引言：小城鎮位于“農村之首、城市之尾”，是我國在實施新型城鎮化戰略背景下的重要支點。2015年底國家領導人對小城鎮和特色小鎮建設作出批示，指出“特色小鎮和小城鎮建設大有可為，要走出一條中國特色的小城鎮之路”。小城鎮作為城市與鄉村之間的重要聯系紐帶，集聚居住、產業、文化、生態和服務等多方面功能，特別是在國家鄉村振興戰略提出“重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”的總體要求下，更加凸顯了小城鎮在促進未來城鄉新型發展格局構建中的重要作用。因此，如何實現小城鎮高質量、特色化、可持續的建設，已成為社會各方面日漸關注的重要課題。
一、當前小城鎮建設存在的主要問題
1、發展水平參差不齊，部分小城鎮用地超需擴張
目前我國小城鎮總體發展水平參差不齊，一些小城鎮發展滯后，而另一些則貪大求洋，這在一定程度上制約了我國城鎮的均衡發展。同時也導致了城鎮建設與生態保護之間出現了問題，城鎮的建設增長邊界缺乏管控，生態“底線”難以堅守的矛盾日益凸顯，最終導致部分小城鎮超需擴張，土地利用效率較低。
2、產業結構層次低，對農村地區的輻射帶動能力弱
改革開放后，小城鎮第二產業發展迅速，第一、第三產業發展遲緩。雖然帶動了很多城鎮的經濟發展與城鎮建設，但是在我國經濟發展新常態下，傳統工業產業在發展形式上發生了很大變化，市場供給側結構矛盾凸顯、人力成本不斷上升等外部壓力下，小城鎮整體呈現產業結構層次低，提質升級乏力的現象，無法有效輻射和帶動周邊農村發展。
3、設施配置數量基本達標，但設施品質不佳
目前除少量偏遠地區以外，我國小城鎮的基礎設施和公共服務設施配置數量基本達標，但人居環境和設施品質不高，是目前我國小城鎮面臨的普遍問題。很多保障人民基本生活條件的市政基礎設施存在老化過時和質量不高的現實問題。而在教育、醫療、文化、社會保障等具有代表性的公共設施配置上，雖然服務半徑和指標配置上基本達標，但是服務質量難以滿足人民對于現代化美好生活的需求。
4、地域文化特征漸逝，小城鎮空間缺乏特色
隨著我國經濟發展的快速增長，小城鎮建設長期處于“重經濟，輕文化”的狀態，這使得很多小城鎮的自身文化特征逐漸消逝、人民的傳統文化生活也愈加單一、城鎮空間也逐漸趨于統合，小城鎮的自身特色風貌日漸消失，“千鎮一面”的現象已成為普適化問題。
二、小城鎮建設問題的原因分析
（1） 我國長期的城鄉二元結構使得小城鎮的建設發展長期滯后，資金不足、政策缺乏等現象突出，尤其體現在基礎設施的配置標準上，與城市差距較大。國家將財政資金更多的分配給了城市——尤其是大城市，造成了小城鎮基礎設施建設和管理的落后。
（2） 鄉鎮基層領導的教育層次相對較低、文化意識淡薄，缺乏對自身發展情況的準確認識，未能正確處理小城鎮建設與文化保護傳承的關系，致使許多小城鎮在建設上盲目套用城市的建設手法，喪失自身特色。
（3） 小城鎮規劃標準規范嚴重滯后，編制和管理存在多部門和多規劃的不一致、不協調的問題，缺乏有效的銜接與統一的管理，既不利于規劃的實施，也不利于小城鎮的建設發展。而政出多門、相互掣肘的體制和機制性障礙也導致了自然資源的浪費和生態環境的破壞。
（4） 政策偶有眷顧，但多中途夭折。十幾年前的重點鎮政策，全國挑選了3000多個，但基本沒有后續政策跟上。2016年開始的特色小鎮培育政策，住建部和發改委等部門發文組織，計劃至2020年評選1000個。但是經過兩輪403個鎮的評選之后，2018年戛然而止。政策的多次中斷，不利于小城鎮的建設發展，亦有損各部委的公信力。
三、小城鎮未來發展的對策建議
1、精準施策，確保政策的可持續性
小城鎮對于新型城鎮化和鄉村振興戰略的實施至關重要。但是我們的相關政策制定，不能再政出多門，不能再互相沖突，不能再部門利益導向，要自上而下精準施策、持續推進、長遠謀劃、逐步落實，小城鎮方能在新型城鎮化和鄉村振興戰略下發揮應有的作用。
2、促進小城鎮產業特色化發展，就業導向優先
在國家供給側結構性改革和“中國制造2025”的戰略背景下，著力加快推進小城鎮傳統產業轉型升級，延伸產業鏈條，提升產品附加值，充分借助政府在資金、技術、人才等方面的優惠支持，準確定位。同時，積極依托自身的區位、資源和環境等獨特優勢，發展特色產業，推動小城鎮三次產業融合發展。以服務新型城鎮化和鄉村振興戰略為導向，就業優先，即重點促進就業崗位的增加，而不僅僅是經濟增長。
3、改善設施條件，提升人居環境品質
小城鎮的基礎設施和公共設施問題不在數量，主要問題是質量低下。首先應滿足小城鎮居民基本生活條件的需求，保障水、電、氣、道路基礎設施，保障學校、醫院等公共服務設施，保障基本的生產條件，逐步過渡到生活品質的提升，打造宜居小城鎮。對人居環境品質提升這方面內容應加強生態保護，改善生態環境，包括水系治理、水源保護、水系生態、污水回用、修復山體生態環境、防止水土流失等，另外還要完善制度，實現誰改善、誰收益；誰污染、誰付費。
4、加強規劃管理，促進政府與市場的有機融合
小城鎮建設應堅持統籌協調、集約發展的基本原則，建立完善的空間規劃體系和管理機制，從增量式擴張轉為存量式更新，確保城鎮建設的可持續發展。各級領導也應積極拓展思路，提高重視程度，把握好規劃、建設、管理、經營與共享這五個環節，并充分引入社會資本和市場化金融手段，建立靈活的投融資機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用。
5、挖掘文化內核，重塑城鎮地緣文化記憶
文化是小城鎮的生命和靈魂,是小城鎮發展的重要內核。小城鎮與文化是與生俱來、密不可分的統一體。小城鎮要發展一是要正確處理小城鎮建設與文化保護傳承的關系，深入挖掘自身文化特征，保留地方文化的多樣性，實現生產、生活、生態活動的共生和不同文化之間的共生，把小城鎮建設與經濟發展、產業生產、社會活動與休閑、文化、非遺傳承、自然環境保護融為一體。二是要塑造特色的文化空間載體，培育常態化的文化活動，將文化與現代人民生活有機融合，形成小城鎮獨特的文化標識，重塑地緣文化記憶。
6、切實推進農村集體土地制度改革在小城鎮鎮區的率先推進
住建部的121鎮調查顯示，小城鎮鎮區的建設用地60%左右是農村集體建設用地。另一方面，我國農村集體土地制度的改革波及面廣，情況復雜，不宜大面積全面推進，小城鎮鎮區是最好的試點區域。一方面鎮區的影響可控；另一方面，如果制度設計得好，或許可以釋放巨大的改革動能，如同1980年代的小城鎮相關制度改革一樣（推動了我國計劃經濟向市場經濟的全面轉型）。
本文基于2018中國城市規劃年會“小城鎮品質提升與創新發展”專題會議觀點提煉，并結合主持人近年的工作體會。會議由中國城市規劃學會小城鎮規劃學術委員會承辦，上下午會場分別由學委會秘書長張立和學委會會刊主編趙輝主持。
以下專家對本建議有所貢獻：
張立，學會小城鎮規劃學委會秘書長，同濟大學建筑與城市規劃學院副教授，住建部同濟大學城建干部培訓中心副主任。
趙華勤，學會小城鎮規劃學委會委員，浙江省城鄉規劃設計研究院副總規劃師、教授級高工。
吳昊，深圳市華陽國際工程設計股份有限公司規劃設計研究院總規劃師，高工。
趙輝，學會小城鎮規劃學委會委員，中國建筑設計研究院城鎮規劃院院長，《小城鎮建設》雜志社社長、教授級高工。
何興華，學會副理事長，住房和城鄉建設部計劃財務與外事司原司長。
耿虹，學會理事、小城鎮規劃學委會副主任委員，華中科技大學建筑與城市規劃學院城市規劃系主任、教授。
梅耀林，學會小城鎮規劃學委會委員，江蘇省城市規劃設計研究院院長、教授級高工。
執筆人:張立，學會小城鎮規劃學委會秘書長，同濟大學建筑與城市規劃學院副教授，住建部同濟大學城建干部培訓中心副主任。白璐，《小城鎮建設》雜志社編輯、城市規劃師。
中國鄉村發現網轉自：中國城市規劃 微信公眾號（原創）
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