額的5%”；《農村資金互助社管理暫行規定》第20條規定：“單個農民或單個農村小企業向農村資金互助社入股，其持股比例不得超過農村資金互助社股金總額的10%，超過5%的應經銀行業監督管理機構批準”。
[18]參見鄭景元：《論我國農村信用社社股財產的法律控制--規范與發展之間》，《時代法學》2011年第2期。
[19]例如，《農村資金互助社管理暫行規定》第23條規定：“出資額較大的社員按照章程規定，可以享有附加表決權。該社的附加表決權總票數，不得超過該社社員基本表決權總票數的20%。享有附加表決權的社員及其享有的附加表決權數，應當在每次社員大會召開時告知出席會議的社員。章程可以限制附加表決權行使的范圍”。
[21]在農村信用社中僅適用于選舉，在農村資金互助社中適用于所有社員大會表決的事項，如《農村信用合作社管理規定》第20條第1款規定：“選舉社員代表時每個社員一票”；《農村資金互助社管理暫行規定》第23條規定：“農村資金互助社社員參加社員大會，享有一票基本表決權”。
[22]《2008年世界發展報告：以農業促發展（概要）》，http://doc.mbalib.com/view/08da7fgb7cb33773ebcoofe63f529488.htm，2014-06-12。
[23]李長健、羅潔：《基于金融發展權的農村合作金融立法初探》，載漆多俊主編：《經濟法論叢》2013年第1期，法律出版社2013年版，第186頁。
[24]梁漱溟：《鄉村建設理論》，世紀出版集團、上海人民出版社2011年版，第132-133頁。
作者簡介：張德峰，湖南師范大學法學院副教授。
中國鄉村發現網轉自：《法商研究》2014年第4期
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