在推進小城鎮進程中，如何以“產”興“鎮”，以“鎮”促“產”，郴州市蘇仙區做出了有益嘗試。該區堅持以“規劃引領、市場運作、產鎮融合、和諧發展”的產鎮一體發展模式，建設了飛天山鎮、良田鎮和棲鳳渡鎮等一批特色小城鎮，使農民通過小城鎮建設和產業發展成為市民或產業工人，探索出產鎮融合發展的小城鎮之路。
主要措施
（一）突出產業發展，離土不離鄉
一是加強農企銜接，創新農業勞務服務方式。棲鳳渡魚粉作為郴州的特色小吃，深受郴州市民的喜愛。郴州鳳楚食品科技有限公司建立了棲鳳渡魚粉制作技藝傳承基地和傳習所，以棲鳳渡鎮瓦灶村為中心，輻射帶動周邊村組，將茶油、早稻米、豆油、米辣椒、蔥等種養專業戶組織起來，抱團發展。目前，已發展種養殖達1000多戶，覆蓋全鎮18個村，種養殖及加工品產值突破2億元，真正實現了農業支持工業，工業反哺農業。既有效承接土地流轉農民的就業轉移，又增加了農民穩定收入，實現“離地不離鄉”就近就業。
二是資源變成資產，釋放農村生產要素潛能。積極探索土地承包經營權股權化、集體資產股份化、農村資源資本化的經濟發展新模式，初步實現了資源變資產，資產變資金，有效地盤活農村土地資源。比如，今年8月22日，蘇仙區誠斌泥鰍養殖合作社與資興市東江農夫公司合作，新上了一條西河鰍魚休閑食品生產線，泥鰍產品附加值翻了5倍。合作社現已流轉300畝養殖水面，可產成品泥鰍380噸，產值達1000萬元，為社會提供就業崗位200個，利潤突破100萬元，帶動60戶貧困戶脫貧致富，且有一半貧困戶近兩年可在小城鎮購買住房。
三是組團打造園區，產業集聚可形成向心力。近年來，蘇仙區堅持錯位發展，走聚集發展之路。大力實施“園區發展四年行動計劃”，著力打造以蘇仙省級工業集中區、良田民營工業園、坳上現代商貿物流園和橋口工業園為主體的“一區三園”產業集聚平臺，推動城鎮化集群。通過園區打造增強向心力凝聚力，以產業集聚、人口集中促進小城鎮提速，帶動物流、通訊等現代服務業的發展。
（二）突出改善民生，農民變居民
一是重點加快促進集鎮組團集約發展。2016年，蘇仙區飛天山鎮被列為湖南省第一批13個產鎮融合示范鎮之一，現已重點推進一批旅游項目，花溪谷生態農業觀光園、水墨江南生態城、橋口翠江風光帶等重大旅游項目相繼啟動實施?？偼顿Y12億元的飛天?蘇仙大型山水實景演藝于2015年10月進行首演。順峰投資實業有限公司擬投資30億元，在飛天山建設世界上最長的景區游覽索道和夜游翠江、花海風光帶、礦山博物館及恐龍園等。這些重大旅游項目的實施，必將為農業轉移人口實現就地就業提供平臺，真正實現農民變產業工人，在飛天山鎮提供2000個就業崗位并積極培育發展一批小微企業。
二是異地搬遷集中安置推動脫貧攻堅。根據移民搬遷安置的脫貧攻堅，在生存環境惡劣、生態環境脆弱、不具備基本發展條件的山區，以及居住過于分散、基礎設施和公共服務設施配套難的地方，實施移民搬遷安置。比如，飛天山鎮重點將易地扶貧搬遷作為惠及山區貧困群眾的一項重大民生工程來抓，鎮政府成立了專門工作領導小組，嚴格按照“百日攻堅”時間節點和工作要求，實行“一周一匯總，半月一調度，半月一通報”，及時掌握易地扶貧搬遷工作進展情況，確保按期如質完成易地扶貧搬遷目標任務。2016年度兩江口瑤族村、寶安嶺村易地扶貧搬遷戶共86戶278人，今年5月底搬遷貧困戶全部入住。通過這些舉措，使集鎮增強了對農業轉移人口的吸納能力。
三是實現鎮區公共服務設施延伸覆蓋。按照統籌城鄉基本公共服務一體化原則，在村（社區）布局設置適度規模的公共服務設施。比如，良田鎮對外道路方面的107國道繞鎮線、京珠高速公路良田互通連接線改擴建等工程全面鋪開；公交站場所及中巴線路公交化改造已經啟動，今年7月份已完成城鄉公交一體化。積極推進液化氣站建設，液化氣站選址已完成，正在報批手續；天然氣管道規劃正在完善改進，逐步形成廣覆蓋、多層次、社會化的公共服務體系。
（三）突出全域旅游，產品變商品
一是特色資源產業化發展，基地規模擴大。蘇仙區先后引進投資過億元的重點旅游項目30余個，概算總投資達100余億元，加速飛天山、王仙嶺等優質旅游資源的開發進程。依托“兩山兩嶺兩泉”優質旅游資源，高水平打造了西河水生態風光帶、飛天山丹霞風光帶等4條精品旅游線路，全區生態農莊和農家樂發展到196家，涌現了一大批現代化農業莊園。如蓮山莊園投資1.2億元，在河頭村流轉土地2200多畝，將臺灣少數民族傳統文化，特別是飲食、歌舞文化以及臺灣生態農業與精致農業融入莊園建設中，打造一二三產業融合發展的臺灣風情農業產業園。今年國慶中秋黃金周，莊園就接待了3萬多游客，營業收入達到130多萬。
二是生態品牌效應日益凸顯，產業鏈條更長。飛天山鎮以打造鄉村旅游示范村為依托，結合花卉苗木等特色產業，形成“旅游觀光型”農業新思路。規劃對飛天山景區提質升級，引進順峰集團進行景區開發；引進卓群集團探索市場化經營開發模式，打造飛天.蘇仙大型實景演出；引導境內休閑農家樂布局特色水果、蔬菜等綠色采摘項目。通過游客體驗農耕文化和到農家樂休閑娛樂這一旅游自然優勢，進一步延伸產業鏈，將農特產品賣到網上，與短期游客建立長期供銷關系，以旅游帶動商品銷售，以商品打響地域品牌建立，形成良好的產業發展勢態。
存在問題
（一）總體發展水平仍然較低，產業支撐能力不足
目前，蘇仙區小鎮建設從總體上看已經初具雛形，形成了以中心城區、東片、南片、北片四大板塊為面、8個中心鎮為支點的城鄉統籌格局，城鎮化率由2012年的61.96%提高到2016年的66.93%，“對內大循環、對外大通道”交通網絡基本成型，在一定程度上帶動了小城鎮的經濟發展。但總體上仍處于起步階段，良田鎮、棲鳳渡鎮缺乏在湖南省有影響力、有競爭力的支柱產業，特色產業培育發展依然任重道遠，產鎮互促共生、融合發展的生動局面遠未形成。2016年2月，蘇仙區獲首批“國家全域旅游示范區”創建名單，飛天山鎮和平村成功創建國家級“休閑農莊”，但休閑農莊旅游接待戶普遍接待標準較低，服務水平低，難以滿足市民休閑度假游的需求。觀光采摘園功能不完善，還未真正達到集觀光、采摘、休閑、體驗于一體的高標準觀光采摘園區的要求。
（二）城鎮綜合承載能力欠佳，基礎設施建設不足
近年來，蘇仙區先后實施了道路硬化、環境綠化、街面美化、衛生潔化、夜景亮化等工程，城鎮基礎設施得到了較大的改善，出現了良田、飛天山、棲鳳渡幾個功能較為齊全、設施較為完善、環境較為優美，相對具有現代氣息的新興小城鎮。但從總體上看，全區小城鎮基礎設施建設還比較薄弱，建設資金主要靠鎮政府自籌或農民、企業集資，資金渠道較為單一。而鎮政府多為吃飯財政，對小城鎮公共設施等公共產品的投資建設能力嚴重不足，基礎設施欠帳多。如五里牌鎮的蘇仙區工業集中區雖引進了以沃特瑪新能源汽車產業創新聯盟、東泓住工為“龍頭”的27家規模以上企業入駐，但旅游、商貿、物流等產業卻不配套，鎮容鎮貌有待整治和改善，綠化美化等生態環境有待加大投入力度。
（三）城鎮規劃建設缺乏統籌，資源聚集能力不足
小城鎮建設最大的制約就是資金、土地和人才。當前，蘇仙區小城鎮的基礎設施融投資渠道單一，鎮區總體規劃、分區規劃、專項規劃等統籌銜接不夠，規劃實施剛性不足，空間配制缺乏協調，部分街道狹窄，建筑雜亂，綠化稀少，環境衛生治理等問題較為突出。道路硬化、供水供電、排水管網、醫療衛生等基礎設施也有待進一步完善。另外，小城鎮建設發展需要占用部分農田，土地調規涉及面較大，調規難以到位，制約了小城鎮建設的推進。專業技術人才嚴重缺乏也是制約小城鎮發展因素之一，如以旅游產業為主導飛天山鎮面臨邊“建”邊“管”的狀況，缺乏專業人才的指導與管理。
建議對策
（一）創新產業供給，解決好“進得來”問題
產業是城鎮發展的支柱和動力，城鎮是產業發展的載體和依托。只有夯實產業發展基礎，城鎮才能創造出更多的就業崗位，形成較強的內生發展動力。要把小城鎮建設轉化為一個個項目、一項項投資、一個個產業，堅持小城鎮發展與產業成長“兩手抓”，走以產興鎮、以鎮促產、產鎮融合、共進發展路子，既可有效解決小工業園區白天熱火朝天、晚上死氣沉沉的“睡城”現象，又可破解小城鎮缺乏產業支撐、逐步變成“空城”的發展難題。推動公共服務業、消費性服務業和生產性服務業發展，讓農民工在城鎮進得來，就業穩，實現城鎮與農村、經濟和社會、人與自然的有機融合和良性互動。
（二）創新戶籍供給，解決好“融得進”問題
小城鎮建設是一項重大戰略、長期任務、系統工程，離不開政策的支持。但面對目前城鄉二元結構和戶籍這一“隱形籬笆墻”，以及就業、住房、子女教育、社保等“N道坎”，還需加強頂層設計、推進多規融合，在戶籍改革、基本公共服務制度等方面發力。要創新城鎮規劃、建設、管理理念和方式方法，努力形成有利于土地、產業和人口聚集，有利于小城鎮健康有序發展的體制機制、多元投融資體系和政策保障制度，讓農民“想離離得開、想進進得來、想留留得下、想回回得去、進城過得好、原地有保障”，初步建立起可復制、可推廣、可借鑒的就地城鎮化新模式。
（三）創新要素供給，解決好“住得下”問題
農民進鎮入城，最怕的就是失去權益、離村丟地。從區政協調研組在棲鳳渡鎮發放的農村宅基地調查表來看，809戶農民愿在鎮區買房的261戶，252戶愿到市區買房，92戶愿意購安置房，204戶未表態。這說明農民想到城鎮，是為了生活得更好。習近平總書記說：“人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標?！币獔猿衷谝划a上注重融合、在二產上注重高新、在三產上注重高端，以產業發展帶動小城鎮建設，以小城鎮建設促進產業發展，滿足群眾的安居之盼、樂業之需、舒適之愿，使群眾幸福感在小城鎮發展中得到不斷提升，讓小城鎮成為群眾的物質家園和精神歸宿。
（四）創新制度供給，解決好“過得好”問題
為解決小城鎮進程中農村出現“人走房空”現象，化解“人、地、錢”緊張的矛盾。2016年，蘇仙區對于不適合遷建的村莊積極開展“宅基地換住房”試點工作，建立農戶宅基地置換和有償退出機制。在棲鳳渡鎮村頭村試點，選擇宅基地空閑面積較大、集中連片50畝以上，且與大田相連的土地進行復墾。對于選擇進小城鎮落戶居住的，給予3萬元的補助。一些特色小鎮以自然資源、區位優勢、產業基礎為條件，因地制宜積極培育休閑旅游、種養、農產品加工等特色產業，形成了各自的產業特色。如白露塘工業大鎮、良田商貿重鎮、飛天山旅游名鎮脫穎而出，成為農民就地轉移、居家就業的重要載體。
作者單位：郴州市蘇仙區政協
中國鄉村發現網轉自：《研究與決策》2018年第3期 微信公眾號（原創）
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