——以鄂皖贛改革試驗區為對象
【摘 要】農村集體資產股份權能改革不僅帶來了良好的產權效應和經濟效應，而且引發了重大的治理成效，解決了30多年來農村村民自治難以有效落地的難題。一些地方在改革過程中形成了一整套框架規則、執行規則、操作規則，農民通過討論規則、制定規則、落實規則來促進改革，實現自治。同時，改革的推進也創設出一系列程序，構成了有效自治的基本框架和規范。這種以規則、程序為載體、為核心的自治，形塑了一種規則—程序型自治，促進了村民自治的有效實現。規則—程序型自治的形成主要由利益性、復雜性、權利性、強制性這四個因素決定，根據規則性和程序性的不同組合可以形成不同類型的自治。
【關鍵詞】村民自治；規則—程序自治；集體資產股份權能改革；鄂皖贛改革試驗區
近年來，國家選擇一批縣市（區）進行農村集體資產股份權能改革的試點工作。從改革的初步績效來看，集體資產股份權能改革不僅在明晰產權、整合資源等方面成效顯著，而且還引發了意想不到的治理效應，形成了規則—程序型自治。改革開放40年來，國家有很多改革政策在農村實施，為什么集體股份權能改革能夠將農村村民自治推向2.0版本呢？為什么一個集體資產股份權能改革就能夠解決村民自治30年都沒有解決的民主決策和民主管理問題呢？本文將以鄂皖贛三省的改革試驗區為對象探討規則—程序型自治何以產生及其背后的運行邏輯。
一、問題提出與概念界定
中國農村村民自治經過30年的發展，取得了顯著成效，但仍然存在發展水平良莠不齊的問題，有的地方自治能夠有效實現，有的地方則流于形式。從各地的實踐來看，可以將村民自治歸納為四種類型。
1.選舉型自治
所謂“選舉型自治”就是將自治等同于選舉，選舉結束后就沒有其他的自治行為和活動了。在中國農村村民自治發展的早期階段，主要以民主選舉為導向，許多學者都將村民選舉作為村民自治的重心，并形成了一系列研究成果。袁達毅指出：“民主選舉是農村基層民主建設的核心環節，是民主決策、民主管理和民主監督的前提、基礎。”詹成付、范瑜對中國農村村委會選舉的10年實踐及發展成效進行了梳理。國外學者對中國村民自治的研究也主要圍繞村民選舉展開，對此郭正林從不同角度進行了詳細梳理。在實踐中，一些地方也出現只注重選舉的問題，對于選舉之后的民主決策、民主管理、民主監督等重視不足，從而導致村民自治“虛化”“空轉”等問題，筆者將這種自治稱為“選舉型自治”。
2.會議型自治
所謂“會議型自治”就是將自治等同于開會，如政策推行要求用自治的方式，地方政府或者村莊就會開開會，傳達或者通報一下上級指示，或者進行動員、布置。從村民自治的角度來看，這種“會議型自治”在實踐中主要表現為村民會議和村民代表會議。湯晉蘇認為，村民會議是村民自治的最高權力組織，是農民直接行使村務決策權的重要途徑，沒有村民會議，就不可能有村委會，也不可能有真正的村民自治。郎友興、何包鋼認為中國的村民代表會議具有濃厚的鄉土氣息，這種會議形式擴大了農民的政治參與，吸引了村莊精英參與村級政治生活。進入20世紀90年代以來，學者們對村民自治過程中產生的新的會議自治展開研究。何包鋼著重對民主商談會、民主聽證會、民主懇談會等協商民主會議形式展開研究，并探討了中國協商民主制度的特征。徐勇、項繼權等以村民自治的創新實踐為案例，對村民議事會議、村民理事會議等進行了探討，并認為這些形式激發了村民自治的內部活力。因此，有些人認為有村民參與開會就是自治，本文將之稱為“會議型自治”。
3.監督型自治
監督是村民自治的重要內容，很多地方和村莊重視監督，要求村干部每年述職，村民代表投信任票，或者要求村務公開，從而形成了“監督型自治”。李學舉認為民主監督是村民在村民自治中的主要權利，是村民自治本質的體現，其目的是保障農民實現當家作主。馬寶成則指出農村基層民主的績效在很大程度上由民主監督來決定，村民監督中的制度創新豐富了村民自治的形式，是農村基層民主新的生長點。盧福營、黨國英等則從案例調查出發，對基層探索的村務監督委員會等監督自治形式進行了闡述，并對這種村民監督形式的意義、成效、路徑等展開分析。
4.分配型自治
在廣東、福建、浙江等經濟發達地區的村莊，年終分配額度比較大，圍繞著分紅和分配形成了特有的自治形式，本文稱之為“分配型自治”。這種“分配型自治”主要出現在農村集體財產的管理和處理過程中。黃延信等從農村集體資產改革出發，認為通過產權改革中的民主管理、民主協商、民主分配等，使農民群眾真正擁有了集體經濟組織的民主選舉權、經營管理決策權和監督權。李勇華則對集體產權改革的“確權”“分權”“賦權”“活權”等過程進行了分析，指出村級集體財產的治理是村民自治的核心和根本，農村集體資產通過一系列改革從根本上厘清了“國家—村民自治體”和“自治組織—村民”的雙重關系，為村民自治的發展奠定了基礎性條件。趙家如則以北京市的農村股份合作為例，闡述了在農村股份合作改革中形成的民主管理、民主決策和民主監督等機制。
以上四種類型的自治某一個村莊可能都不同程度地存在，但會以某種類型的自治為主導。不管是在哪類村莊，每四年一次的選舉都會舉行，如果再加上民主監督，可以稱為“選舉—監督型自治”；選舉加上分配，可以稱為“選舉—分配型自治”。也就是說，以四種基本的自治類型為基礎，可以組合成多樣的自治類型。
但是這些自治類型及其組合都沒有涉及村民自治的最核心問題：規則和程序，即民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督中的規則與程序。這一問題雖然得到很多人的關注，但一直都沒有得到很好解決。這一困擾鄉村多年的問題，在全國29個農村集體資產股份權能改革試驗區得到了有效解決。立足于這一改革實踐，我們力圖回答中國農村30年都解決不了的問題，為什么一個改革就解決了呢？
二、立規則：構建有效自治的基礎
農村集體資產股份權能改革就是將除承包地以外的集體資產、資源、資金進行股份化改革。改革主要涉及四項工作：一是清人，確定可以得到集體股份的成員；二是清產，確定可以分配給集體成員的資產；三是配股，即將資產分配給集體成員；四是賦能，即對股份賦予權能。上述每項工作都牽涉村莊中每一個人及其利益，涉及面廣、影響大。因此，只有按程序和規則辦事，才能夠獲得農民的認同和擁護，才能夠順利推進。為此，每個改革試驗區都將規則和程序作為改革的重點。
1.框架規則
農村集體資產改革由國家發動，農業部組織實施。十八屆三中全會決定要求“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。2014年2月國務院辦公廳發布了《關于落實中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見有關政策措施分工的通知》，明確要求農業部、國家林業局等部門有效落實“三中全會”精神。2014年農業部出臺了《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，并遴選了29個區縣市進行農村集體資產股份權能改革的試點工作。2015年農業部批復了29個改革試驗區的改革方案，各地迅速展開了集體資產股份權能改革的探索與實踐。2016年，根據改革試驗情況及“三中全會”的精神，中共中央國務院出臺了《關于穩步推進農村集體資產制度改革的意見》，規定了改革的目標、原則、方法及保障措施。各省市也根據中央和農業部的文件出臺了相關政策，如江西出臺了《關于開展農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》《關于在全省開展積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點工作的通知》。
從黨的全會精神到國家、農業部的文件以及各省市的意見和通知，形成了一整套農村集體資產股份權能改革的框架性規則。這些規則闡述了改革的意義、價值，對改革提出了原則性的目標、要求、方法、措施，同時也規定了改革的范圍、內容及實現的目標，并賦予了改革試驗區的合法地位和改革權力。
2.執行規則
中央、農業部和省市出臺了框架性規則（文件）后，29個改革試驗區必須將改革的目標和要求落地。因此，各個區縣市根據中央和部、省規定的精神制定具體的執行性規則，即具體的改革目標、改革原則、改革步驟、改革方案及改革中一些特殊問題的規定等。
從改革試驗區安徽天長、湖北京山、江西余江的改革來看，主要有六類框架規則：第一，改革試點的總體性方案；第二，集體成員資格界定的意見和方案；第三，清產核資的方案和意見；第四，股份設置和股權配置的意見；第五，賦權的規則和要求；第六，資產、股權登記之類的文件和規則。安徽天長市集體成員身份界定、清產核資、股權配置、權能拓展的文件共計14個；湖北省京山縣共有9個規范性文件，其中，權能拓展規則最多，有4個；江西余江縣有11個規范性文件。
國家和部省的框架性規則大體相同，但是改革試驗區的執行性規則則需要體現地方性知識，因為要將中央和國家的精神執行到位，必須根據本地的條件、特點制定規則，才能保證鄉村改革有效推進。從評估來看，本次改革執行規則非常詳細，比較規范，也具有很強的指導性。
3.操作規則
在具體實施農村集體資產產權改革過程中，僅有國家、地方政府的規范性規則是難以推進的，還需要各個村莊結合本村的實際特點制定具體的改革細則。從改革實踐來看，農民可能很難理解框架性文件和執行性文件，因此各個地方都會安排一批干部與農民一起推進改革。湖北京山為每個改革試驗區提供了幾個改革思路，供村民討論形成本村的改革規則；重慶梁平只提供一套方案供各村選擇；安徽天長則是出臺一套總體性原則，各村根據實際情況進行調整和補充。
在村莊和社區層面建立操作性規則，只有通過村民自治才能實現。概括起來主要有四個程序：一是學習框架規則和執行規則，包括培訓、指導等；二是討論規則，討論規則的可操作性，如誰是集體成員、哪些資產需要股份化等；三是在討論的基礎上建立本村或者本組的操作規則；四是操作規則的公示和通過。
在湖北京山，各個村莊根據框架規則和執行規則建立很多操作性規則，如實施村組兩級股權改革；推行節點配股，包括1982年、1998年和改革實施時間等三個時間點的配股規則；執行兩類股份，即資產股和面積股；考慮最初的歷史貢獻，對于合作化時期入社時有四大農具、耕牛的家庭給予現金補償等。京山縣各個試點村因村、因組制宜，一村一策，一組一策，村組干部和農民參與制定，因而規則非常精致、細致。
與京山的改革相比，安徽天長的改革則相對簡單，各個村莊結合框架性規則、執行性規則，商定出操作性細則：一級股份經濟，沒有組級股份社；不考慮歷史貢獻，一視同仁；按份所有，只量化經營性資產，資源性資產暫時不量化、不固化；政經分離但是不分家，即建立兩套賬，但是人員交叉任職；監事會、理事會相互制衡等。
雖然江西余江的試點村莊不多，但是在規則和程序上十分規范，在改革試點村，通過村民討論形成如下可操作性規則：以組清人、協商確定成員資格、貨幣量化與面積量化同步進行、一人一股等。
在所有的改革村莊中，操作規則的形成都采取了自治形式：一是開會，如村民代表大會、村民會議、理事會會議、監事會會議、股東大會和股東代表會議以及各類聯席會議；二是成立專門的小組，如集體成員界定小組、清產核資小組等，每個小組都由村干部、黨員、農民代表共同組成；三是公示與簽字，所有的規則都要公示，所有的措施都要通知到人，所有的會議和最后的結果都必須當事人簽字。
從上述分析可見，農村集體股份權能改革本身就需要村民自治，這種自治主要通過農民討論規則、制定規則、執行規則來完成，這些規則既構成了自治的基礎，同時也是自治的重要內容。所以，從規則層面來看，我們可以將這種以規則為載體和途徑的自治稱為“規則型自治”。
三、建程序：構建有效自治的框架
農村集體資產股份權能改革除了定規則、按照規則辦事外，還定程序、按照程序辦事。程序主要分為總體程序和具體程序兩種。
天長市在程序方面最為嚴格和細致，總體包括清人、清資、配股三大步驟，合計有20個子步驟。一是集體成員身份界定：6個步驟。主要包括：成立組織（領導小組和調查小組）；發布公告（登記對象、基準日、時間、方式）；摸底登記（個人基本信息、戶籍變動情況、身份類型）；方案制定（五級會議研究、討論并表決：村兩委會議—村民代表會議—村民大會—小組會議—戶代表會議）；審核公示（村務公開欄）；編制名冊上報備案（鄉鎮審核、市農委備案）。二是清產核資：8個步驟。主要包括：制定方案、動員培訓、全面清理（村級清查小組）、價值認定、張榜公示、民主確認、審核上報（村級核查小組）、建檔建制。三是股權配置：6個步驟。主要包括：將集體經營性資產凈值折股；配置個人股；按戶發放股權證書；靜態管理股權，賦予占有、收益、繼承、有償退出、抵押、擔保這6項權能；股權證信息動態錄入農村集體資產信息化管理平臺，歸檔管理，市農委備案。天長市的3大步驟、20個子步驟，層層推進、環環相扣，構成了自治程序鏈。在三個改革試驗區中，天長市不僅規則最多，而且程序也最細致規范。這些程序也構成了村民自治的基本框架。
京山縣的總體改革包括清人清資同步進行、量化資產、配置股權、發放證書、靜態管理等，共計20個步驟。具體程序為：一是集體成員身份界定：9個步驟。組建專班—制定方案—宣傳發動—調查摸底—劃定類別—公示結果—民主決策—成員登記—成員備案。二是清產核資：6個步驟。確定基準日與范圍—確定清查內容（現金、銀行存款、對外投資、存貨、應收款項、農業資產、固定資產、在建工程、土地資源、債務等）—產權界定—資產評估—公示審核—建立臺賬。三是股權配置：5個步驟。主要是量化到人、固化到戶、靜態管理等5個步驟。在改革中，京山縣各村也按照各個程序執行，每個程序都嚴格按照規則執行，如成員資格必須“個人簽名，三榜公示”，每一個步驟、每一個程序都不能少，否則就是“違法”。京山的20個子程序都由農民自己討論形成，而且每個程序農民都參與、知曉或者簽字，這些程序確保了改革過程中村民自治的有效實現。
相比天長市和京山縣，余江縣的改革相對簡單，但也有13個步驟和程序：一是成員界定：4個步驟。村（組）代表大會制定成員界定辦法；理事會界定集體成員身份，并公示界定結果；村民代表大會或者戶主會議解決爭議問題。二是清產核資：5個步驟。民主選舉，組建理事會，協助或主持清產核資；村理事會或清產核資小組自主開展清產核資工作；依據相關標準自行對資產進行量化評估；公示清查結果；建立臺賬。三是股權配置：4個步驟。村（組）代表大會制定股權配置方案；依成員界定配置股權；公示股權配置結果；依據村莊傳統承包地調整規則，動態管理股權。余江縣的改革程序雖然相對簡單，但是在改革過程中，鄉村干部和群眾代表、理事會嚴格按照程序執行，既體現了群眾參與性，也體現了規則性和程序性，為村民自治有效實現提供了框架性條件。
在改革過程中，所有的程序都由村民安排和決定，所有程序都有村民參與，所有程序都有記錄和簽名，所有程序及規則的執行結果都有公示，都得到集體成員的認定或認可。農村集體資產股份權能改革既有民主管理、民主監督，更有民主決策，這是最有效的村民自治。30年來村民自治最難實現的民主管理和民主決策，在農村集體資產股份權能改革中得到了有效實現。從程序層面來看，在農村集體資產股份權能改革過程中形成的以程序為核心的自治可以稱為“程序型自治”。
四、規則—程序型自治：決定因素與基本類型
農村集體資產股份權能改革是一項重大農村經濟體制創新，30年來難以實現的村莊民主管理和民主決策在改革中得以實現，特別是形成了以規則、程序為載體、為核心、為途徑的自治，本文稱之為規則—程序型自治。
1.規則—程序型自治的決定因素
農村集體資產股份權能改革為什么能夠使村民自治得以有效實現，為什么能夠一舉解決30年都沒有解決的民主決策和民主管理問題？我們認為主要有四個因素：一是利益性。集體資產股份權能改革是一件重大的體制改革，它涉及集體經濟中每個人、每個集體的資產，甚至還要追溯到合作化和農村人民公社時期的集體資產和貢獻，必須讓農民自治、參與改革。二是復雜性。集體資產股份權能改革涉及面之廣、人數之多、時間之長、資源之多、政策之雜，都是歷次改革所沒有的，只能通過規則和程序來實施。三是權利性。當前改革的大環境已經發生了重大變化，依法治國理念日益深入人心，人們的權利意識不斷增強，改革要讓村民認同，要得到村民支持和擁護，必須依靠村民，特別是依靠村民自治。四是強制性。國家和政府嚴格要求，農村集體資產股份權能改革由黨的“三中全會”決定，并由黨中央和國務院發文規定，農業部和國家林業局具體執行，要求既要改革體制，搞活資源，又讓群眾滿意，讓群眾有獲得感。集體產權股份改革的利益性、復雜性、權利性、外部強制性共同決定了其要依靠村民自治，要按照規則和程序來改革。正因為如此，國家才會在改革中要求各試驗區、各地充分發揮民主，充分利用村民自治，引導農民制定規則、建立程序，按照規則和程序來進行改革。
上述可見，任何一項改革、任何一項制度的形成都離不開國家，也離不農民。再龐大的資產資源、再復雜的利益關系、再強的權利意識，只要按照規則—程序辦事，只要依靠群眾、只要群眾全程參與，就能夠有效解決，改革就能夠順利推進。
2.規則—程序型自治的基本類型
通過對天長、京山和余江3個改革試驗區的考察，結合其他26個改革試驗區的驗證，我們可以建立一個二維象限，以規則性為縱軸，以程序性為橫軸。所謂“規則性”是指改革規則的數量、細化執行的程度；所謂“程序性”是指改革程序的數量及執行程序的程度。根據規則性和程序性的不同組合可以形成四類比較經典的自治形態（見下圖）：一是如果一個改革試驗區，規則較多較細，而且程序性也很強，則會形成典型的規則—程序型自治；二是如果規則較多，但如果程序性不強，再多的規則、再細的規則也難以落實，這樣就會形成懸浮型自治；三是如果程序性很強，但是規則不多，也不細致，則會形成程序型自治，但是改革會比較粗糙；四是如果規則性不強，程序性也不強，則自治難以形成，本文稱之為無為型自治。
根據規則性和程序性的程度，我們可以根據29個改革試驗區的改革情況確定其在這個二維圖上的位置。同時，全國其他地區推進的農村集體資產股份權能改革，也能夠用此模型進行解釋和預測。
3.規則與程序的數量和強度
規則和程序是形成規則—程序型自治的重要因素，而且規則和程序也是自治的核心因素。但是規則和程序是不是越多越好，執行強度越大越好呢？規則與程序到底孰重孰輕？從我們的研究來看，可以得出如下的結論：一是規則和程序的數量并非越多越好，只要能夠解決問題就可以，各地沒有必要追求規則和程序的數量，而是要因地制宜地解決問題。二是規則和程序的執行強度越大越好，規則重在執行，程序重在落實，所以要確保改革實現，要確保村民自治有效實現，執行強度越大越好。三是規則和程序都重要，沒有規則，程序沒有作用；只有規則，沒有程序，規則也無法實現，因此兩者同等重要。
中國鄉村發現網轉自：《學習與探索》2018年第8期 微信公眾號（原創）
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