《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。”《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調：“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。”
北京師范大學政府管理學院教授唐任伍認為，發展小城鎮是新型城鎮化空間戰略的重要組成部分，良好的治理秩序是小城鎮持續發展的保障。小城鎮治理由于道德風險、個體理性及治理結構失衡導致信息扭曲，造成的不確定性則強化了集體行動的困境，從而出現環境變異、決策失衡，引發政府失靈與市場失靈并存、過度承諾與民生滯后并存、冗余資產過剩與優效資產不足并存等“長鞭效應”。規避小城鎮治理中的“長鞭效應”，增強小城鎮的回應性和責任性，需要剪裁治理“長鞭”，增強治理主體的角色意識，通過技術“賦能”，融通治理環節，規避“長鞭效應”，實現小城鎮健康、可持續發展。
核心觀點：
1.小城鎮治理中“長鞭效應”的形成邏輯：在于當道德風險、個體理性和信息扭曲存在的情況下出現的決策失靈，造成的不確定性則強化了集體行動的困境，從而出現環境變異、責任失衡。
2.小城鎮治理中“長鞭效應”帶來的直接后果：優效型公共產品短缺，無法適時滿足居民的需要，導致居民對這些小城鎮治理不滿意，離開這些小城鎮到優效型公共產品供給充足的中心城市居住生活；而信息扭曲又無限放大了低效低質的準公共產品的需求，往往又出現供過于求。
3.小城鎮治理中“長鞭效應”的規避路徑：第一，剪裁治理“長鞭”，增強政府治理的回應性和責任性；第二，矯正治理主體的錯位、越位和缺位，增強治理主體的角色意識；第三，通過技術“賦能”，融通治理環節實現協同治理，規避“長鞭效應”的產生。
一、問題提出與文獻綜述
小城鎮在中國城鎮化的快速發展中功不可沒，成為推動中國新型城鎮化的強大動力。1949年末，全國只有132個城市，其中地級市65個、縣級市67個，建制鎮2000個左右；而到2018年末，城市個數達到672個，其中地級以上城市297個，縣級市375個，建制鎮達到21297個。可見，本文研究的包括縣級市、建制鎮在內的小城鎮，成為中國城鎮化的主導力量。數量龐大的小城鎮治理，是基層治理的重要內容，是國家治理的基石、國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。
關于小城鎮快速發展的原因。英國學者范登堡認為“逆城市化”促進了小城鎮的快速增長。郭文娟（2018）認為，由于外向型經濟是由政府和外來資本主導，導致人口向中心城市集聚，城市之間分化嚴重，尤其是東西部之間的差距在拉大，城市快速擴張過程成為本土農民邊緣化加速過程，新時代“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”在小城鎮的發展中同樣得到了再現。徐志耀（2015）通過對城市化發展較早的歐美發達國家的考察，認為這些國家“逆城市化”趨勢明顯，發展小城鎮是世界各國的普遍選擇，中國甚至比歐美一些發達國家走得更快。進入21世紀后中國上海、北京、廣州和深圳等一些特大城市就開始從城市化階段向“郊區化”階段轉變，很多流動人口尤其是二代農民工，很難融入大城市而又不愿意再回到過去那種“面朝黃土背朝天”生活的農村，小城鎮就成為他們的偏好選擇。張江華（2015）認為，現實情況是，小城鎮建設不僅未按照預期取得突破性發展，而且面臨的空間內外部矛盾更為突出，新一屆政府把小城鎮的重要性提高到了歷史新高度，可以說是中國“倒逼式”改革。由此，處于城鄉關系連接關鍵位置的小城鎮，是未來城鎮化發展的重要方面，是逆城市化的退路，更需要成為地方經濟新的增長點。小城鎮之路作為國家新型城鎮化規劃的重要空間戰略，其良好的公共治理秩序是小城鎮健康運行的前提，也是實現“十三五”規劃、全面建成小康社會、實現社會和諧穩定的重要方面，更是實現“十四五”規劃目標、為第二個百年奮斗目標奠定堅實基礎的基礎工程。
關于小城鎮發展中存在的問題。有學者認為，小城鎮建設的規劃滯后，邊建設邊規劃的現象比較普遍；規模偏小，功能不完善，缺乏吸引力；產業鏈不健全，導致就業機會較少；公共服務水平低，教育、醫療、法律服務等優質公共服務平臺少；小城鎮是個熟人社會，資源配置基本上依靠關系配置，節奏慢、效率低，人們的進取心缺失。
關于小城鎮治理的核心問題，前期研究文獻不多。黨的十八屆三中全會首次提出，“推進國家治理體系和治理能力現代化”，以及2021年4月28日，中央出臺了《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，為小城鎮治理進行了頂層設計。現代“治理”（governance）區別于傳統的“統治”與“管理”，強調合法、法治、透明、責任、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正。“治理”的核心問題是“回應性”（responsiveness）和“責任性”（responsibility）。回應性是政治民主的內在要求，責任性是實現回應性的根本保障。現代治理本質上是包括公共的或私人的、個人的和機構的多元主體，在管理共同事務中的一種持續互動和不斷協調的過程。在民主政體中，小城鎮治理體現的也是典型的“委托—代理”（principal-agent）關系，因而，小城鎮治理過程中同樣面臨著“代理人”超越“委托人”意愿進行治理的可能性，“由于信息不對稱、不確定性、地方差異等因素的影響，權力中心的意愿制度供給與下級對制度創新的需求可能不一致”。因此，如何規避代理人超越委托人意愿行動是小城鎮治理中需要關注的重要問題。
關于小城鎮治理的路徑和方法問題。從已有的研究文獻看，學者們從博弈、交易費用等不同角度，結合村民自治等案例，論證和描述了小城鎮治理中“委托—代理”的偏離和失衡。為了彌合小城鎮治理中的失衡，提出借助全國網絡平臺大數據渠道、優化制度變遷方式、實施參與式預算等方式進行糾偏。
關于小城鎮治理中的“長鞭效應”問題。從已有的研究文獻來看，學術界尚無相應的研究成果，更沒有人系統地從“長鞭效應”視角來研究小城鎮治理這一現實問題。即便是那些解釋小城鎮治理困境的研究文獻，也只是從一般的角度來談論規避路徑，缺乏針對性。本文創新性地將“長鞭效應”引入小城鎮治理研究之中，試圖從小城鎮治理中的“長鞭效應”表現入手，分析小城鎮治理中“長鞭效應”的形成邏輯，并針對小城鎮治理的特殊性提出規避路徑，以期建立現代民主政治所要求的政府決策者“為其在小城鎮治理這一公共領域中的行為和決策績效向公民負責的一種治理體系”，彰顯小城鎮治理中的回應性和責任性。
二、小城鎮治理中“長鞭效應”的形成邏輯及其危害
“長鞭效應”（Bullwhip Effect）又稱“牛鞭效應”，是西方學者J. Forrester對工業供應鏈系統中“需求變異加速放大原理”出現的信息偏差帶來的管理錯亂的形象描述，意指供應鏈上顧客需求信息在向上傳遞的過程中發生的被扭曲和放大的現象，猶如甩出的長鞭，作為根部的顧客稍微發力，會帶來作為梢部的供給終端大幅波動。由于動力系統中的信息曲解（information distortion），初始時一個十分微小的變化，經過系統的層層加碼不斷放大，產生的結果與初始時的情景大相徑庭，對系統的未來狀態和發展也會造成極其巨大的差別。現實生活中的“長鞭效應”現象普遍存在，供應鏈管理系統中的“長鞭效應”在小城鎮治理中呈現出同樣的狀態，破解在非線性系統且在臨界性條件下小城鎮治理這樣一個混沌現象或混沌性行為的復雜系統治理，很有必要。
一些小城鎮治理中“長鞭效應”的產生，有其內在的形成邏輯。在道德風險、個體理性的作用下，政府、市場和社會三個治理主體形成的三股力量對“發展目標”的認知不同、目標各異、行為有別，于是自行其道，不能形成合力，造成“三力并行”，動力系統在信息傳遞過程中，由于層級太多、層層截留和肆意曲解，產生失真和變形。正是這種“諸多因素的交叉耦合作用機制”變形，使得一些小城鎮治理系統呈現混沌性行為和狀態，責任性、回應性減弱甚至喪失，于是誘發“長鞭效應”，讓這些小城鎮無法通過“全周期治理”進行“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，更無法將小城鎮建設成為“人人有責、人人盡責、人人享有”的共建共治共享的“基層治理共同體”。可見，一些小城鎮治理中“長鞭效應”的形成，在于當道德風險、個體理性和信息扭曲存在的情況下出現的決策失靈，造成的不確定性則強化了集體行動的困境，從而出現環境變異、責任失衡。
一些小城鎮治理中“長鞭效應”帶來的直接后果：優效型公共產品短缺，如優質的教育、滿意的醫療、充足的就業、祥和溫馨的生活環境等，無法適時滿足居民的需要，導致居民對這些小城鎮治理不滿意，離開這些小城鎮到優效型公共產品供給充足的中心城市居住生活；而信息扭曲又無限放大了低效低質的準公共產品的需求，往往又出現供過于求，諸如房地產的空置率大幅增加、寬闊的街道、人造的垃圾景觀、炫目的燈光秀、占地氣派的廣場和噴泉等。
一些小城鎮治理中的這種“長鞭效應”引發的雙重性，即優效公共產品供給的不足與準公共產品供給相對過剩的矛盾，又導致這些小城鎮治理失靈，從而影響小城鎮的可持續發展。
第一，政府失靈和市場失靈并存。小城鎮是改革開放后伴隨著市場經濟大潮興起的，在一定程度上可以說小城鎮的發展是市場經濟的產物。但個別地方政府在小城鎮的治理中，將自身利益、部門集團利益附著在公共利益上，使得個體自利性同公共性的博弈和妥協過程中，個別地方政府也會采用各種手段制造權力運行的偏差以滿足自身偏好。與此同時，因市場經濟而生而興的小城鎮，卻無法發揮市場經濟在資源配置的決定性作用。理想的小城鎮治理狀態是政府提供資金，民間和市場提供服務。但由于一些小城鎮市場發育的先天不足，無法通過市場來獲得資金、技術和人才，于是只能通過以土地換資金、技術和人才的方式，大力發展由政府控制的房地產，形成了很強的土地財政依賴，造成一些小城鎮房地產大量過剩。市場在這一過程中完全被旁落，造成市場圍著房地產轉，市場角色缺位、錯位，從而出現市場失靈。第二，“過度承諾”與“民生滯后”并存。小城鎮的發展，有力推動了經濟社會發展、人民民生改善。但由于“長鞭效應”的影響使得少數治理者和決策者的心智出現混亂，為了顯示政績，于是就搞“過度承諾”，小城鎮的建制大城市的排場，規劃面積盲目擴張，“馬路的寬度、燈光的亮度、公園的美度、樓房的高度”都要參照一線城市的標準，“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的“城鎮精髓”沒有了，產業空虛了。“過度承諾”的后果是小城鎮完全被“物化”了，“光鮮”的外表下沒有相應的產業作支撐，寶貴的土地等資源被錯置到大量重復性和無效性建設上，“人的城鎮化”的本質被抽掉。相反，最能彰顯小城鎮優越性的民生基礎設施卻較為嚴重滯后。小城鎮中的“長鞭效應”產生的擾動，造成居民潛在需求和有效需求之間巨大的矛盾和沖突，不僅造成政府“出力不討好”窘境，也使得小城鎮居民理想中的獲得感、幸福感和安全感大打折扣。
第三，冗余資產過剩與優效資產不足并存。一些小城鎮治理中出現的決策、實施信息傳遞“長鞭”甩動直接產生“蝴蝶效應”，影響到小城鎮的良性發展。一方面，一些小城鎮受大中城市熱衷于房地產的影響，把土地作為財政收入的主要來源，追求土地利益，不顧及土地收益與小城鎮發展特點，對房地產企業開發方向和用地不加以控制，導致這些小城鎮的房地產庫存負荷加大，大面積的高檔商品房因購買力出現閑置浪費，資源浪費和無效配置現象較為嚴重。另一方面，個別小城鎮中發展優效資產的資源又很稀缺，發展產業的基礎薄弱，就業機會較少。教育、醫療、公共文化等需要投入建設基礎設施的有效資產很難建設起來，更無法更新和提升品質，政府希望利用“福利沖動”獲得政績和口碑的愿望無法實現，老百姓希望獲得優效資產的愿望無法得到實現，有效需求無法得到滿足。
三、小城鎮治理中“長鞭效應”的規避路徑
小城鎮治理中“長鞭效應”形成，成為現代基層治理中的一個難題。治理主體的錯位、越位、缺位，以及道德風險、個體理性等交織形成的信息扭曲和不對稱，使得“由各種類型的公共組織縱橫聯結所組成的網絡”的現代公共行政，根本無法完成小城鎮治理的使命。
政府、社會、市場與家庭在這一體系鏈條中各自承擔著相應的使命。政府獲取了資源配置的優勢和政策支持，實現自身利益最大化，成為承擔小城鎮治理的“元治理”角色和公共產品與公共服務的主要提供者。道德風險與個體理性的交錯作用，“長鞭效應”顯現，政府決策中的不確定性增多，公共產品和公共服務的供給與居民的潛在需求、有效需求不對稱，政府“元治理”角色弱化，政府出臺的政策往往無法貫徹到底，預算危機不斷，行政權力被濫用，產權、消費者的權益無法得到有效保護，治理措施無法有效實施。
作為小城鎮治理的另一主體“市場”，本應成為公民有效需求變化靈敏程度最高、反應最快的信號源，激活小城鎮中包括企業家在內的各種要素活力，推動小城鎮中蘊藏的“創造性破壞”。然而“長鞭效應”使得小城鎮治理中信息傳遞遲滯、要素對市場的反應失靈，根本無法及時地為小城鎮治理提供有效的不可預測技術、消費者偏好變化及競爭對手的策略等信息，無法為小城鎮催生出新的商業模式、生產方式創新，更不能帶來新的制度創新，導致部分小城鎮死氣沉沉，年輕人無法適應這種沒有生氣、缺少機會的場景，只得紛紛離開到大中城市尋找發展機會。
“社會”在小城鎮治理中發揮“自治”的主體作用，社會組織的發育是小城鎮發展是否成熟和充滿活力的標志，也是讓治理權力有針對性地向社會回歸、降低政府機會主義行為、化解“長鞭效應”風險的良藥，以促進小城鎮中的公共利益的整合。然而，道德風險與個體理性滋生出來的“長鞭效應”、信息扭曲使得反映現代社會公民意識成長的社會組織缺乏相應的土壤和空氣，社會組織化解市場失靈和政府失靈難題的功能缺失，小城鎮治理的有效性和強度大大減弱，成本大大增加，剛性要求的“回應性”和“責任性”遭到削弱，降低了小城鎮治理效率，誘發的“長鞭效應”直接危及到小城鎮的可持續健康發展。
針對一些小城鎮治理中“長鞭效應”所帶來這些弊端，采取相應措施規避“長鞭效應”對小城鎮帶來的危害，成為小城鎮治理中的當務之急。
第一，剪裁治理“長鞭”，增強政府治理的回應性和責任性。“長鞭效應”帶來的小城鎮治理“失靈”，關鍵在于從決策到執行的治理層次太多、傳遞路徑太長，通常說“鞭長莫及”，使得政府、市場和社會組織各自沿著自身的邏輯運行，容易形成治理主體的越位、缺位等問題，造成小城鎮治理中“回應性”“責任性”缺失。因此，解決小城鎮治理中“長鞭效應”最好的方法，是將“長鞭”裁剪得越短越好，以減低信息傳遞過程中“長鞭”甩動帶來社會、經濟、政治的震蕩性，提升小城鎮治理過程中的“回應性”“責任性”。而剪裁“長鞭”的關鍵，就是在小城鎮深化“放管服”改革，讓百姓辦事最多跑一次、最多跑一地，減少乃至根絕“長鞭”引發的信息失真和失靈。
第二，矯正治理主體的錯位、越位和缺位，增強治理主體的角色意識。一些小城鎮治理中之所以產生“長鞭效應”，一個重要原因在于治理主體的角色意識模糊。因此，矯正治理主體的錯位、越位和缺位，增強治理主體的角色意識，保障小城鎮治理中的主體各司其職、各盡其責，不使任何一個環節和部位出現空擋，才能保障小城鎮治理有序有效。因此，政府要強化“元治理”角色，成為有為政府；市場要發揮“看不見的手”的資源配置角色，成為有效市場；社會自治要扮演好小城鎮治理中的“協同”角色，使小城鎮成為和諧宜居之地。
第三，通過技術“賦能”，融通治理環節實現協同治理，規避“長鞭效應”的產生。小城鎮治理中“長鞭效應”的形成，在于治理結構層級太多，信息產生源分散混亂，信息在傳遞中被截留、曲解、析分和滲漏，導致信息失靈，使得政府公共產品和服務的供給是按照“長鞭效應”信息失靈反饋得到的訂單，而不是按照居民的需求進行預測。
打破治理中各層級間的界限。將小城鎮中政府與企業、政府與社區組織、政府與居民有機地聯系起來，并高度整合起治理鏈條中生產、消費、市場、供求、服務、信息等各個環節，達到準確預測、快速回應、信息共享、相互交流、提升責任的效果，從而使小城鎮成為一個集成化的利益共同體。
運用信息技術削減治理層級。通過現代信息技術集成，實現信息發布、傳遞、獲取的一體化和信息共享。在原始信息發布上力求信息的真實和完整，盡量避免發布那些似是而非的模糊信息，信息接受者應充分考慮到信息扭曲效應在信息傳播過程中所起的作用，對信息來源不明或可疑的重要信息進行分析甄別，批判性地接受信息，過濾無效信息，減少有效信息的跑冒滴漏，避免政府在公共產品和公共服務供給上的非理性預期，實行共同預測和共同計劃，保證多元治理主體之間在治理各個環節上的協調。
設計整體治理策略，保證公共產品和公共服務供給的準確性和連續性，避免小城鎮治理中出現“爛尾”“庫存”和“失序”的“計劃跟不上變化”的尷尬局面。改善決策結構和治理流程，運用現代信息技術，構建一個科學合理、扁平型的決策結構，以政府在決策機構中的“掌舵”為原點，建立起一種與其他治理主體嵌入滲透程度較深、相互認同程度較高的強耦合型決策結構，避免出現與居民實際需求差距很大的決策失靈現象，精簡流程中的繁文縟節，簡化操作作業和公文往來，推廣采用先進的信息通信技術，縮短各種矛盾沖突處理和信息傳輸的時間，減少“長鞭效應”。建立戰略伙伴關系和利益協調機制，運用大數據、區塊鏈和人工智能技術，引導撬動小城鎮中的社會資本，形成共建共享的戰略伙伴關系和利益協調關系，使小城鎮治理的每個階段、每個環節都能很好地與居民的實際需求相匹配，在小城鎮中營造起“美美與共”的良好信任局面。
（作者系北京師范大學政府管理學院教授；中國鄉村發現網轉自:《學術前沿》雜志2021年10月，有刪節)
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