——基于681份裁判文書的整理
摘要：本文研究表明, 司法機關對股份量化糾紛的總體立場比較消極, 集體成員維權失敗具有普遍性, 其中最為突出的爭議焦點是糾紛可訴性、成員資格認定、方案效力審查和股份量化依據等問題。從裁判理據看, 集體成員自治原則是法院處理此類糾紛的核心理據, 實際上并不能為案件處理提供有效的規則指引, 對該原則的誤讀誤用是司法立場出現認知偏差的主要根源。要解決司法對股份量化糾紛應否介入及如何介入的問題, 必須遵循團體法邏輯重構其司法范式, 即以團體法屬性為股份量化改革的私法語境, 以股份量化行為的法律性質為主要理據, 重點是按照效力規則審查方案效力并據以裁判個案。
關鍵詞：農村集體資產; 股份量化改革; 裁判文書; 司法范式;
隨著農村集體資產股份量化改革的快速推進, 農村集體經濟組織立法滯后已經成為制約農村集體產權制度改革的法律瓶頸?！皣乙环矫嫱ㄟ^對土地、自然資源的集體所有的確認將村民們制度性地凝聚在一個小共同體內;另一方面又沒有給這個小共同體提供相關的秩序型構規則” (劉志剛, 2010) 。這已經成為中央政策的立法共識。2016年12月29日, 《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出, “抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律, 賦予農村集體經濟組織法人資格, 明確權利義務關系, 依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益?！?018年9月, 中央印發《鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年) 》再次強調, “研究制定農村集體經濟組織法, 充實農村集體產權權能”。
真實的司法實踐是形成立法表達的重要來源。盡管對急劇變遷尚未成型的社會關系來說, 立法滯后于改革實踐有其現實合理性, 但司法機關被動卷入此類糾紛亦為客觀事實?！胺ü傩枰C合考慮法律與政策、國家法與民間法、規則與衡平等多重變量的影響, 在個案中根據經驗法則、邏輯規則和自己的理性認知來裁判案件” (江保國, 2018) 。研究不同法官對股份量化糾紛案件的處理情況, 有利于總結司法實踐的共識和分歧。因此, 本文通過解構股份量化糾紛樣本案例以揭示其真實司法樣態, 在此基礎上梳理主要訴爭點并展開法理檢討。這不僅對推進農村集體經濟組織立法進程具有重要意義, 而且可以為法官處理股份量化糾紛提供普適性的司法范式。
一、樣本解構:農村集體資產股份量化糾紛的司法樣態
為了準確揭示司法實踐的真實狀況和主要問題, 本文通過中國裁判文書網獲取681份裁判文書作為研究對象*。從時間分布看, 樣本案例反映了農村集體資產股份量化改革推進的節奏和力度。以2014年為界, 文書數量發生顯著變化:2006—2014年, 總量較少且零星分布, 平均每年約9份;2015—2017年, 總量劇增且增幅極大, 平均每年約186份, 同比增加約21倍, 比2014年分別增加230%、270%、40%**。從地域分布看, 樣本案例契合股份量化改革的生成邏輯和適用條件———隨著非農產業發展、國家征地補償和惠農政策的實施, 出現了農民在原有集體產權制度下無法獲得的“外部利潤”, 主要適用于城鄉結合部或經濟發達地區, 且改制后有一定的集體資產積累 (趙家如, 2014) 。盡管樣本案例涵蓋15個省份, 但近40%的文書及2014年前的案件主要集中于浙江、廣東和北京, 其他12個省份的案件主要在2014年之后;其中案涉的被告村集體, 主要是經濟發展較好或出現土地征收的城中村、城郊村和經濟發達村。可以預見, 隨著各地改革的普遍開展和縱深推進, 股份量化糾紛案件必將日漸增多。
(一) 原告類型結構:特殊群體聚合的群體性糾紛占比較高
從原告人數看, 群體性糾紛在樣本案例中占有較高比例。群體性糾紛的典型特征是涉案人數眾多, 容易引發或激化社會矛盾。目前主要有兩種標準:一是依據《信訪條例》確定的“5人標準”, 即同一案件中一方當事人為5人以上;二是依據代表人訴訟規則確定的“10人標準”, 即同一案件中一方當事人為10人以上。按照“10人標準”, 群體性糾紛占樣本案例的30%;按照“5人標準”, 群體性糾紛案件占比為45%。其中, 50人以上的案件占比達到10%。無論按照何種標準, 都表明股份量化糾紛具有涉及面廣、處理難度大、易引發群體性矛盾的特點, “動輒涉及成百上千戶農民利益, 又往往牽涉村干部或宗族之間的矛盾, 易于發生群體性糾紛” (吳澤勇, 2008) 。實際上, 實踐中群體性糾紛的真實比例只可能更高, 因為涉農糾紛通常具有個別試水、群體跟進的特點, “大部分是一家先起訴, 看判決結果后再群體進行訴訟” (馬守敏, 2007) 。
究其原因, 是農村集體資產股份量化改革容易侵犯具有相同身份的某一類特殊群體, 這為原告身份結構所證明。據表1, 樣本案例涉及15類主體, 但主要集中于幾類特殊群體。其一, 從所涉人數看, 主要是外地遷入戶 (51.3%) 、異議村民 (23.1%) 、出嫁女及其子女 (9.8%) 、無地或確權未確地戶 (4.7%) 、因婚嫁等新增人口 (3.8%) 、招贅婿及其子女 (2.9%) 等特殊群體, 容易形成群體性糾紛。其二, 從涉案頻次看, 主要是出嫁女及其子女 (29.1%) 、外地遷入戶 (15.2%) 、因婚嫁等新增人口 (10.1%) 、招贅婿及其子女 (10.1%) 、離婚媳 (7.6%) 、戶口遷出戶 (7.6%) 、異議村民 (6.3%) 等特殊群體, 容易遭受侵權且發案率較高?？梢钥闯? 在股份量化改革中, 婚嫁村民與原村民、遷入戶與原住戶、固化人口與新增人口之間最容易糾紛成訟。
(二) 被告類型分布:以村委會和村經濟合作社為主要侵權主體
從被告類型分布看, 村委會和村經濟合作社是最主要的侵權主體, 這反映出改革主要以村集體為基本單元、以村經濟合作社為組織載體。據表2, 盡管被告類型多達7類, 但可以看出: (1) 以村委會 (居委會) 作為單獨或共同被告的案件占比70.2%, 村委會 (居委會) 在股份量化改革過程中占據主導地位。 (2) 以經濟合作社 (經濟聯合社) 作為單獨或共同被告的案件占比45.8%, 表明股份量化改革主要選擇成立經濟合作社, 并以之作為農村集體經濟組織的主要形態。 (3) 盡管村民小組可以作為民事訴訟主體和股份量化改革的產權單元, 但以村民小組作為單獨或共同被告的案件實際上并不多, 在樣本案例中僅占3.2%左右。 (4) 以股份合作公司作為被告的案件占比2.8%且主要發生于深圳市, 其他地區很少選擇公司制作為改革的組織載體。其主要原因是, 深圳市早在1994年就制定了《股份合作公司條例》。盡管股份合作公司名為“公司”, 但并不能適用《公司法》的相關規定, 其實質仍是作為特別法人的農村集體經濟組織 (1) 。
(三) 侵權類型分布:以具有制度性的規則侵權為基本形態
從侵權類型看, 農村集體資產股份量化改革中侵犯集體成員權益的方式包括規則侵權和個案侵權兩類。前者系通過制定抽象性的股份量化規則并據此對不特定主體實施侵權, 主要針對具有某種身份的特殊群體, 體現出制度性侵權的特點, 如規定“嫁入本村婦女無生育子女離異的”, 不得享受量化股權 (2) ;后者系針對某特定人員作出具體的侵權決定, 其侵權具有個體性特征, 如“經黨員、議事代表討論決定:高某、陳某及子女無股權享有” (3) 。實踐中, 兩者往往發生競合, 即依據抽象的侵權規則作出具體的侵權決定。侵權方式不同, 對法院裁判案件具有不同影響。但是, 缺乏股份量化規則而針對特定人員直接侵權的案件幾可忽略不計, 規則侵權是股份量化糾紛的基本形態, 占比高達98.9%。侵權規則主要依托集體資產股份量化方案 (75.6%) 、集體成員資格認定辦法 (19.1%) 和農村集體經濟組織章程 (4.3%) 等制度載體, 涉及特殊群體資格條款、股權設置條款、量化方法條款、經濟補償條款、集體收益分配條款和改革基準日條款等。因此, 對農村集體資產股份量化方案及其條款的合法性審查就成為案件處理的關鍵問題。
(四) 訴訟請求分布:利益訴求具有明顯的集聚效應
從訴訟請求分布看, 侵害集體成員權益的利益形態相對比較集中。農村集體資產股份量化改革是將農村集體資產以股份或者份額形式量化到本集體成員, 作為參加集體收益分配的基本依據, 其核心問題無疑是股份量化資格、股份量化份額和股份收益。因此, 否認特定群體的平等資格或公平份額則是慣常的侵權手段。據表3, 集體成員的訴請主要集中于不分配或打折分配集體收益 (33%) 、不給予或打折給予集體資產股權份額 (22%) 。由于這兩種方式主要依據股份量化方案的相關規則作出, 因此訴請撤銷方案或相關條款的案件亦占有較高比例 (15.6%) 。
(五) 裁判結果分布:司法失靈下集體成員維權失敗具有普遍性
從裁判結果分布看, 法院對股份量化糾紛總體上采取消極的司法立場, 集體成員普遍陷入維權失敗的尷尬境地。當事人窮盡司法途徑后仍無法獲得救濟, 就會選擇上訪、信訪等非理性方式表達利益訴求, 嚴重影響社會秩序的和諧穩定。
其一, 法院對股份量化糾紛的司法介入非常審慎。據表4, 在407份一審文書中, 拒絕司法介入的裁定為144份, 占比為35.4%;在212份二審文書中, 拒絕司法介入的裁定為110份, 占比達52.4%。這表明一審程序和二審程序均有大量糾紛被排除于司法救濟之外, 當事人的訴權剝奪現象比較嚴重。
其二, 原告一審敗訴率比較高。據表4, 一審文書中只有263份文書進行實體審理, 其中駁回原告訴請的判決多達105份, 占一審判決總數的66.5%。對原告而言, 不予受理、駁回起訴和駁回訴請均意味敗訴, 三種文書合計為249份, 敗訴率高達61.2%。其中, 約1/3的起訴因排除于司法救濟之外而敗訴, 約2/3的起訴因未獲得法院支持而敗訴。
其三, 原告服判息訴率明顯偏低。據表4, 一審文書中有212份提起上訴, 上訴率高達52.1%;二審文書中有62份提起再審申請, 申請再審率達到29.2%。很顯然, 當事人反復尋求司法救濟并用足現行的訴訟空間, 既反映出此類案件在司法處理中的頑固性, 亦說明目前各級法院司法介入的實效很不理想。
其四, 原告通過上訴和再審實現司法救濟的努力基本落空。從二審文書看, 除2例村委會上訴被駁回的案件外, 一審原告被駁回起訴或上訴的文書共計206份, 二審敗訴率高達97.1%。從不服二審意見申請再審的62份文書看, 除1份由村委會提起再審申請外, 其余61份文書均由一審原告提起。但是, 僅有1例得到再審法院的支持 (1) , 其余60份文書均被駁回, 再審申請失敗率高達98%?？梢钥闯? 一審意見對案件結果具有決定性影響, 除極少數案件外, 二審、再審一般不會改變其裁判結果, 原告通過上訴或再審實現翻盤的可能性比較小。
二、類型整理:農村集體資產股份量化糾紛的主要訴爭點
從樣本案例可以發現, 股份量化糾紛的基本事實模式是:對具有某種身份的特殊群體, 農民集體認為其不具有成員身份或完全成員身份, 進而通過制定股份量化方案剝奪或限制其股份量化權益, 最終拒絕給予或全額給予股份量化權益, 由此糾紛成訟。其中, 具有普遍性和廣泛性的主要訴爭點包括:
(一) 農村集體資產股份量化糾紛可訴性之爭
糾紛具有可訴性是司法介入的先決條件。對股份量化糾紛應否納入司法審查, 司法實踐中存在肯定和否定兩種觀點, 核心是此類糾紛是否屬于法院民事案件的受案范圍。
1. 否定的觀點。
有的法院認為, 農村集體資產股份量化糾紛不屬于法院受案范圍, 對此類糾紛一概不予受理。比如, 有的法院認為, “股份合作制改革過程中發生的爭議, 不屬人民法院民事訴訟受案范圍” (1) , “集體經濟組織資產股權的量化分配和份額確定不屬于人民法院受理民事訴訟的受案范圍” (2) 。其實質系否認集體成員享有民事訴權, 進而切斷其尋求司法救濟的通道。如 (2016) 黔03民終5192號裁定中, 二婚戶訴請確認集體資產股權, 兩審法院均認為, “進行股份量化改革過程中存在的問題, 如果與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸, 存在侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容, 應當由有關人民政府責令改正, 本案不屬于人民法院的受案范圍” (3) 。
2. 肯定的觀點。
有的法院認為, 農村集體資產股份量化糾紛實系平等主體之間的爭議, 盡管爭議事項屬村民自治范圍但亦不得突破法律界限, 應當納入司法審查范圍。具有代表性的觀點認為, “農村集體經濟組織產權制度改革工作是把集體資產按照一定的股本設置, 按照具備股東資格的人員, 將集體資產量化到每名股東名下, 作為集體資產股份量化后所得收益分紅的依據。這一工作事關集體經濟組織成員的合法權益, 應當符合法律規定, 并不得侵害村民的合法財產權益” (4) 。還有的法院通過否認被告的抗辯理由申明應當納入司法審查, “村集體組織在集體資產分配過程中與本集體成員形成平等主體間權利義務關系, 由此產生的糾紛屬于民事訴訟受理范圍……, 故對于被告的該辯稱原審不予采納” (5) 。
(二) 集體成員資格司法認定標準之爭
集體成員資格是獲得集體資產股權的前提。由于立法尚未明確具體的認定標準, 法官認知呈現多元化特點, 而不同的認知又直接影響案件的處理結果。
1. 以不屬受案范圍為由拒絕介入。
原告是否具備成員資格是案件審理的前置問題。無論原告是否訴請確認成員資格, 均有不少法院將糾紛歸結為成員資格認定問題而拒絕介入。 (1) 原告僅訴請股份量化權益, 但法院以案涉資格爭議為由不予介入。如 (2016) 浙02民終4005號裁定:股份量化改革后由全額享受調整為減半享受, 原告訴請全額享受, 法院認為案件的實質是確認社員資格爭議, 訴請的實質是要求確認完整的社員資格, 不屬法院受案范圍 (6) 。 (2) 原告既訴請確認成員資格, 亦訴請股份量化權益或其他請求, 但法院以案涉資格爭議為由不予介入。如 (2017) 粵13民終2387號裁定中:原告訴請恢復股權資格并發放福利款, 法院認為涉及成員資格確認問題, 不屬法院受案件范圍 (7) 。
2. 介入資格爭議但認定標準比較混亂。
從樣本案例看, 絕大多數法院已摒棄單一的“戶籍標準”, 普遍采取復合性標準, 即綜合考量戶籍、生產生活、集體義務、土地權利、依賴集體保障等相關要素。但是, 由于不同法院對各類要素的組合選擇不同, 或賦予組合中各類要素的重要性不同, 資格認定標準表現出多元化的司法特點。比如, 有的法院認為, 應以土地承包權、以依靠集體經濟為主要生活來源、以該集體經濟組織所在地為住所、由既有成員民主議定等方面綜合考慮;有的法院以戶籍為基本標準, 兼以考察是否在其他集體獲得保障;有的法院以是否形成固定的生產生活狀態為基本依據, 兼顧是否以集體土地為基本生活保障作為判斷標準 (8) 。對成員認定標準的司法認知不同, 將法官導向不同的適用路徑并得出不同的裁判結論。
(三) 農村集體資產股份量化方案合法性審查之爭
如前所述, 規則侵權是司法實踐中最主要的侵權形態, 對股份量化方案或其相關條款的合法性審查就成為案件裁判的關鍵。
1. 是否有權審查方案的合法性。
司法實踐中形成截然對立的觀點。 (1) 方案糾紛是否屬法院受案范圍。有的法院認為, 農村集體資產股份量化方案是否合法不屬法院民事案件受理范圍;有的法院認為, 集體資產量化事關集體成員合法權益, 應符合法律規定并不得侵害村民的合法財產權益 (1) 。 (2) 能否撤銷村民會議通過的方案。如 (2016) 浙02民終2328號文書中:210名原告訴請撤銷成員資格認定方案及實施細則, 一審法院認為系村民代表會議通過, 并非村民委員會作出的決定, 不屬法院受案范圍。但是, 二審法院則持不同觀點, 認為方案及細則的出臺單位為村民委員會, 受侵害村民可以訴請法院撤銷 (2) 。 (3) 集體成員對方案是否享有民事訴權。有的法院認為, 村民對集體產權改革方案的合法性審查不享有民事訴權。有的法院則認為應對涉案章程進行合法性審查, 并認定章程合法有效, 其效力及于全體村民 (3) 。
2. 如何審查方案的內容合法性。
目前, 法院主要依據《村民委員會組織法》第27條之規定, 認為農村集體資產股份量化方案不得違法且不得侵權。但是, 由于該條的抽象性和靈活性而在司法適用中彈性極大, 法院對同一類爭議的審查標準比較模糊, 甚至出現原被告同時援引該條支持己方意見、法官亦援引該條作出不同裁判的窘象。比如, 對排除“外嫁女”享受股份量化權益的條款, 有的認為違法無效, 有的認為合法有效 (4) 。對扣減集體成員分紅以抵銷該成員所欠集體債務的條款, 有的認為有效, 有的認為無效 (5) 。
3. 如何審查方案的程序合法性。
目前, 法院主要審查方案是否經過民主議定程序, 但對其構成要素和具體內涵的理解比較粗疏。其一, 偏重于審查方案的內容合法性, 忽略審查程序合法性問題。兩者競合時, 法院通常選擇審查內容合法性, 大多數法院都忽略通知、召集、開會、民主議事、民主表決及公示等程序的獨立價值。其二, 即便審查方案是否符合民主議定程序, 也主要依據決議材料中的成員簽名認定。只要同意的成員簽名達到多數, 一般都認定符合民主議定程序, 而極少審查是否實際召開會議、是否通知反對成員參會、是否提前公告股改方案等程序問題。其三, 對方案是否符合民主議定的司法推定比較寬容。如對入戶表決、親友代簽、在一定期限內無異議或已領取款項等情形 (6) , 法院都推定符合民主議定程序。
(四) 集體資產股份量化依據之爭
1. 股權差別化配置的爭議。
股權設置是股份量化改革的核心問題。有的學者主張按照成員資格平等分配 (韓松, 2014) , 有的主張根據成員資格的不同要素差別化分配 (孔祥智, 2017) 。實踐中, 股份量化改革普遍由集體成員民主議定具體方案———對人口股、農齡股、勞齡股、土地股和勞動貢獻股等不同股份排列組合, 并根據不同的資格要素賦予不同數額。對資格要素的考量不同, 股權資格及其份額就會形成差別待遇。對此, 司法實踐存在一定分歧。比如, 對出嫁女差額享受股權的糾紛:有的認為不屬民事受案范圍, 有的認為方案合法可據此差別分配, 有的認為應同等享受村民待遇 (7) 。再如, 對外來戶差額享受股權的糾紛, 有的認為《股份量化方案》涉及集體財產權益分配, 不屬法院受理范圍;有的認為股份量化方案符合法律規定, 原告主張內容違法無效不予支持;有的認定原告應同等享有股份量化資格, 方案的相關條款對原告無效 (1) 。
2. 股份收益差別化分配的爭議。
集體收益分配糾紛已成為影響農村穩定發展的重要因素。實踐中, 各地法院的司法態度亦是歧見叢生。北京高院認為, 村民起訴要求集體財產收益分配方案給予平等待遇的不予受理;陜西高院認為, 法院應受理集體收益分配糾紛并應審查分配方案的有效性 (2) 。從個案來看, 對訴請同等收益分配的糾紛, 或因其實質是要求確認成員資格駁回起訴, 或因系請求法院變更收益分配決議不屬受案范圍而駁回起訴 (3) 。但是, 也有法院則進行實體受理, 并依據內容合法和程序合法的標準認定收益差額分配條款有效, 原告不應獲得同等待遇;有的法院則認為原告未喪失成員資格應享受同等股民紅利 (4) 。
此外, 對股份量化決議及收益分配決議能否撤銷或確認無效, 訴請享有戶籍股、人口股等股份是確認之訴還是給付之訴, 是直接判明股份量化數額還是責令民主議定, 村委會是否應對村民小組的股份量化行為承擔連帶責任等問題 (5) , 盡管尚不具有普遍性, 但司法實踐中亦存在一定爭議。
三、立場反思:農村集體資產股份量化糾紛的司法偏差
(一) 消極立場:司法機關的基本態度及其理據
分析表明, 法院對股份量化糾紛總體上持消極立場:盡可能不介入當事人之間的實體爭議, 即便介入亦采取最低限度的司法審查, 避免陷入村民和村集體的沖突泥沼。對這一消極立場, 法院的主要理由包括:
1. 不屬于平等主體之間的民事糾紛。
該觀點認為, 村民委員會不僅行使農村集體經濟組織的經營管理職能, 還行使基層政權的社會管理職能, 與村民之間的法律地位并不平等, 不能作為民事案件受理。有的法院認為, 被告通過民主議定程序制定股份量化實施意見, 對集體收益款通過股份形式進行分配, 系村民小組根據歷史慣例、當地民俗風情及村民意愿做出的決定, 因該類問題政策性強, 且系農村集體經濟組織在履行自治管理職能過程中發生的糾紛, 不屬于平等主體之間的財產關系, 不宜由法院處理 (6) 。
2. 屬于村民自治事項。
該觀點認為, 集體資產歸村集體所有, 村委會有權依照法定程序進行集體產權制度改革 (7) , 其分配方式、分配人員構成等內容屬村民自治范圍 (8) 。如 (2016) 浙01民終1161號裁定中:原告以程序違法和侵權為由訴請撤銷股份量化方案, 一審法院認定方案有效;二審法院認為屬村民自治范疇不應進行實體審理。還有的法院認為, 村委會可以依照民主議定程序自主分配由集體資產轉化而來的財產利益, 法院不能代替村民委員會進行利益分配 (9) 。
3. 應由鄉鎮政府責令改正。
該觀點認為, 解決股份量化糾紛是鄉鎮政府的職責, 股份量化方案的合法性審查權屬于鄉鎮政府。如 (2017) 豫0191民初5948號中:一審法院認為, 村民會議的決定與法律和政策相抵觸, 侵犯村民的合法權利的, 應由鄉鎮政府責令改正;原告認為《關于村所屬集體資產量化分配人員資格界定及截止日期的決議》侵犯其合法權益, 可以通過其他途徑主張權利 (1) 。
4. 應由村民會議撤銷或變更。
該觀點認為, 村民會議是股份量化方案的決定機構, 村民委員會只是方案的執行機構。有的法院認為, 根據《物權法》第63條, 法院只能撤銷村委會及其成員的決定, 而無權撤銷村民會議的決議。如 (2015) 三中民終字第00447號裁定中:法院認為, 村民自治章程屬于村民自治事項, 系經過村民會議民主討論通過;撤銷該章程, 同樣須經村民會議討論通過 (2) 。
5. 經由多數成員民主議定。
該觀點認為, 只要經過民主議定程序, 得到多數成員同意, 就應當承認股份量化方案的效力。如 (2016) 遼01民終5606號中:“凡通過村委會討論決定并召開村民會議, 不違反法定程序, 最終由村民投票多數贊成的決議是合法有效的” (3) 。再如 (2016) 粵06民終9348號判決中:取消股權繼承只能回購的章程修正案存在權限違法、村民代表未經民主選舉、村民同意簽名系偽造等問題;二審法院認為, 集體成員簽名已經達到多數, 系經民主議定程序修改, 修改程序合法 (4) 。
(二) 誤讀自治:司法立場出現認知偏差的主要根源
從認知根源上講, 前述種種理據均直接或間接肇端于對村民自治原則的理解:由于農村集體資產股份量化改革屬于村民自治事項, 因而其糾紛應通過內部自治機制矯正或尋求政府介入, 法院不宜介入或只能采取極為寬容的司法審查。實際上, 這是對村民自治的實質內涵產生諸種誤讀所致。
其一, 誤讀村民委員會自治權的權利屬性。有的法院認為, 村民委員會享有村民自治權, 有權最終決定如何分配集體資產。實際上, 村民自治的主體是全體村民, 村民委員會本身不享有自治權。村委會所謂的自治權來源于村民處分自己權利的自由權, 由村民將部分固有權利讓渡給村民委員會統一行使 (陳茂國等, 2010) , 是以村民個體自治權為權源的重組和整合而非以村為基礎的村民集體的自治權 (周安平, 2002) 。因此, 村民委員會根據村民會議的授權管理集體財產, 本質上是受托執行村民會議決定的代理權, 而非公法屬性的行政管理權。申言之, 村民委員會和村民之間并非隸屬性的管理服從關系, 實質上是少數村民和多數村民之間個體意志的沖突。正如有學者所說, 村民會議是最高權力機構, 類似于公司的股東大會;村民委員會是村民會議的執行機構, 類似于董事會 (張紅, 2011) 。村民會議有關股份量化的決定與公司股東大會的決議在法律性質上并無二致, 原則上應適用民法的基本規則 (馮樂坤, 2009) 。
其二, 混淆村民委員會的多重身份。在我國農村的獨特語境下, 村民委員會具有多重身份:一是作為基層群眾性自治組織的法律身份, 即管理農村社會公共事務;二是作為集體財產管理者的經濟身份, 即代行農村集體經濟組織職能;三是作為政府行政管理末梢的政治身份, 即協助鄉鎮政府工作。但是, 村民委員會在實際運作中逐漸發生異化, 村民自治能力滯后造成村民自治異變為村民委員會自治, 農村集體經濟組織缺位造成集體所有權異變為村民委員會所有, 官民二重性定位造成村民委員會異變為準基層政權 (孫曉飛, 2013) 。在鄉鎮政權的擠壓下, 村民委員會成為鄉鎮政府的派出機構 (張敏, 2011) 。事實上, 村民委員會本身并非政權組織, 而是由基層居民所組成的自治組織 (崔智友, 2001) 。這種身份混同和行為異化折射到司法實踐中, 村民委員會進行股份量化的私主體性質, 就被誤認為具有準行政管理的公法人身份。
其三, 混淆集體成員自治和村民自治的不同性質。農村集體經濟組織和村民委員會是不同性質的法律主體。但是, 由于地域范圍的重疊性、傳統社區的同質性和封閉性, 兩者存在普遍的混同現象 (張志強等, 2008) , 加之農村集體經濟組織的虛化及經濟功能被村委會取代, 治理集體財產成為村民自治的核心職能 (李勇華, 2016) 。其結果是, 村民自治混同和取代集體成員自治。從法理上看, 村民委員會代行集體資產管理職能時, 其身份應視同為農村集體經濟組織。集體成員自治權本質上是一種私權利, 集體成員自治具有私法屬性是學界共識 (韓松, 2016) 。但是, 由于村民自治極易被錯誤歸入公法范疇, 進而又以其似是而非的公法特點遮蔽了集體成員自治的私法本質。
其四, 誤讀集體成員自治的法律屬性。股份量化糾紛之核心是村集體如何管理和分配其財產利益, “這種行為同管理村莊內部事務的行政或管理職能沒有太多關系, 其性質基本上是民事的” (賀欣, 2008) 。但是, 很多法院套用村民自治的機理, 認為集體成員與集體經濟組織之間亦非平等主體。集體所有權是集體經濟組織的產權根基, 這種誤讀不符合其私權邏輯。首先, 從歷史淵源看, 集體所有權由農戶向生產合作社讓渡生產資料所有權而形成, 這一過程體現平等、自愿和民主的私法精神。其次, 從現實行為看, 集體經濟組織行使集體所有權是多數成員意志的結果, 而該共同意志是由多數成員的個體意志結合而成, 集體成員服從的共同意志本質上仍是個體意志, 由此引發的侵權實質上是多數成員之私權侵害少數成員之私權, 屬于平等主體之間的法律關系。再次, 從政策走向看, 我國涉農改革政策及相關法律所指引的是賦予農民更多財產性權利, 這正是逐漸矯正農村集體經濟組織和集體成員之間事實上的不平等狀態 (江曉華, 2017) 。
(三) 誤導適用:集體成員自治原則的司法局限性
集體成員自治原則的最大價值, 是追求自我治理、反對政府管制, 限制公權力對成員自治權的不當侵擾, 本質上是一種自由主義的隱喻、理念和解釋方法。因此, 即便準確解讀集體成員自治原則的私法意蘊, 亦難以消除前述司法立場偏差所致之諸種裁判窘象。
從司法實效看, 該原則并不能為股份量化糾紛案件提供有效的規則指引, 反而極大誤導法官的個案裁判。其主要表現, 一是以股份量化糾紛屬自治事項為由不予司法審查, 二是以此為由支持侵犯集體成員權益的方案、章程或者其他行為。以股權收益分配糾紛為例, 各地法院的做法就比較混亂:北京認為不應受理, 重慶、陜西認為應當受理, 廣東認為應根據股權證的內容結合具體案情處理 (1) 。實踐中, 很多法院深受自治說之影響關閉司法救濟的通道。較具代表性的觀點認為, “承包地征收補償費用屬于人民法院民事案件的受理范圍, 因其他款項分配引發的糾紛, 如對集體收益進行分配包括村民股權股份分配而引發的糾紛, 不屬于人民法院民事受案范圍” (2) 。2008年12月, 《最高人民法院關于為推進農村改革發展提供司法保障和法律服務的若干意見》又進一步強調, “在審理涉及村民自治決議的案件中, 只要不違反法律、行政法規的強制性規定, 就應當尊重和維護村民自治決議的效力”, 片面強調以是否違反強制性規定作為司法介入集體成員自治的邊界。隨著涉農爭議的逐漸增多和強制性規定的立法缺失, 這種司法態度對案件處理的弊端日益更甚。
究其內在根源, 是集體成員自治機制具有不可克服的邏輯缺陷, 司法機關過分強調自治必然會掩蓋其痼弊。集體成員自治之核心是民主決策, 即按照多數決原則分配股份量化權益。但是, 集體成員共存于一個利益共同體, 其個人利益具有數量上的消長關系———待量化集體資產的總量恒定, 排斥一些人的股權份額意味著將增加另一些人的股權份額 (3) 。利己性是私法主體的基本假設, 利己主義必然會影響分配正義。在股份量化方案的選擇上, 具有某種相同情況的多數成員會在民主議定中結盟, 最終選擇一個可以最大化其自身利益的方案, 而這往往犧牲具有某種特殊身份之少數成員的利益。因此, 由具有利害關系的多數成員決定集體資產的分配, 必然會出現多數人排斥少數人的情形。其一, 少數成員的股權資格被多數人決定所剝奪。如 (2017) 粵民再33-46號中:馮仕生等原告為外來戶, 1991年入股經濟合作社成為集體成員, 2004年改制為股份合作公司時亦是股東, 但2012年股東大會以“非原籍村民”為由取消其股份權益 (1) 。其二, 少數成員的公平份額被多數人決定所減損。如 (2017) 浙02民終2490號中:對入贅婿群體, 村委會在《招上門女婿合同書》中承諾“政治和經濟上與村民一視同仁”, 但《股份合作制改革方案》卻只給予全額股的30% (2) 。“在民主形式的分配中, 個人的權利或利益不被侵害, 僅僅訴求于民主本身是靠不住的” (吳曉秋, 2013) 。同時, 民主決策并不必然意味著公正性。目前, 股份量化改革的實施機制只是一種程序性設計, 股份量化標準的實體依據端賴自治確定。在現行法看來, 如何制定股份量化方案是民主決策的選擇, 是自治機制運轉的一種輸出結果。因此, 具體操作中, 民主和自治的原則往往遮蔽股份量化方案依據的合法性問題。比如, 以非直系血親為由排除收養子女、繼子女的股份量化資格, 以非世居村民為由排除遷入戶的股份量化份額 (3) , 甚至出現“不是處女不得領取土地轉讓補償金”的荒唐規定 (吳治平, 2010) 。
概言之, 集體成員自治是農村集體資產股份量化改革的一種理念或者原則, 很難在司法實踐中具體適用。這種觀點思維方式上犯了以理念代替規則的通病, 既不能成為具有操作性的裁判規則, 亦不能以之為媒介尋找可資適用的法律條文, 反而誤導法官為不合法的股份量化方案或其條款進行錯誤背書。
四、范式重構:農村集體資產股份量化糾紛應然的司法邏輯
“司法范式規定了法官處理糾紛時共同的基本理論、基本觀點和基本方法, 影響著法官在訴訟過程中的認識、思考和行動” (王梓臣, 2010) 。重構法院處理股份量化糾紛應當遵循的司法范式, 不僅對個案處理具有參考適用的司法價值, 而且對提煉統一規則具有重要的立法價值。
(一) 內部關系再調整:農村集體資產股份量化糾紛的團體法屬性
私法分為個人法和團體法。個人法只規定團體的資格、能力和權利, 主要調整與外界之間的平等關系, 極少觸及團體內部關系。團體法以團體內部關系為調整對象, 對團體外部人不產生約束力, “既規范團體的設立、組織和運行, 又規范團體與成員、成員與成員的相互關系, 還規范團體機關的職權等” (葉林, 2010) 。團體內部關系包括團體內部的組織關系和財產關系, 涵蓋團體、團體機關、團體成員之間的相互關系。團體法調整內部關系的基本原則是團體自治 (吳高臣, 2017) 。但是, 團體自治之主體乃是團體成員而非團體 (吳飛飛, 2016) , 否則團體將會以其整體性和獨立性掩蓋成員個體的意思和利益, 導致人們只能了解其外在形態而無法洞悉其內在結構, 自治可能會淪為侵害成員利益的“治理黑箱”。
農村集體經濟組織是農民集體表達于法律的主體形態, 具有獨立的團體人格并擁有復數性的集體成員, 這是其最直觀最本質的團體法特征。股份量化改革以農村集體經濟組織為發生場域, 將集體資產以股份形式量化到本集體成員, 是對內部產權關系和治理關系的再調整。從改革過程看, “農村集體經營性資產的股份合作制改革, 不同于工商企業的股份制改造, 要體現成員集體所有和特有的社區性, 只能在農村集體經濟組織內部進行”, 股權主體只能是本集體成員, 量化客體只能是本集體資產, 具體實施遵循內部的民主議定程序。從改革目標看, 通過股份量化改革, “逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度, 保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益”, “形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系” (4) 。也即是通過股份量化改革重構集體內部的產權關系和治理機制, 使集體資產“人人有權、人人有份”, 其核心即是基于股份構建涵攝財產權利和管理權利的集體成員權制度, 這必然要在農民集體的主體性框架內完成 (陳小君, 2017) 。
這一定性有利于尊重集體成員自治原則并克服其司法適用上的局限性。集體成員自治原則是股份量化改革的基本原則。在有關政策文件中, 通常表述為“尊重農民群眾意愿”, 即“發揮農民主體作用, 支持農民創新創造, 把選擇權交給農民, 確保農民知情權、參與權、表達權、監督權, 真正讓農民成為改革的參與者和受益者”, 如《農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案》、《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》等。在司法實踐中, 由于村民自治組織和農村集體經濟組織的同構性, 通常表述為“村民自治原則”, 即“農村集體經濟組織或者村民委員會, 可以依照法律規定的民主議定程序, 在本集體經濟組織內部處分及分配集體財產” (1) 。但是, 目前對這一原則的理解還主要停留在觀念性層面, 處于有理念無方法、有原則無規則的階段, 未能深入探討司法介入集體自治的限度、規則和方法等適用性問題。成員自治不是排除法律干預和司法審查的“無為之治”, 而應是在法律預留的自治領域內遵循一定行為模式的“規則之治”。缺乏內部行為規則的成員自治, 或掉進“威權治理”的泥沼, 或落入“少數剝削多數”的牢籠, 或陷于“多數人暴政”的困局, 以自治之名傾軋少數成員的利益。從我國農村現實情況看, 既需彰顯對集體成員自治原則的尊重, 更需以此為脈絡尋找可資適用的行為規則和裁判方法。將股份量化改革界定為對內部關系的再調整, 可以將其導入法律行為的私法視域界定其性質, 從而適用團體法調整內部關系的法律工具。
(二) 決議性質:法院介入農村集體資產股份量化糾紛的司法通道
決議行為是團體法調整內部關系的基本模式和實現團體自治的法律工具。所謂決議行為, 是指團體在成員意思表示的基礎上, 依照法律或者章程規定的議事方式和表決程序作出決定的法律行為 (石宏, 2017) , “根本特征在于其根據程序正義的要求采取多數決的意思表示形成機制, 決議結果對團體全體成員都具有法律約束” (王雷, 2016) 。股份量化改革在微觀層面的具體實施, 即是通過村民會議形成股份量化決議并授權村民委員會加以實施的過程, 實質上是法律行為在私法人內部的動態展開, 其性質應當界定為決議行為。明確其決議性質, 既可以證成股份量化糾紛的民事可訴性, 更可將糾紛導入決議效力審查的司法路徑。
股份量化改革契合團體法中決議行為的法律特征。 (1) 集體成員參與的多數性。實施股份量化改革必須召開成員會議, 且應達到法律或章程對出席會議的最低人數要求。如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》要求, “農村集體經濟組織成員大會, 應當有本組織具有選舉權的成員的半數以上參加, 或者有本組織2/3以上的戶的代表參加。” (2) 股份量化決議形成的民主性。股份量化改革須由成員會議按照民主議定程序作出決議, 并取得多數成員的同意后方能實施。比如, 《安徽省鳳臺縣古店鄉農村集體資產股份合作制改革試點工作實施方案》要求, “農村集體資產股份合作制改革工作的實施方案, 交由村民代表大會討論表決, 三分之二以上代表同意后組織實施, 同時報鄉股改辦備案。” (3) 集體成員意思的集合性。股份量化決議之通過, 必須由集體成員作出相應的意思表示———同意、反對或者棄權, 經由作為集體成員會議實現結合, 并以該共同意思擬制為集體意思。 (4) 集體意思效力的優位性。股份量化決議作為成員的共同意志, 首先由參會成員的個人意思結合成多數人的共同意思, 然后以決議形式轉化為集體意思, 進而擬制為農村集體經濟組織的獨立意思, 少數成員的反對意思則被直接忽略。因此, “多數意思表示融合而失其獨立性, 唯有結合的意思表示存在而已” (李宜琛, 2004) , “其法律效果對于那些不同意甚至反對決議的集體成員———只要他們處于少數———仍然發生” (施瓦布, 2006) 。 (5) 決議程序的正當性。正當程序對形成決議具有系統性、專業性和強制性的特點 (陳醇, 2010) 。集體成員會議作出股份量化決議必須遵循一整套決議程序, 包括召集、通知、開會、民主議事、民主表決和張榜公示等環節, 藉由程序正義保障實體正義。如《四川省射洪縣東岳鄉農村集體資產股份合作制改革試點實施方案》要求, “村在廣泛征求意見的基礎上, 制定本村的股改工作方案, 經村集體經濟組織成員大會討論, 并經到會成員三分之二以上通過后 (參會人員并在《重大事項民主決策表》簽字) , 進行張榜公示7天并報鄉人民政府備案?！?/p>
但是, 由于集體所有權的主要功能仍是為集體成員提供基本的生存依賴 (何嘉, 2017) 。股份量化決議本質上是對集體所有權進行產權分解, 自然具有不同于其他團體決議的特殊性。 (1) 按照成員身份配置決議權, 采取一人一票的表決方式, 主要體現民主議定原則。如《安徽省宣城市農村集體資產股份合作制改革操作流程 (試行) 》要求, 方案表決實行“一人一票”制, 經2/3以上成員通過。 (2) 決議內容涉及具有生存保障功能的身份利益, 如股權資格、股權份額及其收益等。因而反映到司法實踐中, 涉案糾紛往往比較尖銳, 易形成疑難案件和反復訴訟的情況。 (3) 集體成員會議是股份量化決議的有權機關, 但參與決議的成員主要是農民。由于農民自治能力較低、民主管理積極性不高、大量外出務工以及受家族或村干部操控等原因, 集體成員會議往往淪為擺設, 導致有權機關事實上流失其決議權。 (4) 由于村民自治混同和取代集體成員自治具有普遍性, 村民委員會作出股份量化決議成為常態, 而這又極易被誤判為公法范疇內的村民自治事項, 從而錯誤導入《村民委員會組織法》的法律適用路徑。
(三) 方案審查:司法處理農村集體資產股份量化糾紛的關鍵
規則侵權是司法實踐的主要形態, 股份量化方案是最主要的制度載體和據以侵犯集體成員利益的制度淵藪*。司法實踐中, 股份量化方案是否具有法律效力是原告能否得到法院支持的關鍵。因此, 股份量化方案的合法性問題必然成為訴辯雙方的爭議焦點。從原告對方案的質疑來看, 包括直接異議和間接異議兩種形式:前者系對方案整體或其相關條款明確提出異議, 認為方案或相關條款不具有效力, 不應據以剝奪或限制原告的股份量化權益;后者系對方案或相關條款的效力不提出異議, 僅訴請基于方案規定被剝奪或限制的股份量化權益, 實質上間接否定方案或相關條款的效力。從被告的抗辯事由來看, 無論原告是否直接對方案效力提出異議, 被告通常都會以方案有效的理由進行抗辯, 即方案應當作為股份量化的實施依據, 據以剝奪或限制原告的股份量化權益具有正當性。因此, 從司法裁判的角度看, 除拒絕審查或有意忽略之外, 法院進行案件處理就必須首先判定涉訴方案之效力, 這是解決實體爭議無法繞過的前置問題。
法院應當對股份量化方案進行必要的司法審查, 這是由其法律性質和現實局限性所決定的。首先, 股份量化方案的決議性質是其法理依據。界定方案性質應當擺脫靜態法律觀的思維誤區, 從股份量化改革的整個行為過程加以審視。事實上, 方案是股份量化行為的動態結果, 而不僅僅是作為規則的一種靜態文本。股份量化行為之決議性質決定了方案性質, 方案性質則體現了股份量化行為之決議性質, 兩者性質可謂一體同源 (趙新龍, 2018) 。對此, 已有學者作出初步論證, “集體財產分配方案的制訂其實是在所有集體成員或者集體成員選出的代表參與決議下形成的, 方案的通過實行多數表決原則, 該方案充分表達出了所有集體成員或者集體成員代表的意思, 這與公司法領域的股東大會決議性質一致” (馮樂坤, 2008) 。其次, 股份量化方案的局限性是其現實基礎。其一, 由于集體成員參與度不高, 方案的制定程序往往存在瑕疵。程序瑕疵使得方案難以凝聚和反映多數成員的真實意志, 反而淪為少數村干部操控程序謀取私益的規則性工具。其二, 由于受立法缺失、利益驅動和傳統思想等因素的影響, 方案內容往往背離法律、政策的有關規定。“對此類違法侵權現象完全可以訴諸于司法途徑加以解決, 因為它畢竟不屬于國家立法的范疇, 而只是公約守則性質的行為規范” (張千帆等, 2007) 。再次, 將方案效力納入司法審查可以校正股份量化改革的自治偏差。法院通過對方案效力進行司法評判, 實際上是實施、細化和解釋方案規則并加以肯定或否定, 從而有利于防止自治蛻變為亂治。司法權的消極回避, 客觀上只能繼續縱容違法方案大行其道。
但是, 法官對股份量化方案的效力審查應當遵循謙抑性原則, “以最小的司法介入和司法成本來實現最大限度的權益保護和司法效果” (宋漢林, 2013) 。其一, 司法審查的補充性, 即補正方案的效力瑕疵應首先尋求集體內部救濟, 在內部救濟失靈之后才有司法介入的必要性。其二, 司法審查的有限性, 即司法不能介入方案涵蓋的全部領域, 原則上應以形式審查、合法性審查為主, 以實質審查、合理性審查為輔。其三, 司法審查的寬容性, 即司法介入不是一概否定所有瑕疵方案的效力, 而是根據瑕疵程度分別賦予不同的效力狀態。其四, 司法審查的克制性, 即不能超越當事人的訴訟請求進行裁判。如果當事人不起訴, 法院不能主動審查方案效力;在被動的司法審查過程中法院發現方案違法, 對當事人未提出效力訴請的不能作出效力判決, 對提出效力訴請的只能評判其效力而不能直接變更方案內容, 可以責令被告依照民主議定程序重新通過方案, 或者向鄉鎮人民政府發出司法建議書由其責令被告予以改正。但是, 如果農村集體經濟組織拒不改正, 法院可以直接作出給付判決以避免集體成員的實體訴請落空。
(四) 效力規則:司法審查農村集體資產股份量化方案的基本依據
依據何種規則判定股份量化決議之效力, 是構建股份量化糾紛司法范式的核心問題。或者說, 有效的股份量化決議應當具備何種要件?不滿足有效要件之決議發生于何種場合、具備何種效力狀態?這實際上隱含著兩個判斷過程 (徐銀波, 2015) :一是判斷決議在客觀上是否已經存在, 即事實上是否成立;二是判斷已存在之決議是否具有合法性, 即法律上是否有效。事實成立是判斷效力的前提條件, 有效性則是進一步價值分析的結果。因此, 股份量化決議有效要件之構設, 應當采取事實要件和價值要件分置的二元模式。
事實要件之目的在于判斷股份量化決議是否客觀存在。根據《民法總則》之規定, 形成股份量化決議應當經集體成員會議民主議定, 從而具備基本的、形式上的決議外觀和決議表象。具體而言, 應當包括四個成立要件: (1) 集體成員會議的真實召開; (2) 參會成員達到最低人數要求; (3) 集體成員會議進行真實表決; (4) 表決結果達到最低多數決要求。欠缺任一成立要件均為決議不成立, 表明股份量化決議未經起碼的民主議定程序而難以表征其事實存在。符合事實要件之決議是否具有合法性, 則應進一步審查是否符合價值要件。
價值要件之目的在于判斷股份量化決議是否合乎特定的法律價值和政策目標。一般來說, 有效決議應當符合主體合法、程序合法和內容合法三個要件。結合股份量化改革的實踐, 具體應當包括六個有效要件: (1) 決議機關具有作出股份量化決議的相應權限; (2) 集體成員對形成股份量化決議作出真實的表決意思; (3) 股份量化決議的程序符合法律規定的正當程序要求; (4) 股份量化決議的內容不違反法律或政策的強制性規定, 不違反公序良俗原則; (5) 股份量化決議的內容和程序不違反集體自治章程; (6) 股份量化決議未侵害集體成員合法權益。
欠缺相應的事實要件或價值要件, 股份量化決議就存在相應的效力瑕疵。參照《公司法司法解釋四》 (法釋[2017]16號) , 根據效力瑕疵的嚴重程度, 可以將效力瑕疵形態區分為不成立、無效和可撤銷三種類型。由于不成立和無效系從程序和實體角度對股份量化決議的根本性否定, 因此應當嚴格限定其適用情形。其一, 不成立情形, 即股份量化決議未經民主議定程序, 嚴重違反法律或章程的程序要求, 包括未召開會議而虛構會議或決議、出席成員數未達最低人數要求、成員會議未進行真實表決、表決數未達最低多數決要求等四種情形。其二, 無效情形, 即股份量化決議的內容違反法律或政策的強制性規定, 以及違反公序良俗原則之情形。無效規則不適用程序瑕疵, 只能限定于決議內容突破法律或政策的底線性要求, 或者客觀上損害社會公共利益。其三, 可撤銷情形?；谧鹬丶w成員自治原則的考量, 其余情形宜歸入可撤銷情形, 以緩和司法介入股份量化糾紛的剛性。由集體成員據其容忍度自行決定是否行使撤銷權, 如果未在一定期間內行使撤銷權, 則應賦予股份量化決議確定的法律效力。
從司法實踐看, 法官是否撤銷股份量化決議, 應當遵循正當程序和成員平等的司法標準。如果程序瑕疵不影響表決結果或者未侵犯成員的知情權和參與權, 法官可以豁免輕微的程序瑕疵。但是, 如何適用成員平等標準則較為復雜, 需要結合具體案情衡量成員自主行為自由上的平等、權利形式上的平等、獲益機會的平等、獲益總體份額的平等、實施差別待遇應有利于增加全體成員的利益或改善弱勢成員狀況等具體要素 (蔡立東等, 2018) 。
(五) 立場抉擇:盡快明確農村集體資產股份量化糾紛的司法規則
無論是否情愿, 司法機關被動卷入農村集體資產股份量化糾紛己成客觀事實。由于裁判規則的嚴重缺失, 以及股份量化糾紛具有涉及面廣、敏感性強、處理難度大和執行難等特點, 法官作為理性的風險規避者, 選擇消極的司法態度亦在情理之中。為此, 需要盡快明確有關規則, 盡可能降低法官處理案件的職業風險和法律風險, 使其在統一規則的指引下為股份量化改革提供積極的司法保障。實際上, 最高人民法院已注意到這一問題并逐漸調整立場。2018年11月7日, 《最高人民法院關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》 (法發[2018]19號) 提出, “審慎處理尊重村民自治和保護農民基本財產權利的關系, 防止簡單以村民自治為由剝奪村民的基本財產權利?！?/p>
其一, 應當肯定司法機關對股份量化糾紛的司法審查權。司法權是權利的庇護者, “一種無法訴諸法律保護的權利, 實際上根本就不是什么法律權利” (程燎原等, 1993) 。在農村集體經濟組織立法嚴重滯后的情形下, 應當明確肯定司法機關對股份量化糾紛的司法審查權, 盡快實現統一的司法受理?？梢砸幎? 對農村集體經濟組織作出的股份量化決議, 集體成員有權提起司法審查;集體成員請求確認集體成員會議決議無效或不成立的, 對股份量化方案、自治章程或村規民約等規范性文件有異議的, 集體成員有權訴請法院審查其效力, 人民法院應當受理。這樣既可通過司法手段疏解因股份量化改革引發的鄉村矛盾, 又可藉此明晰股份量化改革的法律屬性并為其保駕護航。
其二, 應當為司法機關審查股份量化糾紛提供規則指引。根據前述司法范式, 結合土地補償款分配糾紛、集體收益分配糾紛等案件處理的司法經驗, 應從程序合法和實體合法兩個角度明確裁判規則。可以規定, 法院審理股份量化糾紛, 應當審查農村集體經濟組織作出的股份量化方案。法院對股份量化方案的合法性審查, 應當從符合民主議定程序、內容合乎法律規定等方面審查其效力。未經民主議定或者民主議定的程序和內容不合法、損害集體經濟組織成員合法權益的, 不作為股份量化的實施依據。股份量化方案被確認不作為實施依據的, 可以判決農村集體經濟組織在一定期限內重新作出方案;農村集體經濟組織仍堅持不變、當事人再次起訴的, 法院可以直接對原股份量化方案進行變更調整。
其三, 構建股份量化糾紛多元化解決機制。司法是糾紛解決的終局機制和最后防線, 尚不能適應股份量化糾紛急劇攀升的客觀現實, 必須構建多元化解決機制, 拓展爭議解決渠道和實現糾紛合理分流。構建村民自治體內部救濟機制, 允許集體成員就爭議事項提起申訴或復議;優化以村人民調解委員會為主體的民間調解制度, 構建股份量化糾紛的柔性解決機制;規范以鄉鎮政府為主體的行政調解制度, 積極主動排除糾紛并提供簡捷便利的救濟途徑;構建專門涉農仲裁機制, 發揮仲裁機制經濟靈活的突出優勢。同時, 積極構建調解、仲裁和訴訟的協調聯動機制, 從運行層面為股份量化糾紛提供多元高效的爭議解決機制。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題,2019(05)
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