中國的扶貧開發是在40年改革開放的進程中逐步展開和強化的一項重大戰略決策，取得了舉世矚目的成就。當前，中國扶貧開發已進入攻堅拔寨的沖刺期，總結以往扶貧工作的經驗和規律，對于黨和國家下一步實施更為精準的扶貧措施，以更有力的行動和更扎實的工作，鞏固和擴大現有脫貧成果，確保貧困人口徹底穩定脫貧意義重大。
一、中國扶貧工作特點
對中國的扶貧工作歷程，已有研究主要是按照時間脈絡進行階段劃分。本文在分析總結以往研究成果的基礎上，著眼于扶貧工作的整體歷程，對中國扶貧工作的整體特點進行分析闡述。
1.扶貧對象越來越精準。改革開放以來，中國的扶貧工作大致可以劃分為整體性發展脫貧（1978～1985年）、片區為主縣域聚焦脫貧（1986～1993年）、縣域為主片區支撐脫貧（1994～2000年）、整村推進脫貧（2001～2012年）、精準到戶到人脫貧（2013年至今）5個階段，扶貧對象也從整體到局部、從縣村到戶到人。
2.扶貧標準越來越高。由于城鄉居民收入的增加，受物價和消費結構變化的影響，扶貧標準也在不斷提高。2008年，貧困標準為1067元，按照購買力平價測算，低于2008年每天1.25美元的國際貧困標準。2015年調整為2855元，按購買力平價計算，相當于每天2.2美元，高于2015年每天1.9美元的國際貧困線標準。
3.扶貧對象條件越來越差。隨著扶貧工作的深入推進，容易脫貧的地區和人口已經基本脫貧，剩下的大多貧困程度較深，是難啃的“硬骨頭”。從地域分布上看，大部分深度貧困地區往往處于全國重要生態功能區，生態保護同經濟發展的矛盾比較突出。從經濟結構上看，貧困地區由于財力有限，難以支持經濟發展和產業轉型。從群體構成上看，貧困人口主要是病殘、孤寡以及缺乏勞動技能者。
4.扶貧成本越來越高。從減貧人數看，2013年以來，我國年平均減貧人口達1370萬人，是實施“八七脫貧攻堅計劃”以來各階段脫貧人口數量最高的時期。另一方面，從扶貧投入看，扶貧資金總體上是上漲的，特別是2010年以來，投入大幅增長，如2017年投入的中央財政扶貧資金補助地方部分就達到860.95億元，比2015年增長87%。扶貧成本越來越高的原因主要是：扶貧標準提高，剩余脫貧對象貧困程度更深、條件更差，深度貧困地區基礎設施和社會事業發展需要更多的投入、更多的幫扶。
二、新時代精準扶貧方略
自2013年習近平總書記提出精準扶貧以來，多次在講話和報告中論述精準扶貧相關問題，從理論到實踐形成了科學的精準扶貧基本方略。
1.精準扶貧必要性。一是全面建成小康社會的目標要求。“農村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困，是全面建成小康社會的底線任務。”大量貧困人口已經脫貧后，剩下來的多是自然經濟條件最差、扶貧難度最大的“硬骨頭”，加之東中西部主要致貧原因差異性越來越明顯，貧困戶多種致貧原因疊加，幫扶個性化需求不斷上漲，必須采取力度更大、針對性更強的措施。二是扶貧開發工作體制機制急需完善的現實需求。隨著扶貧工作的不斷推進，貧困人口底數不清、扶貧資金和項目指向不準、幫扶責任未壓實、退出機制不暢通等問題凸顯出來，影響了扶貧效果和進程，需要對現有體制機制及具體扶貧措施進行補充和完善。
2.精準扶貧主要內容。一是精準識別，把貧困人口識別出來，找準致貧原因。二是精準施策，在準確識別貧困人口的基礎上，進行更有針對性的幫扶。三是精準管理，體現在六個方面，即確保扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準。四是精準考核，通過對扶貧工作情況進行量化考核，把求真務實的導向立起來，確保扶持到最需要扶持的群眾、扶持到群眾最需要扶持的地方。
3.精準扶貧制度保障。一是形成了完整的精準扶貧制度體系。中共中央、國務院先后印發了一系列重大指導性文件，相關部委先后出臺了多項政策配套文件，明確了精準扶貧的目標任務、主要政策、保障措施等，精準扶貧的四梁八柱頂層設計基本構成。二是構建了全覆蓋的脫貧攻堅層級責任體系。精準扶貧實行中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的工作機制。省市縣鄉村五級書記分級負責，一級抓一級，層層抓落實。三是形成了政府主導、多元參與的扶貧新格局。在政府引導下，積極發揮市場對收入分配的調節作用，強化東西部扶貧協作，開展市縣結對、部門對口幫扶，鼓勵民營企業、社會團體等積極參與扶貧開發。
三、長期穩固脫貧建議
在當前脫貧攻堅已經進入關鍵沖刺時期的情況下，扶貧工作需要更加重視脫貧穩定性的問題。為此建議：
1.依據實際情況科學選擇脫貧方式。扶貧政策的制定要基于貧困地區的經濟社會發展條件和實際狀況。通過對全國31個省（區、市）2017年GDP、農村居民年收入平均數和中位數、貧困發生率等數據統計分析，各省（區、市）可以根據實際情況采取以下三種方式：一是轉入以兜底為主的保障性扶貧。這部分省份自身發展條件相對較好，貧困發生率均低于3%，同時未脫貧人口中相當大比例是因重大疾病、年老體弱致貧，很難通過發展產業、就業等途徑脫貧，脫貧攻堅工作應當由以產業為主的開發式扶貧轉入以兜底為主的保障性扶貧階段。二是保持保障式扶貧與開發式扶貧并重。這部分省份貧困人口數量相對較大，在產業開發扶貧方面還有空間，同時對于確實沒有勞動能力或沒有完全勞動能力的貧困人口，要積極探索有效的綜合保障兜底政策，推動社保、低保、醫保以及扶貧等各方面兜底政策的統籌。三是仍然要加大扶貧開發力度。全國還有約120個深度貧困縣，其貧困發生率超過18%；2.98萬個深度貧困村，其貧困發生率超過20%。這些縣、村主要分布在7個省份，貧困人口數量大，基礎設施、基本公共服務嚴重落后于全國平均水平，應堅持以開發式扶貧為主。
2.脫貧攻堅要與當前政策措施相結合。脫貧攻堅是一項系統工程，單靠某一部門、某一方面政策無法從根本上解決貧困問題，必須整合各類資源，相互配合、有機銜接。一是產業脫貧要與鄉村振興戰略相結合。發展具有可觀前景與巨大潛力的產業，夯實鄉村振興戰略基礎；繼續筑牢產業發展基礎，實現“產業興旺”。二是就業搬遷脫貧要與城鎮化相結合。結合城鎮建設發展需求，吸納有勞動能力和意愿的貧困人口向城鎮轉移就業。利用好易地搬遷土地“增減掛鉤”等政策，借助易地搬遷人口帶來的需求，加快城鎮化進程。三是教育、醫療脫貧要與提升國家公共服務水平相結合。要以基本公共服務實現均等化為目標，既要注意不能通過對貧困人口特殊照顧使其受教育水平、醫療水平高于非貧困戶，產生新的不平衡；又要結合國家在教育、醫療方面現有的普惠性政策措施，著力提升農村整體醫療和教育服務水平。四是深度貧困地區脫貧要與基礎設施建設相結合。統籌使用扶貧資金并向基礎設施建設項目傾斜，著力推進深度貧困地區基礎設施建設，加強貧困地區農村人居環境整治。五是扶貧措施要與各種保障政策相結合。加強標準統籌銜接，實現教育、醫療等基本公共服務保障，改善住房等生產生活條件，達到“兩不愁、三保障”目標。建立養老保險和低保相結合的動態補差機制，養老保險收入低于扶貧標準時由低保補齊，高于扶貧標準后退出低保。整合各類救助政策，將遭遇突發性、臨時性生活困難的群眾納入救助范圍，防止發生因突發性困難致貧返貧現象。
3.強化體制機制保障。扶貧體制機制要縱向延伸。在中央統籌、省負總責、市縣抓落實的基礎上，統籌鄉鎮黨委政府、村兩委、包保單位等各方面力量，實現人力、物力、財力等資源的優化配置。加強對貧困戶自身的激勵和約束。建立貧困戶退出的獎勵制度，樹立以脫貧為榮的導向，從“要我脫貧”變成“我要脫貧”。建立貧困戶退出后的幫扶機制，防止返貧，真正實現可持續脫貧的目標。扶貧體制機制要橫向貫通。要以保障貧困戶、貧困人口的基本生活為目標，打破部門間的政策壁壘，加強對農村社會保險、低保、醫療保險、子女教育救助等政策與扶貧開發政策相銜接的頂層設計，強化政策統籌，制定出臺綜合性保障方面的指導意見，推進低保政策、社保政策與扶貧政策在對象、標準、管理等方面的有效銜接，實現各項政策相銜接、可共享。可鼓勵地方進行政策統籌的創新探索。在加強頂層設計的同時，要允許地方進行政策探索，因地制宜創新工作思路和方法，總結成功經驗和作法，上升為制度安排。
作者單位：吉林省政協
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2018年第11期 微信公眾號（原創）
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