原題：陳志平：后土地財(cái)政時(shí)期的地方政府破解新型城鎮(zhèn)化資金困局的對(duì)策研究
自1988年國家土地有償使用制度確立和 1994年實(shí)行分稅財(cái)政體制以來，地方政府土地財(cái)政模式逐漸形成。進(jìn)入21世紀(jì)以來，地方政府越發(fā)依賴土地財(cái)政。近年來，土地資源的稀缺性在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)浪潮中更加凸顯，加之嚴(yán)格的耕地紅線制度及國家調(diào)控房地產(chǎn)市場的宏觀政策，現(xiàn)行的以土地出讓收入獨(dú)大的土地財(cái)政格局難以長久維系。當(dāng)土地性收入不再是地方政府的主體財(cái)源時(shí)，就意味著進(jìn)入了后土地財(cái)政時(shí)期。
一、土地財(cái)政與后土地財(cái)政時(shí)期的內(nèi)涵
(一)土地財(cái)政的動(dòng)因與功效
土地財(cái)政緣起于國有土地使用權(quán)出讓金收入。隨著改革不斷深化和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的租、稅、費(fèi)和土地儲(chǔ)備融資逐漸成為地方政府財(cái)政收入的重要來源，形成了以地方政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系，即廣義的土地財(cái)政，也被稱為第二財(cái)政；而狹義的土地財(cái)政是指地方政府通過出讓土地獲取的出讓金收益。
改革開放以來，黨和政府將工作重心轉(zhuǎn)移，使得地方政府具有“經(jīng)濟(jì)人”的行為特性。1994年，國家通過分稅制改革強(qiáng)化了中央財(cái)政集權(quán)能力，地方政府財(cái)權(quán)減小事權(quán)卻在增加，使其更加依賴預(yù)算外的土地性財(cái)稅收益。地方政府是其行政區(qū)內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)的代表，現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償制度安排，為地方政府?dāng)U大“征地、批租”規(guī)模獲取財(cái)政收入提供了充分的制度保障。
土地財(cái)政是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化進(jìn)程中的客觀現(xiàn)實(shí)。自其產(chǎn)生以來，對(duì)土地資源的開發(fā)利用與整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了顯著的推動(dòng)作用。一是彌補(bǔ)了地方財(cái)政支出不足的狀況；二是加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；三是推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長。
（二）“后土地財(cái)政”的含義
土地財(cái)政模式導(dǎo)致了耕地?cái)?shù)量銳減，可以繼續(xù)轉(zhuǎn)為城市建設(shè)的耕地資源和后備土地資源總量是非常有限的。因此，土地財(cái)政收入的增長就難以保障，給形成支出依賴的地方政府帶來較大的沖擊。2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》，成為國家嚴(yán)格調(diào)控房地產(chǎn)市場的開始。國家宏觀調(diào)控政策陸續(xù)出臺(tái)之后，各地土地交易市場普遍遇冷，土地流拍-底價(jià)成交漸成常態(tài)這直接影響到地方政府的重要預(yù)算外的土地出讓及相關(guān)稅費(fèi)收入—土地財(cái)政。現(xiàn)行的地方政府土地財(cái)政模式是不可能維持長久的。“后土地財(cái)政時(shí)期”是一個(gè)相對(duì)概念，指的是受國家房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策影響及土地資源（耕地）瓶頸約束，現(xiàn)行的土地財(cái)政模式不能再長久維持，在這一時(shí)期地方政府無法繼續(xù)依靠土地出讓金與土地房產(chǎn)稅費(fèi)收入及土地儲(chǔ)備抵押融資收入維持地方支出的情形。
二、后土地財(cái)政時(shí)期新型城鎮(zhèn)化面臨的資金困局分析
（一）新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要巨額的資金投入
新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)的是“土地城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)型。重點(diǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。這就要求我們地方政府一方面要盡快啟動(dòng)戶籍制度、土地制度等一系列配套體制改革以推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，使其平等地享受到作為市民所能享受的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，另一方面則要不斷提升城市的基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)水平，以提高城市擴(kuò)容后的綜合承載能力和可持續(xù)發(fā)展能力。這些舉措意味著巨額資金的持續(xù)投入［1］。據(jù)測算，按農(nóng)民工市民化成本人均10萬元計(jì)算，中國的新型城鎮(zhèn)化至少需要40萬億的資金投入。如此龐大的資金投入，引發(fā)了人們對(duì)資金出處的擔(dān)憂，也給地方政府財(cái)力造成了巨大的壓力。
（二）地方政府財(cái)力捉襟見肘，難以獨(dú)力承擔(dān)巨大的資金需求
1、土地出讓收入銳減，土地財(cái)政難以為繼。
隨著中央一系列房控政策的影響，以及土地出讓本身的不可持續(xù)性，土地財(cái)政模式正逐步退出歷史舞臺(tái)。中國指數(shù)研究院報(bào)告顯示，2012年全國300 個(gè)城市土地出讓金總額近 2 萬億元，同比減少12.6%。其中，住宅用地出讓金為1.3萬億元，同比減少14.3%。由于土地出讓金收入的稅減，使得很多地方政府的土地財(cái)政已經(jīng)難以為繼，這一現(xiàn)象在“北上廣”等一線城市表現(xiàn)得要更為突出。此外，近年來地方財(cái)政收入的年增速也明顯下滑，數(shù)據(jù)顯示：2012年，全國地方性財(cái)政收入6.1 萬億元，同比增長 16.23%，較 2010 年和2011年24.57%和29.38%的增速明顯下滑。［2］這對(duì)于地方政府財(cái)力而言，更是雪上加霜。
2、銀行惜貸情緒加重，地方融資平臺(tái)融資受限。
作為地方政府突破財(cái)力限制的一種體制創(chuàng)新，地方融資平臺(tái)在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。［3］但實(shí)際運(yùn)營中也部分存在著違規(guī)現(xiàn)象和短期化傾向，出現(xiàn)了“寅吃卯糧”的苗頭，引發(fā)了人們對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。為此，中央針對(duì)地方融資平臺(tái)出臺(tái)了一系列監(jiān)管和限制措施，對(duì)融資平臺(tái)貸款制定了更為明確和嚴(yán)格的條件。在這樣的政策背景下，銀行“惜貸”情緒加重，對(duì)地方政府相關(guān)項(xiàng)目放貸是慎之又慎。這在一定程度上造成了地方融資平臺(tái)融資受限、地方政府舉債乏術(shù)的被動(dòng)局面。
3、地方政府進(jìn)入償債高峰期，償債壓力倍增。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年底中國銀行業(yè)的地方政府融資平臺(tái)貸款余額為9.2萬億元人民幣，占銀行業(yè)貸款余額的13.8%，同時(shí)，2012—2014年三年內(nèi)有35%的平臺(tái)貸款要集中到期，地方政府平臺(tái)處于償債高峰期。隨著償債高峰期的進(jìn)入，這些集中到期的融資平臺(tái)債務(wù)，給地方政府財(cái)政帶來了很大的還本付息壓力。由于一些債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目的投資回收周期不匹配，在土地財(cái)政難以為繼、銀行機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)貸款嚴(yán)格執(zhí)行“降舊控新”的背景下，財(cái)政吃緊的地方政府為了避免資金鏈斷裂，只能想方設(shè)法尋找新的融資渠道，紛紛嘗試信托、發(fā)債等新型融資方式，借新債還舊債，出現(xiàn)了“債滾債”的無奈之舉。2012年城投債發(fā)行量呈現(xiàn)井噴態(tài)勢，全年累計(jì)6368億元，同比增加380.6 億元，其中就有不少是借新債還舊債的無奈之舉。這一窘?jīng)r，凸顯了部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，更嚴(yán)重制約了地方政府在新型城鎮(zhèn)化中的資金籌措能力。
（三）城鎮(zhèn)化多元投資主體共同投資的局面
尚未真正形成有數(shù)據(jù)顯示，目前很多地方城建資金的主要來源仍為政府財(cái)力或以政府財(cái)力為擔(dān)保的銀行借款，企業(yè)自籌或外來資金直接投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重相對(duì)較少，政府的投資主體地位仍然沒有根本改觀。究其原因，要么是一些公共服務(wù)領(lǐng)域準(zhǔn)入門檻太高，存在“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象，使得民間資本和外資難以進(jìn)入，要么是一些項(xiàng)目政策不夠優(yōu)惠，吸引力不夠，民間資本和外資興趣不大，甚至還有一些招投標(biāo)腐敗現(xiàn)象阻礙了民間資本和外資的進(jìn)入。而所有種種均造成了社會(huì)可用資金的浪費(fèi)，加重了地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的資金困境。
三、后土地財(cái)政時(shí)期地方政府破解資金困局的對(duì)策建議
（一）密切關(guān)注并深入研究國家關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的政策走向，提前做好應(yīng)對(duì)工作
由于很多導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化資金困境的難題破題需要中央層面在制定宏觀政策、進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候通盤考慮，不是地方政府能力所能解決，比如財(cái)稅體制改革問題、市政債券發(fā)行試點(diǎn)改革問題等等。因此，地方政府必須密切關(guān)注中央高層關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的政策走向和下一步改革的方向，做到有的放矢，提前做好準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)工作。目前從資金層面來看值得地方政府密切關(guān)注和深入研究的政策走向有：中央會(huì)出臺(tái)哪些針對(duì)地方的新型城鎮(zhèn)化支持政策？不同層級(jí)政府的公共支出責(zé)任如何合理界定？以戶籍人口為基礎(chǔ)的資源分配關(guān)系怎樣理順？新型城鎮(zhèn)化從城市過度擴(kuò)張轉(zhuǎn)向生態(tài)新城和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，中央會(huì)有哪些政策傾斜和激勵(lì)措施？這些都需要我們密切關(guān)注并加以認(rèn)真研究應(yīng)對(duì)。地方政府要研究《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020）》實(shí)質(zhì)內(nèi)容，密切關(guān)注中央多部委出臺(tái)的城鎮(zhèn)化配套政策。因?yàn)檫@些綱領(lǐng)性文件和重要會(huì)議精神對(duì)地方推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化將起到重要的政策指引作用，對(duì)它能否吃深吃透直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化工作能否搶占先機(jī)，率先突破。
（二）創(chuàng)新思路，改進(jìn)方法，盡可能增加地方政府可用財(cái)力
在現(xiàn)有的財(cái)政分配體制下，地方政府完全被動(dòng)地“等靠要”解決不了實(shí)際問題，因此，地方政府首先應(yīng)充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，通過創(chuàng)新思路，改進(jìn)方法，在政策允許的范圍內(nèi)千方百計(jì)地增加可用的財(cái)力。
1、積極探尋新的可用財(cái)源。
隨著地方政府土地出讓金收入銳減以及土地財(cái)政的難以為繼，何種收入能夠成為土地出讓收入的替代？隨著后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，土地經(jīng)濟(jì)也將轉(zhuǎn)為后土地經(jīng)濟(jì)，而“后土地經(jīng)濟(jì)”的核心概念就是政府將通過提高服務(wù)與管理水平提升城市資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，進(jìn)而獲得穩(wěn)定的收入來源。可考慮把物業(yè)費(fèi)納為地方政府新的財(cái)政收入來源。物業(yè)費(fèi)是和城市環(huán)境與社區(qū)管理直接掛鉤的收費(fèi)項(xiàng)目，如果提升服務(wù)、加強(qiáng)管理，地方政府將能通過收取物業(yè)費(fèi)獲得財(cái)政收入。根據(jù)對(duì)比匡算，目前部分城市物業(yè)費(fèi)為1.5-3元每平方米，如果提升管理后每平方米加收3元，地方政府將能獲得超過原先一倍的收益。如此簡單測算，北京、上海的物業(yè)費(fèi)收入將分別從456億元、469億元上升到912億元、1032億元，完全具備替代土地出讓金成為地方財(cái)政主要收入來源的可能。另外，物業(yè)費(fèi)收取后用于提升地方政府服務(wù)水平和加強(qiáng)社區(qū)維護(hù)建設(shè)，其合理性也易為大家接受。因此，征收物業(yè)費(fèi)，對(duì)于地方政府探尋新的收入來源而言具有非常現(xiàn)實(shí)的參考價(jià)值和意義。
2、在規(guī)范投融資平臺(tái)融資行為的同時(shí)，繼續(xù)發(fā)揮投融資平臺(tái)融資功用。
地方政府投融資平臺(tái)在發(fā)揮投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)以及保障民生、推進(jìn)城市化建設(shè)等方面均發(fā)揮著非常重要的作用，雖然中央高層已經(jīng)連續(xù)發(fā)文要求控制投融資平臺(tái)信貸規(guī)模，但這些政策并不是否定地方投融資平臺(tái)。相反，對(duì)于規(guī)范的投融資平臺(tái)的融資行為，中央一直持支持態(tài)度。因此，作為地方政府，所要做的就是按照政策要求，嚴(yán)格規(guī)范投融資平臺(tái)的融資行為，在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)揮投融資平臺(tái)的融資功用。要進(jìn)一步推動(dòng)投融資平臺(tái)融資行為市場化，使其擺脫對(duì)土地融資的依賴。要鼓勵(lì)平臺(tái)公司更多地利用股權(quán)、企業(yè)債券等方式進(jìn)行融資，并積極爭取國外政府和國際金融組織的低息貸款。
（三）合理退位，吸引進(jìn)位，真正形成城鎮(zhèn)化投資主體多元化
1、合理區(qū)分地方政府城鎮(zhèn)化投資領(lǐng)域，有所為，有所不為。
依據(jù)公共產(chǎn)品理論，城市基礎(chǔ)設(shè)施可以劃分為具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施、具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施以及具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施等三類。對(duì)于不同性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府介入的形式是不一樣的。對(duì)于非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，由于其本身無法以收抵支，所以決定了其投資主體必然是政府，必然按政府投資的模式進(jìn)行；對(duì)于經(jīng)營性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如供水，供電、供熱、通訊項(xiàng)目，由于具有市場收費(fèi)機(jī)制，長期來看其經(jīng)營成本遞減，又具有自然壟斷性，潛在的利潤相對(duì)比較穩(wěn)定，比較容易吸引社會(huì)資本注入。因此，對(duì)于這一類項(xiàng)目，政府僅限于一段時(shí)間內(nèi)在社會(huì)投資者不愿或無力投資的情況下投資，一旦社會(huì)投資者有了投資的意愿，政府投資就要逐步退出。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府可適當(dāng)補(bǔ)貼，主要是吸納社會(huì)各方投資。因此，政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，資金投入應(yīng)有合理定位，而不是大包大攬，侵占社會(huì)資本能夠且愿意涉足的領(lǐng)域。
2、多策并舉，吸引社會(huì)資本對(duì)新型城鎮(zhèn)化的廣泛參與。
（1）降低門檻，或增加回報(bào)，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與城建項(xiàng)目的積極性。一方面打破壟斷，降低準(zhǔn)入門檻，破除“玻璃門”、“彈簧門”，讓更多民間資本和外資進(jìn)入，另一方面通過財(cái)政補(bǔ)貼、穩(wěn)定收入預(yù)期等措施吸引社會(huì)資本進(jìn)入興趣不大的領(lǐng)域。如對(duì)進(jìn)入微利或非營利市政公用事業(yè)領(lǐng)域的外資或者民資建立相應(yīng)的激勵(lì)和補(bǔ)貼機(jī)制。
（2）充分利用資本市場向社會(huì)融資。通過市場化改革、政企分開，支持符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、能源等行業(yè)的企業(yè)上市融資，發(fā)行債券，充分發(fā)揮資本市場的社會(huì)融資功能。
（3）合理運(yùn)用好新興的項(xiàng)目融資方式，如國際上通行有效的BOT、TOT、ABS等規(guī)范成熟的項(xiàng)目融資方式，吸引社會(huì)資本的廣泛參與。這些融資方式特點(diǎn)和實(shí)用范圍各異，實(shí)踐中必須根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目特性及地方財(cái)政狀況認(rèn)真考察甄別并加以選擇，以充分激發(fā)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的熱情，進(jìn)而緩解地方新型城鎮(zhèn)化的資金壓力。
參考文獻(xiàn)：
［1］ 中國發(fā)展研究基金會(huì).中國發(fā)展報(bào)告2010促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略［M］.中國發(fā)展出版社，2010:12。
［2］ 國家統(tǒng)計(jì)局. 2012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報(bào)告［R］.2013.3。
［3］ 吳越.土地財(cái)政三問與制度變遷, ［J］政法論壇，2011.4。
（作者系中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室主任，教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心
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