民以食為天，糧食是國家的主要戰(zhàn)略物資。糧食安全是維護(hù)國家安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放順利進(jìn)行中發(fā)揮著重要作用。建立健全國家糧食安全指標(biāo)管控體系，對于一個(gè)十三億多人口大國的生存和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和偉大中華民族振興的中國夢意義重大而深遠(yuǎn)。
2015年在黨中央國務(wù)院的高度重視和一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的扶持下，我國糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十二”連增，12年來全國糧食總產(chǎn)量增長了44.3%，總產(chǎn)量達(dá)6.21億噸，人均糧食產(chǎn)量突破了450公斤。為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下構(gòu)建國家糧食安全指標(biāo)管控體系奠定了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了基本條件。與此同時(shí)，糧食生產(chǎn)和國家糧食安全上已經(jīng)暴露出的問題，也讓我們深刻認(rèn)識(shí)到，進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)和國家糧食安全指標(biāo)管控體系的必要性和重要性。
繼1983-1984年和1996-1998年兩次賣糧難之后，去年又一次出現(xiàn)了賣糧難的問題。玉米生產(chǎn)嚴(yán)重過剩，倉儲(chǔ)壓力增大，盡管托底收購和倉儲(chǔ)建設(shè)投入了大量資金，仍然無法滿足農(nóng)民賣糧的要求。截止2015年6月底統(tǒng)計(jì)，全國糧食庫存總量已接近4.5億噸，相當(dāng)于2015年糧食總產(chǎn)量的72.5%，這種倉儲(chǔ)比例失衡的負(fù)面溢出效應(yīng)很多。姑且不論別的，僅就前兩次出現(xiàn)賣糧難后的教訓(xùn)，今明兩年糧食的種植面積就有可能減少，總產(chǎn)量下降，直接影響我國的糧食生產(chǎn)和國家糧食安全。
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，去年在我國的糧食總產(chǎn)量中，玉米的增加量最多，總量達(dá)2.25億噸，占糧食總產(chǎn)量的三分之一還多。可奇怪的是玉米的進(jìn)口量卻同時(shí)出現(xiàn)了歷史新高，竟達(dá)551.6萬噸。究其原因，是國內(nèi)批發(fā)市場的小麥、玉米、大米平均價(jià)格比國外進(jìn)口到岸完稅后成本價(jià)分別高出36.6%、50.6%、41.6%，國內(nèi)外糧價(jià)倒掛明顯，且短時(shí)間里趨勢又不可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)，國內(nèi)糧食加工企業(yè)不得不舍近求遠(yuǎn)，大量采購國外的進(jìn)口糧。由此看來，從長計(jì)議和戰(zhàn)略上考慮，通過現(xiàn)代化、集約化糧食生產(chǎn)物流模式，降低糧食生產(chǎn)與流通成本，提高我國糧價(jià)的競爭能力，已經(jīng)成為充分利用好國內(nèi)國外兩種資源，兩個(gè)市場，正確的認(rèn)識(shí)和處理好以我生產(chǎn)為主和進(jìn)口為輔的關(guān)系，已成為構(gòu)建新的國家糧食安全指標(biāo)管控體系，值得注意的一個(gè)重要問題。
土地是決定糧食生產(chǎn)和國家糧食安全戰(zhàn)略唯一不能缺少的要素。目前全國旱能澆、澇能排、肥力好的高標(biāo)準(zhǔn)糧田面積不多，大量中低產(chǎn)田改造尚需時(shí)日，農(nóng)田水利工程配套跟不上糧食增產(chǎn)的需求。若遇大的自然災(zāi)害，糧食安全供給依然存在變數(shù)。現(xiàn)在國家糧食總產(chǎn)量中，將近78%來自糧食主產(chǎn)區(qū)800個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)糧大縣。80%商品量，90%調(diào)出量也基本由他們貢獻(xiàn)。有鑒于此，守住十八億畝耕地紅線，集中資金，集中時(shí)間，集中精力，重點(diǎn)加大對這些地方糧食生產(chǎn)的支持力度，加快糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)和中低產(chǎn)耕地改造的進(jìn)度，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力，應(yīng)該成為國家糧食增產(chǎn)的重點(diǎn)建設(shè)工程。同時(shí)，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)非功能區(qū)因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，更多的發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)，是通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，促進(jìn)消費(fèi)升級，保證國家糧食安全的優(yōu)先選項(xiàng)。
當(dāng)前，我國糧食生產(chǎn)和國家糧食安全指標(biāo)管控體系，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和溫飽型社會(huì)形態(tài)下逐步形成的。局限很多，突出表現(xiàn)是：糧食安全指標(biāo)體系要素構(gòu)成不全，關(guān)聯(lián)度不高，缺乏系統(tǒng)性和整體性。部門分割，政出多門，缺乏統(tǒng)一性和可控性。遠(yuǎn)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，對外開放，人民群眾收入增加，消費(fèi)升級的新需求。在糧食生產(chǎn)和囯家糧食安全上存在的耕地保護(hù)性利用不夠，種植結(jié)構(gòu)不合理，糧食定價(jià)機(jī)制不健全，市場價(jià)格競爭力不強(qiáng)，投入產(chǎn)出不合理，成本上升過快，無公害、綠色、有機(jī)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求，倉儲(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低欠規(guī)劃，財(cái)政補(bǔ)貼壓力大，精準(zhǔn)度不高等等，都可以直接和間接的從現(xiàn)在糧食生產(chǎn)和國家糧食安全體制和機(jī)制的弊端里找到原因。可見，樹立新的國家糧食安全觀，重組重構(gòu)新的國家糧食安全指標(biāo)管控體系迫在眉睫，勢在必行。
按照黨中央和習(xí)近平總書記提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，創(chuàng)新構(gòu)建適合我國國情的國家糧食安全指標(biāo)管控體系，貫徹落實(shí)“十三五”規(guī)劃建議中“提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給，口糧絕對安全……提高農(nóng)業(yè)綜合效益”要求，我的建議是：
一、需要從供給側(cè)和需求側(cè)兩端進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)力。糧食天然具有公益和商品雙重屬性。一定要遵重糧食生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，利用好政府和市場兩只手，從供給側(cè)和需求側(cè)兩端進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)力。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能、口糧、飼料、倉儲(chǔ)、工業(yè)用糧、進(jìn)出口貿(mào)易額等基本要素的合理配置，共建國家糧食安全的新構(gòu)架。既不要用公益性排斥它的商品性，也不要用商品性否定它的公益性。讓公益性和商品性有機(jī)的融合在國家糧食安全指標(biāo)管控體系的整個(gè)框架中。
二、從歷史情況的統(tǒng)計(jì)分析到未來發(fā)展趨勢的研判，正確預(yù)測總供給和總需求的平衡點(diǎn)。首先，要確定產(chǎn)能、口糧、飼料、倉儲(chǔ)、工業(yè)用糧和進(jìn)出口貿(mào)易量的量化指標(biāo)。還要重視研究人口、耕地、價(jià)格、科技、災(zāi)害、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等對總供給和總需求的正負(fù)影響。認(rèn)真做好他們之間的加減法。適時(shí)調(diào)整總供給和總需求的目標(biāo)體系。努力創(chuàng)建一個(gè)有系統(tǒng)、可把控的糧食生產(chǎn)和安全指標(biāo)體系。
三、最大限度避免工作指導(dǎo)上的片面性和隨意性，保持糧食生產(chǎn)和國家糧食安全政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。現(xiàn)實(shí)糧食生產(chǎn)和國家糧食安全指標(biāo)管控體系中，生產(chǎn)和倉儲(chǔ)、加工和銷售、內(nèi)銷和進(jìn)口、財(cái)政補(bǔ)貼和金融支持、生產(chǎn)性投入和長遠(yuǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、物價(jià)管制和信息披露，相互脫節(jié)甚至梗阻，步調(diào)不一致，聲音不和諧，中央的指示到地方錯(cuò)位和不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。建立超越部門利益的高層次權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成統(tǒng)一綜合型的行政和市場相結(jié)合的調(diào)控管理模式，依法制定監(jiān)控糧食進(jìn)出口制度，特殊的糧食安全補(bǔ)貼制度，公開適時(shí)的信息披露和糧食安全預(yù)警制度，構(gòu)建成熟的價(jià)格形成機(jī)制。進(jìn)一步明確政府、市場、農(nóng)戶、企業(yè)的各自定位和相互關(guān)系，落實(shí)相關(guān)責(zé)任主體，充分發(fā)揮立足全局，宏微互饋，系統(tǒng)兼容，動(dòng)靜結(jié)合，兼顧中長期的新體制和新機(jī)制，在糧食生產(chǎn)和國家糧食安全中的作用。
四、從法律的最高層面保護(hù)糧食生產(chǎn)和國家糧食安全。糧食生產(chǎn)和國家糧食安全在國家的全局中有特殊重要作用。政治政策性強(qiáng)，涉及的領(lǐng)域?qū)挘秶鷱V，環(huán)節(jié)多，與國家經(jīng)濟(jì)、政治，物質(zhì)、精神，社會(huì)、生態(tài)建設(shè)和民生息息相關(guān)，必須積極促進(jìn)糧食生產(chǎn)和國家糧食安全全面立法。當(dāng)前，首先應(yīng)把耕地保護(hù)法納入立法議程，堅(jiān)決守護(hù)好十八億畝耕地紅線，確保國家糧食安全的永久性糧田，任何時(shí)候，任何情況下，任何人(單位)不得隨意侵占。其次，對重點(diǎn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)財(cái)政資金的特殊支持，要有規(guī)定性的比例，符合財(cái)政預(yù)算法的要求。讓糧食生產(chǎn)和國家糧食安全財(cái)政支持建立在穩(wěn)定、可靠的資金保障上。第三，從多方面積極營造支持制定糧食生產(chǎn)和國家糧食安全指標(biāo)管控體系的社會(huì)氛圍，堅(jiān)決打擊一切破壞糧食生產(chǎn)和國家糧食安全的犯罪行為，讓國家糧食安全盡快走向法治軌道，逐步建立起糧食安全和糧食經(jīng)濟(jì)的新秩序。
（作者系全國政協(xié)委員，全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國政協(xié)》2016年第5期
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